完善村民自治制度
——《村民委員會組織法》修改的建議

高其才，張雪林

(清華大學 法學院，北京 10084)

隨著農(nóng)村改革發(fā)展的不斷深入和鄉(xiāng)村民主、法治建設的持續(xù)推進，《村民委員會組織法》的部分內(nèi)容已不能較好地適應村民自治的實踐需要?！洞迕裎瘑T會組織法》對村民委員會的職能定位、村民自治事項范圍的規(guī)定不夠全面，對村民會議制度、村民代表履職盡責的規(guī)定不夠完善，村民委員會選舉的規(guī)定還不夠健全，民主協(xié)商、村務公開、村務監(jiān)督等方面規(guī)定尚有欠缺。因此有必要通過修改《村民委員會組織法》回應現(xiàn)實中的問題，適應鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，進一步完善村民自治制度?！洞迕裎瘑T會組織法》修改進程正不斷加快，全國人大常委會在2018年9月公布的《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》中，將修改《村民委員會組織法》列入“第二類項目：需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”類別。2020年12月中共中央印發(fā)的《法治社會建設實施綱要(2020-2025年)》中明確指出要修改城市居民委員會組織法和村民委員會組織法。2021年民政部將修訂《村民委員會組織法》列入該年度立法計劃。

學者對《村民委員會組織法》的修改建議有過諸多討論：于建嶸在2010年曾針對村民自治面臨的五大困境提出重視家庭的意義、村民代表會議與村委會任期錯開、引入現(xiàn)代科技等修改建議[1]；唐鳴等在2011年就選民登記標準提出了修改建議[2]；程同順等在2013年重點就村務公開制度提出修改建議[3]；秦小建以2010年修訂的《村民委員會組織法》為對象，提出今后應將村民自治權作為制度邏輯起點全面修改的建議[4]；學者尤琳[5]、鄭夢熊[6]、張麗琴[7]也都就2010年修訂的《村民委員會組織法》提出意見和設想。但這些多是針對前幾次《村民委員會組織法》修改的評論。近些年，學者黃柳建認為應顛覆性地將村民委員會明確為基層地方政府性質(zhì)[8]；白平則等認為要建立行政村村務委員會以分離自治權和行政權[9]；這些需要脫離現(xiàn)行《村民委員會組織法》框架重新立法，持不同觀點的學者如李亞冬認為應通過完善內(nèi)部格局、限制外部行政影響作部分修改[10]。唐鳴等從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展、健全黨組織領導的村(居)民自治體系、促進概念的規(guī)范化、提升信息化等角度對本法修訂提出建議[11]；楊勝江認為應從我國戶籍制度改革、農(nóng)村土地制度改革、民事立法等改革措施相協(xié)調(diào)的角度作部分完善[12]；這些修改建議或是針對村民自治的原則性討論，或是就修法提出方向性的建議。在本法即將修改之際，有針對性就本次《村民委員會組織法》修改進行討論，特別是就其具體制度、條文修改的探討仍較為欠缺?；谝陨纤伎?，本文主要從完善村民自治制度角度，就《村民委員會組織法》修改直接提出具體建議，認為應增加“民主協(xié)商制度”與“法律責任”兩章，通過修改進一步明確村民自治事項、完善村民會議制度、健全村務監(jiān)督機制等，以期引發(fā)進一步的討論與思考。

一、民主協(xié)商制度獨立成章

我們認為在《村民委員會組織法》修改時應增加“民主協(xié)商制度”章，使《村民委員會組織法》的體例更加完整、內(nèi)容更為全面。協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。黨的十九大報告指出要推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。為拓寬基層民主的形式、豐富村民自治的內(nèi)容，建議在現(xiàn)有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督“四個民主”基礎上，在《村民委員會組織法》中增加民主協(xié)商構成“五個民主”體系。在現(xiàn)有第2條增加“民主協(xié)商”作為原則性彰示，在細則部分具體規(guī)定民主協(xié)商的主體、事項、程序等內(nèi)容。參照現(xiàn)行《村民委員會組織法》中村民委員會選舉、民主管理和民主監(jiān)督等部分獨立成章的體例，民主協(xié)商也應考慮獨立成章。

