貴州省人民調(diào)解法治化建設：價值論、基礎論及實踐論

董 俊

(貴州師范學院馬克思主義學院，貴州 貴陽 550018)

一、研究的背景

法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病[1]。在傳統(tǒng)熟人社會的中國糾紛解決機制體系中，人民調(diào)解進一步堅持和發(fā)展了新時代的“楓橋經(jīng)驗”，更加注重利用地方性知識、本土資源以及社會常情，產(chǎn)生平衡利益、維護穩(wěn)定、促成秩序的疊加效應，是具有獨特的優(yōu)勢、較高的歷史評價和政治話語地位的一種私立救濟制度。但是隨著社會矛盾糾紛復雜多元化，人民調(diào)解制度也遭遇到了瓶頸，處于一種尷尬境地。與此同時，為了更加充分保障當事人合法訴訟權(quán)利，解決困擾我國司法事業(yè)發(fā)展的立案難問題，2015年立案審查制已經(jīng)改革為立案登記制，對降低訴訟的門檻、打開訴訟的大門、回歸司法應有之義，從制度層面緩解有案不立、有訴不理等問題，對推動健全完善公正、高效、權(quán)威的中國特色社會主義司法制度有著極為重大的意義。但是一些地方由于缺乏價值引導、配套制度保障不健全等原因，案多人少的矛盾也更加突出，非理性訴訟案件劇增，虛假惡意訴訟以及無理纏訴等濫用訴權(quán)現(xiàn)象頻發(fā)，“訴訟萬能主義”的錯誤觀念依然存在，人民調(diào)解制度的生存空間被壓縮。在此背景下，如何在全面依法治國的話語體系中構(gòu)建人民調(diào)解法治化治理機制，調(diào)試與司法調(diào)解之間的制度矛盾，避免嵌入司法調(diào)解現(xiàn)實，是不斷釋放和發(fā)揮人民調(diào)解制度靈活性、多元化、高效率的特征以及定分止爭的現(xiàn)實功能的必由之路。

二、人民調(diào)解之價值論

人民調(diào)解，大多是由當?shù)厝嗣裾{(diào)解委員會或者社會組織等社會力量主持，依據(jù)法律政策以及公序良俗，對糾紛當事人進行教育、規(guī)勸、引導和說理，促使自愿協(xié)商、互諒化解的一種活動。司法調(diào)解也叫法院調(diào)解，是在國家司法審判機關(guān)主持下，大多采取組織民事糾紛當事人開展訴訟的方式，也是進行權(quán)利公力救濟的一種糾紛解決方式。與司法調(diào)解相比，人民調(diào)解在價值本位、程序邏輯、裁決標準、保障力量、介入形式等方面都有著顯著不同，通過兩者比較，人民調(diào)解的特質(zhì)能夠更加清晰地被界定。

(一)價值本位：合意與強制

人民調(diào)解更加強調(diào)意思自治、注重雙方合意，這是其區(qū)別司法調(diào)解最為本質(zhì)的特征。在人民調(diào)解開始時，都需征得各方當事人明示允諾同意；在人民調(diào)解進行中，各方當事人都可以各抒己見，充分表達訴求意愿，據(jù)理力爭維權(quán)；在人民調(diào)解結(jié)束時，調(diào)解的結(jié)果也要征得各方當事人一致同意，各方當事人仍然存在著多種糾紛解決機制可供選擇的機會。因此，對于簡易普通的民事糾紛，人民調(diào)解在適用程序等方面更加多元簡便、糾紛解決成本更為低廉。而在司法調(diào)解開始時，大多由一方當事人提出訴訟請求，即建立訴訟關(guān)系，另一方當事人須通過來庭答辯、委托代理等方式應訴；在司法調(diào)解進行中，各方當事人需滿足系列證據(jù)要素等繁瑣的法律程序；在司法調(diào)解結(jié)束時，法院判決具有權(quán)威強制力，代表國家司法公權(quán)力的法院會將審判結(jié)果強加給當事人，不需經(jīng)過當事人同意即可強力保證實施，這種法律“格式化”判定形成的糾紛解決方案一定程度上會對熟人社會關(guān)系造成一定的影響。

