邊境民族地區(qū)預(yù)審工作機(jī)制演變與創(chuàng)新路徑

莫永成（廣西警察學(xué)院，廣西 南寧 530020）

邊境民族地區(qū)獨特的地理位置、民族結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化民俗內(nèi)涵等復(fù)雜屬性，形成了與內(nèi)地有別的犯罪形勢。涉外、跨境、民族主義等元素疊加在刑事案件要素中，使偵查程序更為繁瑣復(fù)雜，調(diào)查取證難度更高。加之邊境民族地區(qū)司法基礎(chǔ)薄弱，警力配置不足，與境外執(zhí)法合作機(jī)制不暢等，比內(nèi)地更為迫切需要刑事預(yù)審制度發(fā)揮承續(xù)偵查、核實證據(jù)、監(jiān)督保障的功能，提高偵查辦案質(zhì)量，規(guī)避訴訟風(fēng)險。[1]預(yù)審工作機(jī)制在邊境民族地區(qū)理應(yīng)得到傳承與創(chuàng)新，方能應(yīng)對由民族差異、地域區(qū)別所形成的打擊犯罪的現(xiàn)實需求。通過梳理我國西南邊境民族A 地區(qū)預(yù)審工作機(jī)制的改革演變歷程，結(jié)合打擊犯罪形勢與實踐業(yè)務(wù)需求，探索新形勢下創(chuàng)新邊境民族地區(qū)預(yù)審工作機(jī)制的改革路徑，以期破解當(dāng)前預(yù)審功能被全面抑制的困境，提高辦案質(zhì)量，實現(xiàn)“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的執(zhí)法目標(biāo)。

一、“偵審合一”后預(yù)審工作機(jī)制在A 地區(qū)的改革演變歷程

A 地區(qū)位于我國西南邊陲，常住人口中，有壯族、瑤族、苗族、侗族、仫佬族、毛南族、回族、京族、彝族、水族、仡佬族共11 個世居少數(shù)民族，少數(shù)民族人口數(shù)在總?cè)丝跀?shù)中占比接近40%，有3 個地級市8 個縣（市、區(qū)）與越南接壤，陸地邊境線長1020 公里。有著“打開國門便是越南、走兩步就是東盟”的美譽(yù)，由于地處邊境、跨境人口流動頻繁，對外貿(mào)易繁榮、文化價值多元。[2]

1998 年，根據(jù)公安部的統(tǒng)一工作部署，A地區(qū)公安廳對預(yù)審工作機(jī)制進(jìn)行了調(diào)整?？傮w上按照“偵審合一”的改革設(shè)計，由偵查人員自行完成立案、偵查、訊問、提請逮捕、移送審查起訴一體化偵查流程，預(yù)審部門不再辦理案件，預(yù)審人員大部分并入偵查部門。自此，結(jié)束了偵查、預(yù)審分設(shè)的兩段式偵查體制，開始實施一體化偵查體制。鑒于偵審合一是公安體制改革的重大舉措，為了保證改革平穩(wěn)開展，領(lǐng)導(dǎo)層根據(jù)改革分步試點、穩(wěn)妥推進(jìn)的頂層設(shè)計，貫徹落實“偵審一體化并不是要取消預(yù)審，而是把預(yù)審中屬于偵查職能的部分并入偵查，避免重復(fù)勞動，提高效率”[3]的精神，分步驟實施，克服困難、積累經(jīng)驗，積極探索適合本土模式的偵查工作體制，及時適應(yīng)社會進(jìn)步、法制完善形勢下對偵查工作提出的新要求，不斷調(diào)整改革道路，在全國預(yù)審工作多元化并存的格局中走出了自己的改革道路。