其一，在總則部分增加“民主協(xié)商”原則性規(guī)定。建議在《村民委員會組織法》現(xiàn)有第2條“四個民主”基礎上增加“民主協(xié)商”，進一步擴容村民自治的民主內(nèi)容。鑒于民主協(xié)商是民主決策的基礎，是村民自治生活的重要方式與主要內(nèi)容之一，建議將“民主協(xié)商”置于“民主選舉”之后，“民主決策”之前?；?，修改后的條文可為“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我監(jiān)督、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。

其二，規(guī)定民主協(xié)商事項。民主協(xié)商的事項應當是具有公共性或關涉村民切身利益的諸類事項。《村民委員會組織法》修改宜采用法定與意定相結合的方式確定民主協(xié)商事項的具體范圍。法定事項包括法律明確規(guī)定可協(xié)商的具體性事項、法律規(guī)定不可協(xié)商的事項即負面事項和兜底性條款。其中法律明確規(guī)定可協(xié)商的事項，建議在條文中明確為“黨和政府的方針政策、工作部署，本村年度重點工作、本村經(jīng)濟社會發(fā)展中涉及村民切身利益的公共事務、公益事項，本村村民反映強烈、迫切要求解決的實際困難和矛盾糾紛”；協(xié)商的負面事項，是指明確規(guī)定“違反法律法規(guī)或國家政策的事項、違反社會公益或公序良俗的事項”不可協(xié)商，應當通過民主選舉獲得的任職資格、專屬村民會議或村民代表會議民主決策等事項不得通過協(xié)商損害村民自治權利，不能借民主協(xié)商之名損害村民其他民主權利；兜底性條款是指法律法規(guī)規(guī)定要求協(xié)商的其他事項。意定事項指應允許各協(xié)商主體依據(jù)實際需要通過合法途徑和一定程序提出的自己認為需要協(xié)商的事項。

其三，民主協(xié)商主體。修改后的《村民委員會組織法》應當廣泛規(guī)定協(xié)商主體。村級民主協(xié)商，可由村民委員會、村民小組、村級議事機構等作為召集主體，組織村民、村民代表及利益方開展協(xié)商，根據(jù)協(xié)商需要可邀請人大代表、政協(xié)委員以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、駐村企事業(yè)單位、基層群團組織、社會組織等代表參加，還可邀請人民政府及其組成部門派員參加。對涉及經(jīng)濟法律、農(nóng)業(yè)科技、工程建設等專業(yè)性、技術性較強的事項，可邀請相關專家學者、專業(yè)技術人員、第三方機構參與。同時，《村民委員會組織法》應設定協(xié)商代表的能力要求作為基礎性的門檻條件，確保有能力、有意愿的村民成為民主協(xié)商的代表，建議增加“民主協(xié)商代表應具有代表性，能夠代表村民意愿，表達村民心聲，客觀公允平等進行協(xié)商”條款。這一規(guī)定重在培育村民參與民主協(xié)商的能力，在參與協(xié)商前可對參與人員進行基礎培訓，使參與民主協(xié)商人員具備基本的協(xié)商能力。

其四，民主協(xié)商方式。在村民大會、村民代表會議、座談會、聽證會、咨詢會、懇談會等會議協(xié)商基礎上，允許對話協(xié)商、書面協(xié)商、網(wǎng)絡協(xié)商等其他協(xié)商形式。建議在《村民委員會組織法》修改時增加“鼓勵基層群眾在實踐中創(chuàng)新協(xié)商形式”，“鼓勵運用網(wǎng)絡信息化與通訊科技開展線上協(xié)商”等條文。

