國有企業(yè)投資合規(guī)的法律實務與操作要點

□ 吳海洋

投資行為是國有資產(chǎn)布局的重要手段，也是國有企業(yè)的重要經(jīng)濟行為，投資質(zhì)量在一定程度上影響國有資產(chǎn)的保值增值水平。近年來，從中央到地方監(jiān)管部門出臺了系列關于投資行為管理的規(guī)定，《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》《山東省省屬企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》等投資管理規(guī)定，以及與之相關配套的《關于進一步加強中央企業(yè)金融衍生業(yè)務監(jiān)管的通知》《山東省國資委關于加強省屬企業(yè)參股管理的指導意見》等，共同構成了國有企業(yè)投資合規(guī)管理的規(guī)范體系。

投資監(jiān)管權限劃分與投資計劃管理

投資監(jiān)管權限劃分

厘清國資監(jiān)管權限是確保監(jiān)管合規(guī)的基礎性工作。近年來，中共中央、國務院陸續(xù)頒布系列深化改革和完善國資管理體系的意見，國資監(jiān)管機構也制定了相應的授權放權事項及清單，為國資監(jiān)管權限劃分提供了根本遵循。

1.企業(yè)主體責任。企業(yè)是投資的決策主體、執(zhí)行主體和責任主體，企業(yè)投資主體職責主要包括制度體系建設和組織實施兩個方面。

2.國資監(jiān)管部門出資人職責。國資監(jiān)管部門按照以管資本為主的原則，以引導投資方向、規(guī)范決策程序、提高資本回報、維護資本安全為重點，對企業(yè)投資活動進行監(jiān)督管理，履行出資人職責。

國有企業(yè)投資的計劃管理

國有企業(yè)投資行為應遵循計劃管理?！吨醒肫髽I(yè)投資監(jiān)督管理辦法》第十一條明確規(guī)定，企業(yè)投資活動應當納入年度投資計劃，未納入年度投資計劃的投資項目原則上不得投資，確需追加投資的應調(diào)整年度投資計劃。

1.年度投資計劃的編制。企業(yè)應當依據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，編制年度投資計劃。年度投資計劃應遵循投資原則，與財務預算相銜接，非主業(yè)投資占年度投資計劃總額比重符合國資監(jiān)管規(guī)定。

2.年度投資計劃的審議和報告。企業(yè)年度投資計劃經(jīng)董事會（或相應決策機構）審議通過后，按規(guī)定報告國資委，并附相關材料，不同國資監(jiān)管機構對投資計劃報送要求不同，企業(yè)應根據(jù)所屬國資監(jiān)管機構要求報送。

3.國資監(jiān)管部門對年度投資計劃的管理。《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》第十三條規(guī)定，對中央企業(yè)年度投資計劃實施備案管理。山東省、濟南市國資監(jiān)管部門未明確年度投資計劃備案管理，通過對年度投資計劃的監(jiān)督指導來實現(xiàn)監(jiān)管。

國有企業(yè)投資原則與程序

企業(yè)投資原則

在中央和地方國資監(jiān)管規(guī)定中，均包含投資原則的內(nèi)容，具體分述如下。

1.投資質(zhì)量原則。投資質(zhì)量是投資目的實現(xiàn)之根本，投資應遵循價值創(chuàng)造理念，提高投資回報水平；投資應堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

2.體現(xiàn)投資人意愿原則。投資應服務國家發(fā)展戰(zhàn)略，符合國家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃，以及國有資本布局結構調(diào)整導向，體現(xiàn)出資人意愿。

3.投資合規(guī)原則。投資應遵守有關法律法規(guī)和企業(yè)章程，堅持審慎原則，嚴格履行投資管理制度，嚴格履行投資決策程序，充分預估投資風險，做好項目前期可行性研究和投資后評價。

4.符合主業(yè)原則。投資應符合企業(yè)功能定位、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃及投資管理制度，堅持聚焦主業(yè)，嚴控非主業(yè)、產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)、高風險業(yè)務和低端低效產(chǎn)業(yè)投資。

5.適度投資原則。投資規(guī)模與企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模、贏利能力、經(jīng)營性現(xiàn)金流水平、資產(chǎn)負債水平和籌融資能力相適應，與企業(yè)管理能力、人力資源等相匹配。

投資決策前的必要程序

1.項目立項。項目立項過程中重點審查項目是否符合年度投資計劃、是否屬于負面清單之禁止投資項目、是否符合企業(yè)功能定位和主業(yè)管理規(guī)定、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃及投資管理制度，不得通過參股等方式進入禁止類項目領域或者參與商業(yè)投機活動。