（一）預(yù)審工作機(jī)制改革的內(nèi)容

1.調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置

按照改革的頂層設(shè)計，當(dāng)?shù)馗骷壒矙C(jī)關(guān)陸續(xù)對預(yù)審機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。為了與公安部將“預(yù)審局”改為“監(jiān)所工作管理局”的機(jī)構(gòu)設(shè)置保持對應(yīng)，便于接受業(yè)務(wù)指導(dǎo)與工作銜接，公安廳將“預(yù)審處”改為“監(jiān)所管理處”。然而，各設(shè)區(qū)市公安局關(guān)于承接預(yù)審職能的機(jī)構(gòu)改革方式及機(jī)構(gòu)名稱并不統(tǒng)一。主要有兩種做法：第一種，保留預(yù)審機(jī)構(gòu)名稱，在市局層面仍然設(shè)置預(yù)審機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)名稱上經(jīng)歷了由“預(yù)審科（處）”到“預(yù)審監(jiān)管科（處）”的演變。第二種，撤銷預(yù)審機(jī)構(gòu)，與公安廳保持對應(yīng)，改為監(jiān)管科（處）。把相關(guān)業(yè)務(wù)并入法制部門（或在刑偵支隊下設(shè)的法制大隊或在市局下轄的法制支隊）。各分（縣）局層面的機(jī)構(gòu)設(shè)置大體上與市局的保持一致。機(jī)構(gòu)調(diào)整完成后，在承擔(dān)具體辦案任務(wù)的地級市公安機(jī)關(guān)形成了二元化預(yù)審機(jī)構(gòu)設(shè)置格式?？梢姡鞯毓矙C(jī)關(guān)對此次重大改革大多數(shù)持謹(jǐn)慎穩(wěn)妥的態(tài)度，立足于當(dāng)?shù)貙嶋H情況與實際業(yè)務(wù)需求，不搞一刀切，采取了不同的應(yīng)對策略。

2.分流預(yù)審業(yè)務(wù)

根據(jù)不同的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，各地公安機(jī)關(guān)對原預(yù)審部門承擔(dān)的業(yè)務(wù)工作進(jìn)行了分流。撤銷預(yù)審機(jī)構(gòu)地方的主要做法是：將原預(yù)審業(yè)務(wù)中繼續(xù)偵查的職能并入偵查部門，由偵查辦案人員負(fù)責(zé)訊問犯罪嫌疑人，進(jìn)一步收集完善證據(jù)，辦理提請批準(zhǔn)逮捕、偵查終結(jié)、對人民檢察院對接移送審查起訴。在偵查部門內(nèi)設(shè)法制大（中）隊，承接原預(yù)審業(yè)務(wù)中審查證據(jù)、偵查監(jiān)督的職責(zé)，主要負(fù)責(zé)管轄范圍內(nèi)所辦刑事案件的立案、銷案、采取刑事強(qiáng)制措施的審核，提請逮捕和移送起訴工作審核和指導(dǎo)，刑事案件辦理質(zhì)量的考評和辦案指導(dǎo)，并參與本單位偵破的重特大疑難案件的預(yù)審辦案工作。監(jiān)管科（處）則完全剝離了預(yù)審業(yè)務(wù)，只負(fù)責(zé)管理監(jiān)管場所，對在押人員進(jìn)行監(jiān)管教育。

保留預(yù)審機(jī)構(gòu)地方的做法大致分為兩種情況：第一種情況，堅持偵審分開的工作機(jī)制，仍然由預(yù)審部門負(fù)責(zé)繼續(xù)偵查工作，但是，縮小了受理案件的范圍，主要受理命案、危害國家安全等重大案件及疑難案件，其他案件實行偵審一體化的辦案模式；第二種情況，部分剝離預(yù)審業(yè)務(wù)，不再辦理案件，只負(fù)責(zé)拘留、逮捕等手續(xù)的審批、偵查終結(jié)前對案件材料的審核工作，工作重點轉(zhuǎn)為管理監(jiān)管場所，其他的預(yù)審業(yè)務(wù)全部并入偵查部門。

3.安置預(yù)審人員

偵審合一后，原預(yù)審部門的絕大部分業(yè)務(wù)人員調(diào)離了工作崗位?；虺鋵嵉絺刹椴块T之中參與偵查辦案，或并入法制部門負(fù)責(zé)審核案件，即使是保留繼續(xù)辦理案件職能的預(yù)審部門也減少了業(yè)務(wù)人員。由于缺少了預(yù)審部門的平臺支撐，大量有著豐富辦案經(jīng)驗的業(yè)務(wù)骨干逐漸流失，在預(yù)審辦案方面積累的智力財富和寶貴經(jīng)驗未能傳承下來。