其五，民主協(xié)商程序。民主協(xié)商程序包括提案、議案、公示、討論、決策、實施、公布實施情況、接受監(jiān)督等環(huán)節(jié)。建議《村民委員會組織法》增加“民主協(xié)商議程應在協(xié)商開展前告知村民、村民代表以及利益相關方”；民主協(xié)商不能僅通過表決簡單化進行，《村民委員會組織法》應規(guī)定“對持不同意見村民要做好解釋說明工作，保證參與者理性、平等參與，有均等機會表達意見”，有相當數(shù)量的村民或村民代表對協(xié)商結果提出異議的，建議增加“重新協(xié)商”的規(guī)定。民主協(xié)商應建立協(xié)商事項檔案，《村民委員會組織法》可規(guī)定“村民委員會或其他召集主體應在規(guī)定期限內(nèi)向村民、村民代表以及利益相關方及時公布協(xié)商結果和落實情況”；“就協(xié)商事項存在較大爭議的，應提交村民會議或村民代表會議討論并表決通過”。

其六，民主協(xié)商監(jiān)督。村務監(jiān)督委員會應派員參與民主協(xié)商過程并監(jiān)督協(xié)商事項落實?！洞迕裎瘑T會組織法》應規(guī)定一定比例的村民代表對協(xié)商結果提出異議的，村民委員會應重新組織協(xié)商；多次協(xié)商無法解決的，村民委員會應提交村民會議或者村民代表會議討論決定；村務監(jiān)督委員會發(fā)現(xiàn)協(xié)商結果可能違反法律法規(guī)或者侵犯村民合法權益、違反村民自治章程、村規(guī)民約的，應建議停止協(xié)商結果實施；村民委員會不顧建議繼續(xù)實施協(xié)商結果的，村務監(jiān)督委員會應及時向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府反映和報告。

二、補充法律后果單獨成章

現(xiàn)行《村民委員會組織法》對妨礙民主選舉、村務未依法公開等行為缺乏明確的法律后果；對村民委員會不依法履責的行為僅能通過上級政府“責令改正”(第36條)，而囿于政府與村民委員會的利益牽涉，此舉并不十分高效有力；當村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益時才可訴諸外部司法救濟的規(guī)定也較嚴格。同時，現(xiàn)行《村民委員會組織法》也沒有規(guī)定肯定式的法律后果[13]，法律后果規(guī)定的不全面與救濟途徑的不足導致《村民委員會組織法》實際運行中村民民主權利難以得到保護、村民自治制度不夠完善。

基此，我們建議在《村民委員會組織法》修改時增加法律后果相關條款，包括積極的法律后果和消極的法律后果兩方面，對實施村民自治中有突出表現(xiàn)的組織和個人給予表彰、獎勵，對實施村民自治中濫用職權、嚴重損害村民權益的行為以及干預村民自治的行為追究法律責任?！洞迕裎瘑T會組織法》應當通過規(guī)定清晰、明確、有力、相當、層進的法律責任以進一步完善和保障村民自治制度。按照我國立法實踐中多將法律責任獨立成章的體例，我們建議《村民委員會組織法》中亦將法律后果部分單獨成章。

其一，《村民委員會組織法》修改時應該規(guī)定對實施村民自治中有突出表現(xiàn)的組織和個人給予表彰、獎勵，補充規(guī)定獎勵機制。在現(xiàn)有第33條規(guī)定民主評議制度基礎上，建議增加“對連續(xù)三次評議為優(yōu)秀的”或“對在村民自治工作中作出突出貢獻的組織和個人，予以表彰和獎勵”等條款。

其二，完善妨礙民主選舉的法律后果與權利救濟。在現(xiàn)有第11條基礎上，修改《村民委員會組織法》時建議增加違法指定、委派或者撤換村民委員會成員的法律后果及村民的權利救濟途徑，補充規(guī)定“未經(jīng)村民選舉或罷免，村民委員會成員的當選和免職不發(fā)生效力。未經(jīng)法定程序指定、委派或者撤換村民委員會成員的人員將依法承擔責任。村民有權向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉(xiāng)級或者縣級人民政府負責調(diào)查并依法處理，在接到舉報后30日內(nèi)將調(diào)查和處理結果通知舉報人”等內(nèi)容。在現(xiàn)有第17條對以不正當手段妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的行為進行調(diào)查處理后，《村民委員會組織法》修改增加“在接到舉報后30日內(nèi)將調(diào)查和處理結果通知舉報人”等規(guī)定。