2.盡職調(diào)查、可行性研究、風險評估。企業(yè)投資項目決策前，應從政策、市場、技術、效益、環(huán)境、安全、社會穩(wěn)定等方面，做好全面充分的盡職調(diào)查、可行性研究、風險評估等前期工作，做好項目融資、投資、管理、退出全過程的研究論證。對于新投資的項目，應當深入進行技術、市場、財務和法律等方面的可行性研究與論證。

（1）關于合作對象的盡職調(diào)查。參股投資應結合可行性研究論證，全面深入開展盡職調(diào)查，通過各類信用信息平臺、第三方調(diào)查等方式審查合作方資格資質(zhì)信譽，遴選經(jīng)營管理水平高、資質(zhì)信譽好、經(jīng)濟實力強的合作方。對存在失信記錄或行政處罰、刑事犯罪等違規(guī)違法記錄的意向合作方，要視情形審慎或禁止合作。

（2）關于參股方式。參股投資應結合自身經(jīng)營發(fā)展需要，合理確定持股比例，以資本為紐帶，以產(chǎn)權為基礎，依法合理約定各方股東權利義務。不得以約定固定分紅等“名為參股合作、實為借貸融資”的名股實債方式，以及股權代持、虛假合資、掛靠經(jīng)營等方式開展參股合作。

3.法律意見書、審查論證。企業(yè)應強化對投資項目可行性研究報告的審查論證，建立項目專家?guī)?，組織專家審查論證，出具論證意見，作為投資決策重要依據(jù)。

4.審計、評估事項。企業(yè)應嚴格規(guī)范投資項目實施程序，涉及需財務審計、資產(chǎn)評估事項的，按有關規(guī)定履行相應程序。經(jīng)核準或備案的資產(chǎn)評估結果，作為企業(yè)簽訂投資協(xié)議、出資或收購定價的參考依據(jù)，不得先定價后評估。

投資決策程序

1.投資決策機構。企業(yè)投資決策機構應當按照公司章程和企業(yè)投資管理制度規(guī)定，對投資項目進行審議，審慎決策。各級投資決策機構對決策結果承擔責任。

2.投資決策審核材料。投資決策機構負責審核項目立項、盡職調(diào)查、可行性研究、風險評估、審查論證等關鍵環(huán)節(jié)相關材料。

3.投資決策意見發(fā)表與記錄。投資決策機構所有參與決策人員應充分發(fā)表意見，并在決議、會議記錄等決策文件上簽字，連同項目材料一并歸檔保存,確保有案可查。

4.重新履行投資決策程序事項?！渡綎|省省屬企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》第二十一條規(guī)定，投資項目決策后，出現(xiàn)特定情形的，應當按照規(guī)定重新履行決策程序。

5.特別監(jiān)管類項目的審查程序。對于特別監(jiān)管類項目，企業(yè)在投資實施前應報國資監(jiān)管部門審查，出資人進行審核并反饋書面意見。

國有企業(yè)投后管理

投后管理方式

1.國有企業(yè)投后管理方式

（1）跟蹤管理和統(tǒng)計分析。企業(yè)應當加強項目管理，全面掌握投資項目進展情況，做好跟蹤管理和信息統(tǒng)計分析工作，關注項目是否按期推進、投資是否超預算、是否按期達產(chǎn)達效等，對出現(xiàn)的問題及時妥善處置。

（2）投資項目后評價。企業(yè)應當每年選擇部分已完成的重大投資項目開展后評價，形成后評價報告，總結經(jīng)驗、揭示風險、制定對策，改進投資管理，并提出獎懲處理意見等。企業(yè)應對全部特別監(jiān)管類項目開展后評價，并將后評價報告及時報送國資委。

（3）重大投資項目專項審計。企業(yè)應開展重大投資項目專項審計，對項目決策、投資方向、資金使用、投資收益、投資風險管理等方面進行重點審計，并根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題制定落實相應整改措施。

2.國資監(jiān)管機構投后監(jiān)管方式

（1）指導和監(jiān)督企業(yè)投資后評價。國資委指導和監(jiān)督企業(yè)開展投資項目后評價，必要時對部分重大投資項目直接組織后評價，并向企業(yè)通報后評價情況，對項目開展的有益經(jīng)驗進行推廣。