（二）預(yù)審工作機(jī)制改革演變過程

1.初步探索和局部保留預(yù)審部門階段

1998 年至2005 年，A 地區(qū)各級公安機(jī)關(guān)基本上貫徹了公安部偵審合一的改革意圖，把原來由預(yù)審部門承擔(dān)的偵查職能并入偵查部門，以多元化方式繼承了審核把關(guān)案件的職能。在新的偵查體制下，原預(yù)審人員的并入，充實了偵查部門的警力，加強(qiáng)了偵查部門力量，保持了偵查工作的連續(xù)性，突出了打擊犯罪的主業(yè)，避免了重復(fù)調(diào)查取證與相互扯皮，對提升偵查人員的辦案素質(zhì)與能力，統(tǒng)一調(diào)配辦案資源，提高打擊犯罪的工作效率，維護(hù)社會治安秩序，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，起到了積極、正面作用。獨立的預(yù)審部門撤銷后，各地不同程度出現(xiàn)了對案件的審核把關(guān)機(jī)制弱化、偵查監(jiān)督功能滯后、公檢銜接配合不暢的突出矛盾，忽視了對犯罪嫌疑人權(quán)益的保護(hù)，缺少了對偵查取證的指導(dǎo)，淡化了對實體證據(jù)的審查，導(dǎo)致案件的不批捕率、退查率大幅度上升，產(chǎn)生冤假錯案的訴訟風(fēng)險上升。但是，保留獨立的預(yù)審部門并繼續(xù)辦案的N 市，仍保持著較好的辦案質(zhì)量，克難攻堅能力強(qiáng)，成功辦結(jié)了一些重大疑難案件。

2.全面恢復(fù)預(yù)審部門階段

為了解決因撤銷預(yù)審部門后，刑事案件質(zhì)量嚴(yán)重下滑的狀況，經(jīng)過對本地區(qū)刑事執(zhí)法情況的調(diào)研，考察其他省份偵查體制改革的做法。2006 年3 月，A 地區(qū)公安廳做出了全面恢復(fù)預(yù)審辦案機(jī)制的決定。在公安廳恢復(fù)成立預(yù)審辦案指導(dǎo)科，隸屬廳監(jiān)管處領(lǐng)導(dǎo)，并規(guī)定了預(yù)審科的級別及明確了人員編制。2007 年5 月，全地區(qū)除少數(shù)市公安局的機(jī)構(gòu)設(shè)置需待編制部門批復(fù)外，絕大部分的地市級公安局相繼恢復(fù)了預(yù)審辦案機(jī)構(gòu)，其中有半數(shù)以上的分（縣）局公安機(jī)關(guān)設(shè)置了預(yù)審科、股、室?；謴?fù)后的預(yù)審機(jī)構(gòu)稱謂、職能不一，多數(shù)市使用預(yù)審監(jiān)管科（支隊）稱謂，有些市沿用預(yù)審監(jiān)管名稱，有些市恢復(fù)設(shè)立預(yù)審部門，個別市把預(yù)審辦案職能放在法制部門。各地的預(yù)審業(yè)務(wù)恢復(fù)情況也各有不同，只有一直保留預(yù)審機(jī)構(gòu)的N 市預(yù)審監(jiān)管支隊有能力辦理案件；其他地市的預(yù)審只負(fù)責(zé)辦案業(yè)務(wù)指導(dǎo)和證據(jù)審核，不受理案件。雖然決策層高度重視恢復(fù)預(yù)審業(yè)務(wù)工作，大力推進(jìn)，促成了預(yù)審機(jī)構(gòu)的復(fù)原。但是，因為專業(yè)人員、經(jīng)費裝備、物資設(shè)施、建章立制等基礎(chǔ)條件未能及時跟進(jìn)，機(jī)構(gòu)雖以預(yù)審冠名，卻并不能履行預(yù)審工作的主要職責(zé)，處于有名無實的狀態(tài)。此次改革未能達(dá)到全面恢復(fù)預(yù)審獨立辦案的設(shè)計初衷，持續(xù)時間不長，便不了了之。