其三，補充村務公開制度的法律后果與權利救濟。在現(xiàn)有第30條第3款規(guī)定的法定公開事項基礎上，建議《村民委員會組織法》修改時增加“其他依申請公開的事項”，并規(guī)定以上事項“應當公布而沒有公布的，應在收到村民的公開申請后于5日內(nèi)公布。事項的公開應采用能夠為村民獲取、便于村民查看的方式進行，可采用村務公開欄、會議、網(wǎng)站、網(wǎng)絡通訊媒介、書面通知等形式公開。公開事項應做好備份與登記以備查驗。公開的時間不少于5日”?，F(xiàn)有《村民委員會組織法》第30條第4款建議修改為“村民委員會應保證公開事項的真實性并接受村民和村務監(jiān)督機構的查詢。拒絕公布或查詢的，村民或村務監(jiān)督機構可向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府反映。在一定期限內(nèi)仍未公開的，村民(或村務監(jiān)督委員會)可向人民法院提起信息公開之訴”。現(xiàn)有第31條村民委員會不及時公布或公布不真實的，在有關部門負責調(diào)查核實后，建議《村民委員會組織法》修改時增加“應責令村民委員會于3日內(nèi)依法公布。在一定期限內(nèi)仍未公開的，村民或村務監(jiān)督委員會可向人民法院提起信息公開之訴”類似內(nèi)容。

其四，完善村民委員會不依法履責或侵害村民權益的法律后果與權利救濟方面的規(guī)定?，F(xiàn)有第36條主要存在兩個問題：第一，重結果輕程序。只有當決定侵害村民合法權益的，方可通過司法撤銷，而對于村民委員會不依照法律、法規(guī)、村民自治章程、村規(guī)民約的規(guī)定的行為，只要未能損害村民實體的合法權益，司法則無權過問，僅能通過上級政府責令改正。第二，責令未改無后續(xù)。當人民政府自身存在敷衍、包庇或責令改正但村民委員會屢令不改時，法律缺乏有效的途徑。基此，我們建議《村民委員會組織法》修改時規(guī)定如出現(xiàn)“村民委員會實質(zhì)代替村民代表會議、村民會議決策”“村民自治章程、村規(guī)民約、村民會議及村民代表會議的決定、決議與憲法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸的”“村民委員會應當召開村民會議、村民代表會議，無正當理由拒不組織召開的”“應當經(jīng)村民會議、村民代表會議討論同意的事項，村民委員會未提交討論擅自做出決定的”“村民委員會擅自變更或無正當理由拒不執(zhí)行村民會議、村民代表會議決定的”等，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責令改正；責令不改的，依具體情節(jié)可建議村務監(jiān)督機構通過啟動罷免程序罷免相關責任人、責令相關責任人辭去村民委員會成員職務、依法追究村民委員會成員的法律責任；以上行為侵害村民合法權益的，可向人民法院起訴。

三、明確規(guī)定村民自治范圍

按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”(第4條)。而“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”(第5條)。這一原則性過強的關系表述在實踐中邊界模糊，實踐中村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任等人員重疊更易使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以指導之名行領導之實。基此，為完善村民自治制度，我們建議對《村民委員會組織法》做出以下修改：

其一，申明基本原則。為改變現(xiàn)實中存在的行政權力擴張過度擠占、干預村民自治、村民委員會代替村民成為實質(zhì)上自治主體等現(xiàn)象，建議修改完善《村民委員會組織法》現(xiàn)有第1條的立法目的，增加“為健全充滿活力的基層群眾自治制度，維護村民自治權利”或“維護村民享有充分自治權利”等內(nèi)容，進一步突出強調(diào)堅持村民自治的基本原則。

其二，限縮指導范圍。實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府政府往往模糊了“指導、支持與幫助”和“干預”、自治的區(qū)別，建議在《村民委員會組織法》修改時明確確需鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主動指導的原則、重點事項及范圍，并進一步明確村民自治事項。