(二)程序邏輯：便利與規(guī)范

實體公正與程序公正是司法調(diào)解的基礎和準繩，能夠有效遏制審判法官的自由裁量行為，保證司法審判的中立、公正與權(quán)威?，F(xiàn)代司法程序原則愈發(fā)成熟，明確當事人適格、訴訟成立要件等諸多限制性要素以及當事人自己的案件不得自行進行審判、法院不能超越當事人訴求進行審判等諸多強制性原則。司法調(diào)解所依托的司法程序是一套嚴密、規(guī)范且邏輯互洽的法治語言。在不違反國家實體法律規(guī)范、政策以及公序良俗的基礎上，人民調(diào)解方案的形成、協(xié)議的確立以及實施自始至終都與雙方當事人合意有關(guān)，一般都沒有事先制定的嚴格程序，相對隨意、更為簡便，是脫離了權(quán)威主義并對程序價值觀進行解構(gòu)的社會現(xiàn)象，體現(xiàn)了共治的治理導向。

(三)裁決標準：情理與法條

現(xiàn)代法治的核心在于強調(diào)規(guī)則統(tǒng)治。在司法調(diào)解中，“規(guī)則之治”要求審判法官以法律為準，回歸法律原文，嚴格遵照、適用法律條文。在人民調(diào)解中，則需要多方位考量當?shù)厣鐣?guī)范、公共道德以及風俗習慣等地方性知識，對當事人之間的糾紛類型、利害關(guān)系以及矛盾根源進行情感梳理以及權(quán)利義務的調(diào)整規(guī)范，達成的調(diào)解協(xié)議大多能夠獲得當?shù)厝罕娖毡檎J同。人民調(diào)解一定程度上承擔了司法調(diào)解的補充、替代功能，能夠更好地維系熟人社會中業(yè)已存在的社會關(guān)系網(wǎng)絡。英國法社會學家羅杰·科特威爾以法律的獨立性為紅線，認為人民調(diào)解的雙方通常會選擇彼此都能信任的第三方作為裁判，裁決的依據(jù)不是法律，而是妥協(xié)與和解，這樣才能使雙方都感到保障和滿意[2]。

(四)保障力量：社會與國家

作為一種非中心化的社會治理模式，人民調(diào)解的糾紛解決權(quán)大多來自于民間社會的讓渡，有的也通過當?shù)亓⒎ɑ蛘咝姓跈?quán)，賦予人民調(diào)解組織及其成員以調(diào)解的權(quán)力。從行使主體上看，司法調(diào)解行使主體是國家司法機關(guān)，人民調(diào)解行使主體是社會組織、第三方機構(gòu)等非國家司法力量。這些組織如何在保持自身社會性質(zhì)的同時又與國家司法力量形成良性互動，是人民調(diào)解法治化必須回應的問題。從運行方式看，司法調(diào)解與國家強制力相生相伴，國家強制力的介入是保證司法調(diào)解能夠順利進行的根本基礎。人民調(diào)解注重當事人的合意，其所產(chǎn)生的調(diào)解協(xié)議具有法律合同性質(zhì)，但仍缺乏強制執(zhí)行性。司法調(diào)解是把社會生活中產(chǎn)生的各類糾紛交由國家強制力來審視定奪、分配權(quán)利、保障實施，糾紛當事人無權(quán)變通執(zhí)行或者轉(zhuǎn)讓。人民調(diào)解主張當事人將糾紛交由社會力量民主化妥善解決，維持社會自發(fā)秩序。

(五)介入形式：主動與被動

人民調(diào)解主動介入矛盾糾紛中，且能夠積極預防和化解矛盾糾紛演變激化、升級變異。司法調(diào)解對社會生活民事糾紛大多采取“不告不理”的原則，一般會要求當事人訴訟，司法調(diào)解再介入。當然，由于所處的社會背景和頂層制度設計的不同，兩者介入形式也會有所變化，且會出現(xiàn)并駕而驅(qū)的現(xiàn)象。