3.撤銷預(yù)審機(jī)關(guān)部門并入法制部門階段

2015 年，出于實現(xiàn)刑事案件統(tǒng)一審核統(tǒng)一出口的考慮，A 地區(qū)公安廳推行由刑事案件法制部門統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口工作機(jī)制。各地公安機(jī)關(guān)陸續(xù)對相關(guān)機(jī)構(gòu)與人員進(jìn)行調(diào)整。主要做法是，地市級公安局將負(fù)責(zé)審核案件職能的機(jī)構(gòu)與人員成建制并入法制部門，同時在法制部門內(nèi)增設(shè)若干大隊，承接相關(guān)業(yè)務(wù)與人員。分（縣）局公安機(jī)關(guān)也參照市局進(jìn)行了機(jī)構(gòu)與人員調(diào)整。自此，A 地區(qū)基本撤銷以“預(yù)審”冠名的機(jī)構(gòu)，由法制部門履行刑事執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，負(fù)責(zé)對辦案質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查。

縱觀偵審合一改革后預(yù)審工作機(jī)制在A 地區(qū)演變經(jīng)歷，與其他省份遭遇的困難與艱辛歷程大體相同。各地公安機(jī)關(guān)為了尋求預(yù)審機(jī)制良性運(yùn)行路徑進(jìn)行了務(wù)實、艱難的改革，預(yù)審機(jī)構(gòu)設(shè)置經(jīng)歷了部分保留——恢復(fù)——部分保留——撤銷的曲折過程。從實戰(zhàn)部門反饋的情況看，預(yù)審工作機(jī)制順暢的時期和地區(qū)，案件的批捕率、退查率明顯減少，案件的辦案質(zhì)量相對較好。反之，案件質(zhì)量相對較差。決策層嘗試全面恢復(fù)預(yù)審機(jī)構(gòu)的決心與舉措，充分證明在當(dāng)?shù)貍刹閷嵺`工作中強(qiáng)化預(yù)審工作機(jī)制具有極其重要的作用以及迫切的現(xiàn)實需求。雖然偵審合一的初衷并不是要削弱預(yù)審職能，但是，缺少了專門機(jī)構(gòu)的支撐，歷經(jīng)數(shù)個改革階段的演變，預(yù)審工作機(jī)制在A 地區(qū)陷入了運(yùn)行不順暢、主要功能受到抑制的困境。

二、邊境民族地區(qū)加強(qiáng)預(yù)審工作機(jī)制的迫切需求

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制可有效降低產(chǎn)生訴訟風(fēng)險的可能性

對于邊境民族地區(qū)偵查人員而言，要按照以審判為中心的訴訟制度改革的要求，在疑罪從無的理念下，規(guī)范刑事執(zhí)法行為，遵守偵查程序，依法開展偵查活動，達(dá)到案件事實清楚、證據(jù)確實充分的證明標(biāo)準(zhǔn)，還存在較大的提升空間。再加上A 地區(qū)位于西南邊境的特殊地理位置，跨境人口流動頻繁，尤其是外籍“三非”人員進(jìn)入國內(nèi)的數(shù)量增多，犯罪行為人具有外籍身份或者本土犯罪嫌疑人實施犯罪后逃出境外的情況，具有涉外因素案件數(shù)量的比例遠(yuǎn)高于內(nèi)地。在偵辦此類案件時，案件的管轄權(quán)與境外追逃、追贓、調(diào)查取證均涉及跨國司法協(xié)助，偵查程序與需要履行的審批手續(xù)更為繁瑣復(fù)雜。另外，涉案人員為少數(shù)民族的，特別要注意保護(hù)少數(shù)民族使用本民族語言文字進(jìn)行訴訟的權(quán)利，需要依法聘請翻譯人員協(xié)助交流溝通。涉外與民族因素，無疑會產(chǎn)生更多的法律文書，耗費更多的辦案時間，需要更多的人力與物力資源，可能產(chǎn)生的問題隱患更多，產(chǎn)生訴訟風(fēng)險的概率更大。在現(xiàn)行以預(yù)防犯罪為主的打擊犯罪理念下，唯有繼續(xù)發(fā)揮預(yù)審工作機(jī)制中偵查監(jiān)督職能，加強(qiáng)內(nèi)部控制，對遵守偵查程序與采取偵查措施進(jìn)行監(jiān)督，確保偵查活動的規(guī)范性、合法性，方能有效化解矛盾、規(guī)避風(fēng)險，提高打擊犯罪的效能，為邊境民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展保駕護(hù)航。