總結實踐中行之有效的清單模式或引用清單內(nèi)容，在修改《村民委員會組織法》時可以正負面清單模式明確屬于村民自治范圍內(nèi)的事項和協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作的事項范圍，嚴格防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行為。如參考2019年重慶市發(fā)布的《依法自治事項清單及依法協(xié)助政府工作事項清單》、2021年山東省發(fā)布的《山東省村黨組織、村民委員會職責任務清單指導目錄(施行)》等，在修改《村民委員會組織法》時一方面可增加“村民委員會協(xié)助人民政府開展工作的事項(或依法開展自治的事項)，應由省級人民政府發(fā)布指導目錄，各市結合本地實際可在目錄基礎上細化并報省級人民政府備案，縣、鄉(xiāng)人民政府不得就目錄外的事項要求村民委員會協(xié)助開展工作(不得干預屬于依法開展自治的事項)”等類似條款，明確村民委員會開展自治事項的范圍和協(xié)助政府開展工作的事項范圍。另一方面，在村民委員會自我管理事項中，我們建議《村民委員會組織法》可增加以下內(nèi)容：一是村民委員會成立、調(diào)整或撤銷村民自治組織的職責(1)包括組織本村全體有選舉權村民選舉產(chǎn)生村民委員會、村民委員會的撤銷、范圍調(diào)整，組織召開村民會議或村民代表會議選舉或推選產(chǎn)生村務監(jiān)督委員會，根據(jù)需要設立人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、婦女兒童工作等委員會，組織召開村民會議或村民代表會議討論決定設立撤銷調(diào)整村民小組，組織召開村民小組會議選舉村民小組組長，以戶或村民小組為單位推選或選舉村民代表，設立村民代表會議，其他村民自治組織的成立等；二是增加村民委員會開展突發(fā)事件預防與自助自救事項的職責，村民委員會除了應開展清單中已列明的傳染病預防與控制外，還應開展組織如惡劣災害天氣預警、火災消防、流行病疫情等突發(fā)事件的防范和自主自救，在平時增加宣傳教育培訓、預案預警準備和應急演練，在應急情況下積極組織開展應急工作；三是應增加健全和監(jiān)督基層協(xié)商制度，采用多種形式開展協(xié)商活動；四是應刪除計劃生育工作部分內(nèi)容；五是可刪除遵守憲法、法律、法規(guī)和國家政策、辦事公道、廉潔奉公、熱心為村民服務、接受村民監(jiān)督，這是村民委員會的要求而非自治事項。在自我教育事項中，我們認為應增加培育和踐行社會主義核心價值觀等內(nèi)容。在自我服務事項中，我們認為應增加為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員和各類鄉(xiāng)村建設人才提供必要的生產(chǎn)生活服務；在自我監(jiān)督事項中增加民主評議、村務公開、村務監(jiān)督等內(nèi)容。

其三，細化支持方式。建議《村民委員會組織法》細化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會指導、支持及幫助的具體方式、具體事項與具體程序等。指導、支持和幫助一般僅限于政策指導、資金技術支持等方式，而不得采取該范圍以外有明顯干預之嫌的方式干擾村民自治?，F(xiàn)有第6條規(guī)定的村民委員會成員的補貼屬于由村民或者村集體承擔的誤工補貼。如果由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或縣市人民政府從財政支出中撥付的補貼則性質(zhì)上應該是提供協(xié)助的勞務費用，不應借補貼發(fā)放之名行考核甚至制約之實。

其四，增加對話機制。避免村民委員會行政化的重要一環(huán)是應當增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會之間的對話與配合而消除單向的命令輸出，有必要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民之間建立一個平等對話的機制?！洞迕裎瘑T會組織法》建議補充規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府每年可定期通過會議、書面、訪談等形式了解村民需要；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在要求村民委員會協(xié)助工作時，可增加事先征求村民委員會意見的程序；面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作協(xié)助的要求，村民委員會也能有機會表達協(xié)助的意愿、能力、可能面臨的困難、需要的支持幫助等。為避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府頻繁主動地提供“指導、支持或幫助”而易出現(xiàn)干預、越位之嫌，對確實需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供指導、支持和幫助的，可由村民委員會或村民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出，為此建議《村民委員會組織法》增加“有需要的，經(jīng)村民委員會或一定數(shù)量的村民申請，由地方人民政府予以支持”等條款。