三、貴州省人民調(diào)解法治化之基礎論

美國普林斯頓大學社會學教授吉爾伯特·羅茲曼在研究中國司法制度時，提出中國自古以來就有一種傳統(tǒng)，即針對涉及關(guān)系不復雜、涉及利益不大的普通糾紛，習慣于通過法制外社會手段謀求解決，這個傳統(tǒng)與中國社會實際相符合，建構(gòu)了中國鄉(xiāng)村社會行為價值導向[3]。羅茲曼指出的傳統(tǒng)糾紛解決方式主要是民間社會的人民調(diào)解。貴州多民族聚居的省情、多姿多彩的民族文化決定了矛盾糾紛的多樣性、解決的復雜性和人民調(diào)解的必要性，探索貴州人民調(diào)解法治化的法秩序、文化及歷史淵源，在現(xiàn)代社會中具有獨特的法治價值。

(一)貴州省人民調(diào)解法治化的法秩序基礎

恩格斯分析了原始社會法秩序，認為在原始時代，當事人普遍能夠運用歷史沿革下來的生活習慣自行解決問題，調(diào)整社會關(guān)系[4]。歷史悠久的民族都有古老傳統(tǒng)的習慣，會形成本民族成員的習慣法。梁治平解釋道：“習慣法是一套規(guī)范、約束、分配本民族成員權(quán)利義務的地方性規(guī)范，是在歷史中、長期勞作中緩慢形成的，習慣法維系著當?shù)氐纳鐣P(guān)系網(wǎng)絡?！盵5]可以得知，少數(shù)民族習慣法與國家統(tǒng)一實施的法制并存，并經(jīng)長期生產(chǎn)生活實踐，對本民族社會成員具有一定強制力的規(guī)范性體系。作為少數(shù)民族聚集地，貴州本土產(chǎn)生的人民調(diào)解等糾紛解決機制也是宏觀意義上的習慣法，得到了當?shù)厣鐣癖姷钠毡檎J同、遵守和踐行，其實質(zhì)是當?shù)厣鐣в蟹▽傩浴⒂植坏韧诜ǖ摹胺伞盵6]。早在清朝雍正時期，清廷開始推行“改土歸流”的施政方針，意圖筑牢統(tǒng)治根基，保證王朝法令的強制施行。但貴州人民調(diào)解等糾紛解決機制依舊沿襲、衍化、發(fā)展，并在維系當?shù)厣鐣刃?、保障社會成員權(quán)益方面發(fā)揮著重要作用。新中國成立以來，在中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導下，貴州社會結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系、社會生產(chǎn)力發(fā)生了翻天覆地的變革，但植根本土千百年形成的人民調(diào)解機制與法秩序一直相生相伴。貴州人民調(diào)解等解紛程序大多是在當?shù)卮逭柯錂?quán)威人士的主持下，靈活運用豐富多彩的少數(shù)民族習慣法進行調(diào)處。如彝族在人民調(diào)解中，明確家支內(nèi)的一般案件，由頭人進行裁決，征得當事人同意后，即可結(jié)案。而對于家支內(nèi)部難以解決的重大復雜事項，或者跨越家支的矛盾，一般就需要通過德古進行調(diào)解，體現(xiàn)了深厚的法秩序性。