（二）迫切需要預(yù)審發(fā)揮審核把關(guān)職能，確保辦案質(zhì)量

首先，A地區(qū)山環(huán)岳繞，丘陵起伏，山多地少，地貌復(fù)雜多樣，以喀斯特巖溶地貌為主體。山高路險、交通不便，制約了警方快速反應(yīng)效能。執(zhí)法人員受理案件后，難以及時趕赴犯罪現(xiàn)場開展現(xiàn)場勘查以發(fā)現(xiàn)、收集和固定證據(jù)，加大了證據(jù)遭到損毀、破壞的風(fēng)險。其次，相對內(nèi)地而言，邊境民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施相對不健全，天網(wǎng)監(jiān)控攝像頭數(shù)量少、清晰度不高、監(jiān)控死角多，互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、通訊信號較差，通訊網(wǎng)絡(luò)信號覆蓋面不廣，在采集電子證據(jù)證明案件事實方面難度較大。最后，由于邊境民族地區(qū)地廣人稀，聚居的邊民大多為同族、同宗關(guān)系，受民族風(fēng)俗、宗族意識、家庭觀念影響，邊民存在相互庇護(hù)心理，制約了偵查人員開展群眾工作的效能，抓捕犯罪嫌疑人、摸底排隊和調(diào)查走訪也會因此受到局限。綜上，邊境民族地區(qū)可供偵查人員采取偵查措施的途徑相對較窄，收集證據(jù)具有天然劣勢，既容易形成瑕疵證據(jù)和非法證據(jù)，也不利于構(gòu)建全面穩(wěn)固的證據(jù)體系來證明案件事實。如果在偵查階段缺少了審核把關(guān)環(huán)節(jié)，將增加放縱犯罪、產(chǎn)生冤假錯案的可能性。

（三）亟需提升偵查人員調(diào)查取證的能力與水平

近年來，依托網(wǎng)絡(luò)、通訊平臺滋生的非接觸犯罪活動在邊境地區(qū)發(fā)展迅猛，跨境非接觸性詐騙犯罪正成為危害公民財產(chǎn)安全的重要犯罪形式，其中電信詐騙犯罪己成為當(dāng)前中國非接觸性詐騙犯罪的主要類型。[4]A 地區(qū)同樣面臨著電信詐騙、網(wǎng)絡(luò)詐騙案件數(shù)量不斷增長，犯罪手段發(fā)展更新快的嚴(yán)峻形勢。較之內(nèi)地的同類型犯罪而言，邊境民族地區(qū)此類案件的涉外跨境元素更多，無論是犯罪構(gòu)成還是犯罪形態(tài)均呈現(xiàn)出新特點，顛覆了傳統(tǒng)刑事案件偵辦方式。非接觸性犯罪的偵查取證領(lǐng)域主要在虛擬空間，高度依賴網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，取證方法專業(yè)性強(qiáng)，科技含量高，對證據(jù)采集、保管與應(yīng)用具有不同的標(biāo)準(zhǔn)與要求，證據(jù)裁判原則與諸多證據(jù)規(guī)則皆受到挑戰(zhàn)。[5]對偵查人員的綜合職業(yè)素養(yǎng)與業(yè)務(wù)能力提出了全新的要求。尤其在如何運(yùn)用電子證據(jù)證明案件事實方面，偵查人員更應(yīng)具有強(qiáng)烈的證據(jù)意識和高超的運(yùn)用證據(jù)能力，方能確保證據(jù)的客觀真實性、合法性與關(guān)聯(lián)性，構(gòu)建起牢固的證據(jù)體系。在偵查、預(yù)審分設(shè)的體制下，預(yù)審部門不僅為偵查調(diào)查取證活動提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，還肩負(fù)著研究與總結(jié)犯罪活動規(guī)律的重要職責(zé)，多年以來，在辦案實踐中形成了較為成熟的工作機(jī)制，積累了豐富的工作經(jīng)驗，在指導(dǎo)辦理重大、復(fù)雜、疑難的新型犯罪案件上功不可沒。為了應(yīng)對迅速蔓延、來勢洶洶的非接觸性詐騙犯罪，如能恢復(fù)預(yù)審業(yè)務(wù)中指導(dǎo)辦案的職能，將大大加強(qiáng)偵查分工的專業(yè)化與精細(xì)化，在實戰(zhàn)中交流傳播經(jīng)驗方法，利于以點帶面，輻射帶動廣大偵查人員快速提高取證能力。