其五，補充越位救濟?，F(xiàn)有《村民委員會組織法》第5條雖然規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府“不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”，但對于現(xiàn)實中普遍存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府越位缺現(xiàn)象缺乏法律制約。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府越位進入村民自治范圍內(nèi)事項時，建議《村民委員會組織法》補充規(guī)定“由村務監(jiān)督機構向上級人民政府反映，由上級人民政府責令改正后明確改正期限，逾期未改且對村民合法權益造成損害的，村民可向人民法院提起訴訟”條款。

四、細化完善村民會議制度

村民會議、村民代表會議是村民實現(xiàn)民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基本形式。為彌補現(xiàn)有規(guī)定的不足，《村民委員會組織法》修改時需要進一步明確“本村村民”的資格認定標準，更加明確村民委員會與村民會議、村民代表會議的關系，擴大村民會議討論的事項范圍，擴充村民會議的召集主體，增加村民代表的履職要求。

其一，明確“本村村民”的資格認定標準?，F(xiàn)有《村民委員會組織法》第21條規(guī)定“村民會議由本村十八周歲以上的村民組成”?！氨敬宕迕瘛钡馁Y格界定，多依戶籍地、居住地或集體經(jīng)濟組織成員資格等要素進行確定，也有參考選民登記標準的實踐。建議《村民委員會組織法》修改時充分兼顧流動村民與留守村民在農(nóng)村基層群眾性自治組織和集體經(jīng)濟組織中的權利和權益，在現(xiàn)有21條基礎上進一步明確“本村村民”資格認定標準，如增加“本村村民一般是指擁有本村農(nóng)業(yè)戶籍，以集體經(jīng)濟組織的農(nóng)業(yè)收益為基本生活保障，長期在本集體經(jīng)濟組織從事生產(chǎn)、生活或與本村存在穩(wěn)定持續(xù)的實質(zhì)性關聯(lián)關系、實際承擔村民權利義務的村民”等條款。

其二，更加明確村民委員會與村民會議、村民代表會議的關系。在現(xiàn)有第2條“村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作”的基礎上，建議《村民委員會組織法》修改時增加“村民委員會執(zhí)行村民會議、村民代表會議決策”內(nèi)容，進一步明確和強化村民委員會作為村民意志的集中和執(zhí)行組織的職責定位。

其三，擴大村民會議討論的事項范圍。村民委員會的設立、撤銷、范圍調(diào)整(第3條第2款)應充分尊重村民意愿，對于確有必要設立、撤銷和范圍調(diào)整的，應由村民而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出。建議《村民委員會組織法》修改時將該條修改為“村民委員會的設立、撤銷、范圍調(diào)整應充分尊重村民意愿，可由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府建議，由村民會議提出，并經(jīng)村民會議討論同意”，并補充違反村民意志的后果，可增加“未經(jīng)村民會議同意而擅自設立、撤銷和調(diào)整范圍的，應當恢復原狀”。另外，現(xiàn)行《村民委員會組織法》在第3條第3款基礎上增加“村民小組的設立、劃分、合并、調(diào)整，須經(jīng)村民會議、村民代表會議或經(jīng)授權的村民小組會議討論決定”。同時，我們建議將村民自治章程、村規(guī)民約的制定修改，涉及本村重大工程建設和重要事項處理的方案，公共財產(chǎn)或公共資源的使用和分配方案等納入經(jīng)村民會議討論通過方可辦理的事項，使現(xiàn)行《村民委員會組織法》第24條的內(nèi)容更為全面。

其四，擴充村民會議的召集主體?，F(xiàn)行《村民委員會組織法》第21條規(guī)定村民會議召集主體僅限于村民委員會。對村民委員會成員的罷免，對村民委員會決定的質(zhì)疑、撤銷與變更等都要通過召集村民會議進行，由將要被罷免、被否定的對象——村民委員會召集會議，這一設計顯然欠缺合理性。為避免村民會議制度空懸，建議在修改《村民委員會組織法》時可明確要求村民會議每年應當至少召開一次。而當人數(shù)達標村民委員會應當召集而不召集時，村民缺乏權利救濟。如設置專門召集人，當其存在利益牽涉、動機缺乏應當召集而未召集時，同樣難以高效實現(xiàn)村民自治。對此，建議《村民委員會組織法》可修改為“村民會議可以由村民委員會及下設委員會、十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表、村務監(jiān)督機構、村民選舉委員會、村民議事機構等組織或個人召集”。