(二)貴州省人民調(diào)解法治化的文化基礎

糾紛解決機制延續(xù)的另一個重要基礎就是文化因素。新中國成立后，在社會主義改造過程中，貴州省并沒有采取一刀切的方式對待少數(shù)民族文化，而是在合法、合規(guī)、合理基礎上，強化中華民族命運共同體理念，尊重民族習俗多元化，提升文化認同感。作為糾紛解決機制的重要內(nèi)容，貴州人民調(diào)解制度既具有法的規(guī)范性、調(diào)整性，也包含道德約束力，且?guī)в袧夂衩褡逄厣纳鐣?guī)范體系，可以在歷史演進的各少數(shù)民族淵遠文化中找到存在的依據(jù)。如貴州苗族議榔制度、彝族家支制度、侗族約法款制度、布依族議各習制度以及瑤族石牌制度等，是基于原發(fā)性、內(nèi)生性、自覺性而產(chǎn)生的社會秩序，都烙印著各少數(shù)民族對糾紛的認知態(tài)度、價值導向等傳統(tǒng)文化，具有深厚的群體性、宗法倫理性、適用區(qū)域及人員的相對性等特征。在人民調(diào)解關(guān)于糾紛具體解決方法上，也帶有一些民族傳承因素。比如，目前一些羌族地區(qū)仍規(guī)定，糾紛解決的主體大多為舅母出面；對民間糾紛過錯方采取一定的懲戒措施，特別是對損害集體利益的行為就采取“團吃”方式，以示懲戒；為維護當?shù)睾椭C，對偷竊行為鄰里的行為懲處更為嚴重等。同時，這些少數(shù)民族人民調(diào)解中的民間社會組織首領(lǐng)，一般由當?shù)厝罕娺x舉，通過制定鄉(xiāng)規(guī)民約等，負責調(diào)解民間糾紛，踐行契約精神。

(三)貴州省人民調(diào)解法治化的歷史基礎

歷史上看，貴州一直都有通過主動制定本民族糾紛解決策略，調(diào)試本族群內(nèi)部社會矛盾糾紛的傳統(tǒng)。人民調(diào)解這種特殊的習慣法與當?shù)匚幕⒘曀?、觀念、信仰甚至農(nóng)獵牧等生活方式都有關(guān)系，具有本地特色。這些糾紛解決機制的傳統(tǒng)能夠延續(xù)至今，與當?shù)卣闹С只蛘吣J有著直接的關(guān)聯(lián)。特別是元、明、清時期的貴州社會治理中，對人民調(diào)解等民族文化傳統(tǒng)采取了支持的態(tài)度，認可推行當?shù)厝罕娪帽就良m紛解決機制進行自主消除矛盾的方式。元朝推行“各依本俗法”的方式認可貴州等地人民調(diào)解等傳統(tǒng)治理方式，并大量任命當?shù)赝凉伲ㄟ^這些地方首領(lǐng)來實施管轄[6]。明朝進一步賦予了當?shù)厣贁?shù)民族首領(lǐng)糾紛解決的職能，并設置一些職位進行統(tǒng)治，如在瑤族中設瑤首[7]。清朝雍正開始大規(guī)模地推行“改土歸流”，大力實行漢文化輸入，推行撫夷、土屯、保甲等制度，但最終為實現(xiàn)社會良好秩序的鞏固，王朝政權(quán)開始作出了讓步與妥協(xié)，在貴州等少數(shù)民族地區(qū)建立了王朝法令與當?shù)孛褡鍌鹘y(tǒng)糾紛化解機制相統(tǒng)一的治理局面。并規(guī)定官府解決重大、疑難、群體性糾紛，各地運用傳統(tǒng)的人民調(diào)解等方式處理大部分民事糾紛、非重大刑事案件。

四、貴州省人民調(diào)解法治化之實踐論

近年來，貴州省堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，堅持和發(fā)揚新時代“楓橋經(jīng)驗”，大力夯實人民調(diào)解法治化建設基礎，充分發(fā)揮人民調(diào)解“治初病、治未病”的社會免疫系統(tǒng)的獨特價值和功能，增強群眾獲得感、幸福感和安全感。

(一)貴州省人民調(diào)解法治化的立法體現(xiàn)