（四）亟待轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，提升辦案能力

相對內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，A 地區(qū)受到經(jīng)濟(jì)落后、地域偏遠(yuǎn)、居民受教育程度較低、多民族之間文化差異較大等現(xiàn)實問題的制約，社會防控力量比較薄弱，不僅違法犯罪案件高發(fā)，而且犯罪智能化程度不斷提高，犯罪主體向多元化發(fā)展，組織程度明顯提高，涉外案件越來越多等嚴(yán)峻的犯罪形勢倒逼偵查人員能力的提高。另外，刑事訴訟制度的改革也對偵查人員提出了更高的要求。與本地區(qū)嚴(yán)峻的犯罪形勢相比，偵查部門警力與能力都存在短板，普遍存在打擊犯罪力度不強(qiáng)、辦案質(zhì)量不高的困境。主要表現(xiàn)在：一是偵查人員收集證據(jù)不及時、不全面、不細(xì)致，不注意保全、固定證據(jù)，導(dǎo)致案件常常因為證據(jù)問題難以準(zhǔn)確定性定罪。二是不批捕率和退回補(bǔ)充偵查率較高。偵查人員在不符合批捕條件的情況下依然將案件提請人民檢察院批準(zhǔn)逮捕；或者在人民檢察院批準(zhǔn)逮捕后，不注重開展逮捕后的繼續(xù)偵查和調(diào)查取證工作，按照逮捕的證據(jù)移送人民檢察院審查起訴，導(dǎo)致案件的退查率大幅增多。三是存在先入為主、主觀臆斷的現(xiàn)象。偵查人員只注重收集證明犯罪嫌疑人有罪或罪重的證據(jù)，忽視證明其無罪或罪輕的證據(jù)，隨意取舍證據(jù)，有罪推定傾向重，未能及時糾正偵查前期的錯誤，容易發(fā)生認(rèn)定犯罪對象的嚴(yán)重錯誤。四是未能充分保護(hù)犯罪嫌疑人在偵查階段的合法權(quán)益。濫用、錯誤適用刑事強(qiáng)制措施，未經(jīng)審批就限制嫌疑對象的人身自由，超期羈押。犯罪嫌疑人未能充分行使本民族語言文字進(jìn)行訴訟的權(quán)利，訊問中飲食權(quán)和休息權(quán)得不到充分保障等等。五是法律文書質(zhì)量差。文書中要求必填的項目填寫不全，項目信息前后矛盾，內(nèi)容要素不齊、重點不突出、敘事混亂、缺少依據(jù)、結(jié)論不明確，影響了法律文書的證據(jù)能力與效力。辦案質(zhì)量水平與刑事執(zhí)法主體的能力素質(zhì)息息相關(guān)，通過加強(qiáng)預(yù)審工作機(jī)制的監(jiān)督、審核把關(guān)職能，可有效督促偵查人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)、總結(jié)提升，在實戰(zhàn)中迅速提升辦案能力。