其五，增加村民代表的履職要求。為確保村民代表能夠充分履職，使村民會議、村民代表會議制度落到實處，有效實現(xiàn)村民自治，應明確村民代表的職責條件及未能良好履責的村民代表的撤換程序。為完善村民代表履職的合格性考察，《村民委員會組織法》修改時建議增加“村民代表應當主動聯(lián)系其所負責的村民，聽取村民的建議和意見，向村民自治組織如實反映村民意愿，向村民準確轉達村民代表會議的決策”；“村民代表應當參加村民代表會議，參與會議討論事項的表決。村民代表不能參加村民代表會議的，應向村委員事先說明情況并委托其他村民代為參加。村民代表無正當理由連續(xù)兩次缺席村民代表會議的，村民委員會應了解情況并進行教育；一年內(nèi)缺席村民代表會議半數(shù)以上的，可經(jīng)村民委員會等召集組織建議，由原推選單位終止其代表資格。原推選單位認為村民代表不適宜繼續(xù)擔任的，可經(jīng)法定程序取消其代表資格?！?/p>

其六，補充未依法召開村民會議、村民代表會議的法律后果?，F(xiàn)有《村民委員會組織法》第21、22條規(guī)定了應當召集村民會議的法定條件、提前通知村民的時間、召開村民會議的參加人員比例及決定通過的法定人員比例，第26、28條規(guī)定了村民代表會議的召開頻率、應當召集村民代表會議的法定條件、召開村民代表會議的參加人員比例、決定通過的法定人員比例。為進一步完善村民會議、村民代表會議制度的落實，建議《村民委員會組織法》修改時增加未依照法律規(guī)定召開村民會議、村民代表會議的法律后果，明確“村民委員會應當召集而不召集的”追究村民委員會及成員責任、“未達人數(shù)的而召開”的會議通過決議的無效以及“未提前通知村民或代表的”會議做出的決議無效。

此外，《村民委員會組織法》修改也需要完善村民會議向村民代表會議、村民小組會議授權的程序；完善村民小組制度，建議增加“村小組會議的召開與討論事項”“村民小組長的職責”“對村民小組長的罷免”等內(nèi)容。

五、調(diào)整健全村務監(jiān)督機制

現(xiàn)行《村民委員會組織法》有關村務監(jiān)督機構的監(jiān)督范圍僅限于民主理財與村務公開，監(jiān)督方式僅是“可以列席村民委員會會議”，列席的會議范圍只有村民委員會會議?！翱梢粤邢睍h作為僅有的監(jiān)督方式在實踐中極易變形為可有可無的“缺席”。為充分發(fā)揮村務監(jiān)督機構在實現(xiàn)村民自治中的重要作用，建議《村民委員會組織法》對村務監(jiān)督機構作出全面的調(diào)整，進一步健全村務監(jiān)督機制。

其一，調(diào)整村務監(jiān)督機構定位。在修改《村民委員會組織法》時，對現(xiàn)有32條村務監(jiān)督機構的職責與定位修改為“負責監(jiān)督村民自治權利的充分實現(xiàn)”，而不僅僅是簡單的負責村民民主理財、監(jiān)督村務公開等制度的落實。

其二，擴容村務監(jiān)督范圍。在《村民委員會組織法》修改時宜持法定監(jiān)督事項與意定監(jiān)督事項相結合的態(tài)度。法定監(jiān)督事項是指以法律條文形式明確的枚舉的事項。意定監(jiān)督事項是指賦予村民權利可通過村民自治章程、村規(guī)民約等，經(jīng)過一定程序，確定和商議本村接受監(jiān)督的重點事項，這些事項往往深度關涉村民生活，為村民所普遍關心關注。為此建議《村民委員會組織法》將可能影響村民自治權利實現(xiàn)的行為納入法定監(jiān)督事項范圍。建議在村務監(jiān)督機構的監(jiān)督范圍方面增加“由村民大會、村民代表大會做出但實質(zhì)由村民委員會或村民委員會成員做出的、損害村民利益的決策”“村民會議的決定、制定的村規(guī)民約等與憲法、法律、法規(guī)、國家政策相抵觸或損害村民人身權利、民主權利、合法的財產(chǎn)利益等”“民主協(xié)商的事項及落實”等。同時，建議現(xiàn)有第5條基礎上，《村民委員會組織法》增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項時，可由村務監(jiān)督機構向上級人民政府反映。此外，建議《村民委員會組織法》增加規(guī)定將村民小組等組織納入村務監(jiān)督對象范圍。