2019年，貴州省司法廳、貴州省信訪局聯(lián)合出臺了《關(guān)于加強人民調(diào)解參與信訪矛盾糾紛化解工作的意見》，堅持共建、共治、共享的治理策略，首次明確了人民調(diào)解推動信訪類矛盾糾紛化解的目標、原則、方式、范圍以及職責等內(nèi)容，增強了人民調(diào)解在信訪類矛盾糾紛排查、調(diào)處、化解的主動性、靶向性和前瞻性。2020年7月，貴州省第十三屆人大常委會第十八次會議通過了《貴州省人民調(diào)解條例》，于2020年11月1日起施行，明確了人民調(diào)解委員會的設立及權(quán)限、人民調(diào)解員的擔任條件、人民調(diào)解應適用的程序、矛盾糾紛當事人的權(quán)利義務以及調(diào)解協(xié)議的制定等內(nèi)容，將人民調(diào)解工作納入社會治理體系，這是貴州省關(guān)于人民調(diào)解工作的首部省級地方性法規(guī)，對于推進貴州人民調(diào)解法治化建設有著重要意義。

(二)貴州省人民調(diào)解法治化的政策表現(xiàn)

人民調(diào)解法治化必須要解決的現(xiàn)實問題就是人民調(diào)解界限模糊，具體體現(xiàn)在人民調(diào)解與司法調(diào)解存在一定的制度性競爭。從頂層設計政策來看，司法調(diào)解與人民調(diào)解既要相銜接，也要做到適用邊界清晰化，從規(guī)范意義上進一步把握人民調(diào)解與司法調(diào)解的關(guān)系，落實好調(diào)判結(jié)合原則，夯實人民調(diào)解法治化發(fā)展基礎。我國《民事訴訟法》規(guī)定，人民調(diào)解可以貫穿進訴訟中。當糾紛得不到人民調(diào)解解決時，當事人也可以選擇法院調(diào)解登記立案，一定程度上降低當事人“訴累”。近年來，貴州省積極探索將人民調(diào)解制度作為普通簡易民事糾紛等特定類型案件司法調(diào)解的前置程序，更加注重發(fā)揮人民調(diào)解委員會、人民調(diào)解工作室以及人民調(diào)解員的社會矛盾、社會關(guān)系調(diào)和作用，更好地彌合當事人之間出現(xiàn)的社會關(guān)系裂痕，促進人民調(diào)解和司法調(diào)解的合理銜接。貴州省明確規(guī)定，“人民調(diào)解委員會可以在基層人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、信訪機構(gòu)等矛盾糾紛集中受理、處理的基層單位設立人民調(diào)解工作室”“基層人民法院對適宜通過人民調(diào)解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當事人向人民調(diào)解委員會申請調(diào)解”“也可以在受理后書面委托人民調(diào)解委員會調(diào)解或者邀請人民調(diào)解委員會協(xié)助調(diào)解”“經(jīng)調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議后，人民調(diào)解委員會應當告知當事人可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起30日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認”[8]等等，這些政策規(guī)定有利于強化人民調(diào)解委員會與司法審判部門之間的委托調(diào)解機制落實，推動不同調(diào)解主體在業(yè)務上無縫相接。當人民調(diào)解在調(diào)處重大疑難復雜的民事糾紛時，可轉(zhuǎn)移到司法活動中，防止矛盾激化。另一方面，司法審判機關(guān)對權(quán)責清晰、事項簡單、標的額不大的民事糾紛，可以引導當事人通過人民調(diào)解維護合法權(quán)益，推進訴源治理工作，落實《民事訴訟法》關(guān)于“立案調(diào)解”的規(guī)定。人民調(diào)解結(jié)束后，通過司法確認機制，最大限度地保障經(jīng)當事人同意或認可的人民調(diào)解協(xié)議書及時履行、矛盾就地化解。同時，貴州省積極發(fā)揮律師等第三方專業(yè)優(yōu)勢，制定了《關(guān)于開展律師調(diào)解試點工作的實施意見》，通過建立律師協(xié)會律師調(diào)解中心、律師事務所律師調(diào)解工作室等多種載體，強化律師調(diào)解職責，努力吸附、調(diào)處和化解基層大量矛盾糾紛，大力提升人民群眾幸福感、滿意度。