三、創(chuàng)新邊境民族地區(qū)預(yù)審工作機(jī)制路徑之思考

（一）當(dāng)前已不具備實行偵查與預(yù)審分設(shè)的兩段式工作機(jī)制的基礎(chǔ)條件

如果單純基于恢復(fù)功能的角度考量，回歸至偵查、預(yù)審分設(shè)的機(jī)制，無疑是解決預(yù)審功能受到抑制困境之最便利快捷的路徑。但是，在新的訴訟規(guī)則及執(zhí)法條件下，不能簡單照搬舊體制下的工作機(jī)制。主要基于以下兩點原因。

1.現(xiàn)行刑事訴訟模式下，不具備預(yù)審獨立辦案的時間條件

充足的辦案時間是保障預(yù)審活動正常開展的前提條件。偵查與預(yù)審分設(shè)時期，預(yù)審部門可充分利用收容審查的期限，沉下心來，認(rèn)真研究，開展訊問與調(diào)查配合、收集與完善證據(jù)、深挖犯罪、構(gòu)建完善證據(jù)體系、總結(jié)犯罪活動規(guī)律等具有偵查屬性的預(yù)審業(yè)務(wù)。但是，我國于1996 年修改刑事訴訟法后，辦案人員必須嚴(yán)格遵守刑事強(qiáng)制措施應(yīng)用與轉(zhuǎn)換的法定時限，羈押期限屆滿，就要結(jié)束偵查活動。在辦案時限法定的情況下，如果要留出獨立的預(yù)審階段，勢必會擠壓偵查的時限、降低偵查效率。因此，在現(xiàn)行刑事訴訟規(guī)則下，倒退回預(yù)審受理案件、獨立辦案的工作機(jī)制，將很難在法定訴訟時限內(nèi)完成工作任務(wù)。

2.公安機(jī)關(guān)現(xiàn)行管理體制下，如不能自上而下恢復(fù)預(yù)審機(jī)構(gòu)，將有礙工作機(jī)制的正常運(yùn)行。

公安機(jī)關(guān)實行條塊結(jié)合的管理模式，上下級之間為條狀的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。在同一業(yè)務(wù)部門中，通常由下級復(fù)制上級的機(jī)構(gòu)名稱與職能設(shè)置，以便上傳下達(dá)，緊密銜接。在公安部未設(shè)置預(yù)審職能機(jī)構(gòu)的情況下，A 地區(qū)公安廳自行恢復(fù)預(yù)審機(jī)構(gòu)，便面臨著上下兩難的困境。向上，沒有職能歸口對應(yīng)的上級業(yè)務(wù)管理指導(dǎo)部門。向下，各個地級市承擔(dān)預(yù)審業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一，部門職能與業(yè)務(wù)歸口也不統(tǒng)一。在操作層面會遇到諸多實際困難，直接影響預(yù)審工作的程序、內(nèi)容、監(jiān)督、管理等具體問題，不利于建設(shè)穩(wěn)定的預(yù)審專業(yè)隊伍，建立健全激勵、晉升、保障機(jī)制。機(jī)構(gòu)設(shè)置體制不統(tǒng)一成為影響預(yù)審機(jī)構(gòu)職能正常運(yùn)行難以逾越的重大障礙。

（二）鞏固改革成果，傳承核心功能，創(chuàng)新工作機(jī)制

面對新形勢，應(yīng)在習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下，依據(jù)現(xiàn)行刑事訴訟規(guī)則，立足于本土的執(zhí)法環(huán)境與基礎(chǔ)條件，全面總結(jié)發(fā)展歷程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，鞏固改革成果，跳出由單一部門履行全部預(yù)審職能的桎梏，由偵查人員傳承調(diào)查取證、偵查訊問、深挖犯罪、偵查終結(jié)等繼續(xù)偵查的原預(yù)審業(yè)務(wù)；同時，另設(shè)獨立審核案件機(jī)構(gòu)，依托網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，承擔(dān)審核案件職責(zé)、對偵查活動開展動態(tài)監(jiān)督，科學(xué)設(shè)計新型預(yù)審工作機(jī)制。