其三，增加村務監(jiān)督方式。為充分達到村務監(jiān)督的目的，建議《村民委員會組織法》修改時增加以下規(guī)定：(1)將村務監(jiān)督機構“可以列席村民委員會會議”修改為“有權列席村民委員會會議、村民小組會議、村民代表會議和村民大會”等表述，并增加定期報告制度，如村務監(jiān)督機構應每年向村民會議或村民代表會議報告一次工作等內(nèi)容。(2)村務監(jiān)督機構可向村民委員會提出村務管理的建議或向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就涉及村務監(jiān)督機構職責范圍內(nèi)的事項提出建議；對于村民委員會行為可能違反法律法規(guī)或侵犯村民合法權益、違反村民大會或村民代表大會決議、村規(guī)民約等的，村務監(jiān)督機構可向村民委員會建議停止實施。(3)對村民反映強烈、關注度高的村務問題，村務監(jiān)督機構向村民委員會提出質(zhì)詢，要求村民委員會向村民大會、村民代表會議或受其委托的村務監(jiān)督委員會做出解釋；對村民委員會或村民委員會成員做出的決定或?qū)嵸|(zhì)代替村民大會、村民代表會議做出的決定，侵害村民合法權益的，有權要求其停止，村民委員會不予停止的，村務監(jiān)督機構可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府反映。(4)經(jīng)一定數(shù)量的村民提議，村務監(jiān)督機構可向村民委員會成員提出罷免要求；鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可通過村務監(jiān)督機構提出罷免村民委員會成員的建議。(5)可能造成違法違紀等后果的行為，經(jīng)向村民委員會建議無效，村務監(jiān)督機構可向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府報告或和基層紀檢監(jiān)察部門舉報；對村民委員會涉嫌貪污腐敗、以權謀私等侵害群眾利益的違法違紀問題，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市人民政府和紀檢監(jiān)察機關舉報。(6)村務監(jiān)督機構可以對村務公開情況和財務報賬前的原始憑證進行審核；參與鄉(xiāng)對村財務的年度審計和對村兩委成員任期經(jīng)濟責任審計。(7)在一定情況下，村務監(jiān)督機構有權召集村民會議或村民代表會議。

其四，補充監(jiān)督限制。修改《村民委員會組織法》時，也應避免村務監(jiān)督機構的權力過度擴張和濫用，規(guī)定村務監(jiān)督機構不得干預村民委員會的正常履職行為，對于惡意行使監(jiān)督權利并造成一定后果的，應承擔相應的法律責任。

六、結語

面對國家權力與資源對鄉(xiāng)村遠超以往的進入以及農(nóng)村社會改革發(fā)展變化可能對村民自治和基層民主法治建設提出的挑戰(zhàn)，《村民委員會組織法》的修改應當以完善村民自治制度、保障村民民主權利為基本態(tài)度，突出村民的自治主體地位，因此我們建議從民主協(xié)商制度獨立成章、補充法律后果單獨成章、明確規(guī)定村民自治范圍、細化完善村民會議制度、調(diào)整健全村務監(jiān)督機制等方面對《村民委員會組織法》進行修改，以解決鄉(xiāng)村的現(xiàn)實問題、全力保障和推進鄉(xiāng)村建設、不斷滿足村民對美好生活的向往。通過修改《村民委員會組織法》，不斷完善村民自治制度，充分保障村民的民主權利，進一步建設充滿活力的村民自治制度，不斷提升鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化水平，構建穩(wěn)定和諧的鄉(xiāng)村社會秩序，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的良法善治。