(三)貴州省人民調(diào)解法治化的隊伍保障

2018年，中央全面深化改革委員會第一次會議審議通過了《關(guān)于加強人民調(diào)解員隊伍建設的意見》，專門提出尤其要選聘具有法律職業(yè)背景的離退休法官、檢察官、民警、司法行政干警等[9]。充分說明了黨中央對人民調(diào)解隊伍法治素養(yǎng)有一定的要求。貴州省要求各級人民政府要大力推動人民調(diào)解委員會的建設，選配遵規(guī)守紀、群眾認可、具有一定法律政策水平的專兼職人民調(diào)解員。并要求，村民委員會、居民委員會的人民調(diào)解委員會應當有1名以上的專職人民調(diào)解員；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會應當有2名以上的專職人民調(diào)解員；行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會應當有3名以上的專職人民調(diào)解員”[9]。據(jù)司法行政部門統(tǒng)計，全省共有人民調(diào)解委員會20440個，人民調(diào)解員102245人?？h級設立信訪矛盾糾紛人民調(diào)解組織96個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐信訪矛盾糾紛人民調(diào)解員3149人[10]，實現(xiàn)信訪矛盾糾紛人民調(diào)解組織、隊伍縣鄉(xiāng)全覆蓋，為推進貴州省人民調(diào)解法治化建設提供了堅實的隊伍保障。

五、結(jié)論與展望

人民調(diào)解制度作為廣泛應用的一種矛盾糾紛解決方式，以其多元、靈活、自主等特性，在吸附化解矛盾糾紛、穩(wěn)定社會空間秩序、推動社會和諧發(fā)展等方面起到了重要作用。如何有效調(diào)和現(xiàn)代法治制度賦予的司法調(diào)解權(quán)與人民調(diào)解權(quán)的矛盾，擴大人民調(diào)解制度生存空間，是學術(shù)界和實務界討論的熱點問題。令人驚喜的是，貴州省在人民調(diào)解法治化建設方面的探索，從規(guī)范上落實了人民調(diào)解與司法調(diào)解“調(diào)判結(jié)合”機制，將人民調(diào)解制度推向了矛盾糾紛化解體系的話語中心，取得了積極的成效。在全面依法治國的背景下，只有通過進一步加強人民調(diào)解法治化建設，才能更好地在多元糾紛解決機制中發(fā)揮作用。一是進一步凝聚多元主體參與人民調(diào)解法治化建設的合力。實現(xiàn)人民調(diào)解法治化，需要充分發(fā)揮政府組織、社會組織、經(jīng)濟組織等多元主體共同參與、共同合作、共同治理的作用。當前有的黨政機關(guān)在統(tǒng)籌政法、法院、司法、公安、信訪等各部門優(yōu)勢，主動深入排查重大民事矛盾糾紛方面還有差距，要進一步推動多部門內(nèi)部有關(guān)數(shù)據(jù)的整合融通，打通數(shù)據(jù)孤島?？梢钥紤]更多培育法律服務類社會組織，轉(zhuǎn)移政府職能，讓這些社會組織發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，更好承接社會治理功能，參與矛盾糾紛治理中，提升糾紛解決的實效。二是更加提升基層人民調(diào)解源頭治理法治化水平?？擅鞔_由基層政法委部門牽頭，進一步健全基層人民調(diào)解工作網(wǎng)絡，配合貴州省正在大力推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)“一中心一張網(wǎng)十聯(lián)戶”工作機制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)信訪工作聯(lián)席會議機制，做實基層人民調(diào)解實戰(zhàn)化平臺，更優(yōu)質(zhì)、更快速地解決群眾之間矛盾糾紛。要更好地運用、有針對性地豐富完善村規(guī)民約、社區(qū)公約、行業(yè)章程等社會規(guī)范，實現(xiàn)國家統(tǒng)一的法制規(guī)范與帶有民族特色的社會規(guī)范相互融合。三是全面提升人民調(diào)解法治化智能服務平臺功能。近年來，群眾對便捷化、智能化人民調(diào)解的需求不斷增長。因此，要結(jié)合各地實際，整合好基層數(shù)據(jù)資源，在現(xiàn)有綜治平臺上增設好人民調(diào)解模塊，才能更好地滿足群眾糾紛解決需要。