（2）投資監(jiān)督檢查。國資委建立健全企業(yè)投資監(jiān)督檢查機制，發(fā)揮戰(zhàn)略規(guī)劃、財務監(jiān)督、產(chǎn)權管理、考核分配、干部管理等相關監(jiān)管職能合力，強化對企業(yè)投資活動過程監(jiān)管。

股權投資投后管理

1.依法履行股東職責。企業(yè)應向參股企業(yè)委派國有股東代表、董事、監(jiān)事或推薦高級管理人員等重要崗位人員，并在公司章程、協(xié)議或議事規(guī)則等文件中，明確人員委派、國有股權轉(zhuǎn)讓退出和國有股東知情權、參與決策權、利潤分配權保障等重要事項以及對參股企業(yè)特定事項的否決權等條款，避免“只投不管”。

2.注重參股投資回報。企業(yè)應定期對參股企業(yè)國有權益進行清查，核實分析參股收益和增減變動等情況，積極督促參股企業(yè)定期分紅，合理運用增持、減持或退出等方式加強價值管理。

3.推進財務管控常態(tài)化。企業(yè)應加強運行監(jiān)測，及時掌握參股企業(yè)財務數(shù)據(jù)和經(jīng)營狀況，高度關注負債和流動性情況，發(fā)現(xiàn)異常要深入剖析原因，果斷采取措施防范風險。

4.強化產(chǎn)權管理。企業(yè)應及時辦理參股企業(yè)的產(chǎn)權占有、變動、注銷等手續(xù)，動態(tài)掌握國有參股股權分布及變動情況。參股股權取得、轉(zhuǎn)讓應嚴格執(zhí)行制度規(guī)定，確保國有權益得到充分保障。

5.健全委派人員履職管理體系。企業(yè)應建立健全參股企業(yè)委派人員的選聘、履職和考核評價制度，明確任職條件、工作職責及違約責任等。建立請示報告制度，委派人員要定期向國有股東報告履職情況，對影響國有權益的重大事項要及時向國有股東請示報告，并按照國有股東的指示表達意見、行使表決權。

投資風險管理和制度建設

投資風險管理

1.優(yōu)化參股公司治理結構，防范投資管理風險。企業(yè)應根據(jù)投資參股比例與合作方協(xié)商，設置相匹配的國有企業(yè)委派董事、監(jiān)事、高級管理人員席位，并通過制定股東會、董事會、經(jīng)理層職權和議事規(guī)則程序，管理合資企業(yè)重要事項，以保障國有企業(yè)對參股公司的管理。

2.加強參股出資管理，防范出資不實風險。加強對合作方出資能力的盡職調(diào)查，防范出資不能風險；保護國有企業(yè)出資時間權益，各股東應同步履行出資義務；對于非貨幣出資，應履行相應的評估和過戶程序，防范價值不實和資產(chǎn)不到位風險。

3.規(guī)范字號等無形資產(chǎn)使用，防范商譽風險。加強無形資產(chǎn)管理，嚴格規(guī)范使用，不得將字號、經(jīng)營資質(zhì)和特許經(jīng)營權等提供給參股企業(yè)使用，堅決防止掛靠國資問題，切實維護國企品牌形象和市場公平競爭秩序。

4.項目全流程風險管理。強化投資事前風險評估和風險防控方案制定，做好項目實施過程中的風險監(jiān)控、預警和處置，合理安排股權投資項目的退出時點與方式。對預估風險較大的投資項目，應由具備相應評估能力和條件的專業(yè)機構出具風險評估報告。

5.加強投資項目協(xié)議的審核。對合資合作及并購項目，企業(yè)應設置有效的權益保護措施，強化對投資相關合同、協(xié)議及標的公司章程等法律文本的審查，維護國有股東權益，不得違反合同約定提前支付并購價款，不得為其他合資合作方提供墊資，或通過高溢價并購等手段向關聯(lián)方輸送利益。

投資管理制度建設

投資管理制度包括投資管理基本制度、各類專項制度、實施細則及流程等。從內(nèi)容上看，投資管理制度主要包括投資應遵循的基本原則，投資管理流程、管理部門及相關職責，投資決策程序、決策機構及其職責，投資項目負面清單，投后管理制度，對所屬企業(yè)投資的授權與監(jiān)管制度等基本內(nèi)容。

企業(yè)投資管理制度應經(jīng)董事會審議通過后報省國資委備案，并通過制度執(zhí)行情況評估、再修訂等對制度持續(xù)進行改進和完善。