1.鞏固偵審合一的改革成果，持續(xù)加強(qiáng)與提升偵查人員一體化辦案的能力

加強(qiáng)與提升偵查人員一體化辦案的能力，是應(yīng)對當(dāng)前復(fù)雜嚴(yán)峻的犯罪態(tài)勢及適應(yīng)現(xiàn)行刑事訴訟規(guī)則的必由道路。盡管目前部分偵查人員的辦案能力仍差強(qiáng)人意，但是，還要客觀地認(rèn)識到，自實施一體化辦案機(jī)制以來，經(jīng)歷了多年的適應(yīng)轉(zhuǎn)型與實戰(zhàn)磨練，偵查人員收集與運(yùn)用證據(jù)的能力明顯提升，證據(jù)意識與防范控制訴訟風(fēng)險的素質(zhì)隨之提高，大多數(shù)偵查人員基本具備了獨自完成一體化辦案全部流程的能力。尤其是以審判為中心的訴訟制度改革后，要求從刑事案件的源頭開始，“必須按照裁判要求和標(biāo)準(zhǔn)，全面、規(guī)范地收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)，確保案件裁判公平正義”[1]因此，作為新時期的偵查人員，應(yīng)切實轉(zhuǎn)變重破案、輕結(jié)果，重實體、輕程序的理念，摒棄依賴預(yù)審人員繼續(xù)偵查、補(bǔ)充完善證據(jù)的思想，牢牢把握從訴訟的角度去分析案件、構(gòu)建證據(jù)體系、規(guī)避訴訟風(fēng)險的職責(zé)使命，不斷加強(qiáng)辦案能力。力求實現(xiàn)將預(yù)審能力有機(jī)融入偵查工作的改革初衷，這也是預(yù)審機(jī)制在新形勢下獲得傳承的主要落地方式。

2.前移審核把關(guān)程序，加強(qiáng)證據(jù)審查與案件審核環(huán)節(jié)

審核把關(guān)案件是預(yù)審的核心業(yè)務(wù)之一，也是偵查監(jiān)督的具體實現(xiàn)方式。在偵查階段設(shè)置審查監(jiān)督程序，可有效審視監(jiān)察偵查活動中的疏忽與漏洞，及時發(fā)現(xiàn)問題，從源頭排除風(fēng)險隱患。當(dāng)前偵查體制下，預(yù)審功能受到抑制的主要癥結(jié)，在于預(yù)審權(quán)的弱化導(dǎo)致審核把關(guān)流于形式。將審核案件的職能賦予法制部門，在偵查終結(jié)前才對案件進(jìn)行審核的工作方式，普遍存在重程序、輕實體的弊端。主要表現(xiàn)為：側(cè)重于審核法律文書是否齊全規(guī)范，辦案的程序是否符合法律規(guī)定，執(zhí)法行為是否嚴(yán)格規(guī)范等等程序問題。鮮有對認(rèn)定的犯罪對象是否正確，證據(jù)之間是否存在矛盾，證據(jù)體系是否穩(wěn)定牢固等等案件實體問題進(jìn)行研究審查。而且，法制部門完成審核工作后，對形成的結(jié)果只有建議權(quán)，沒有處置權(quán)，不能確保結(jié)果能得到整改落實。改良的思路，可考慮在不改變現(xiàn)行審核主體的情況下，將審核案件的程序前移，從偵查部門對犯罪嫌疑人采取刑事拘留開始，法制部門即可介入偵查，承接原預(yù)審部門負(fù)責(zé)的審批刑事強(qiáng)制措施的使用與變更手續(xù)，并對需要經(jīng)過審批才能執(zhí)行的偵查措施進(jìn)行法律程序上的審查。以審查偵查程序為抓手，把關(guān)偵查的進(jìn)程，從而促進(jìn)偵查人員規(guī)范執(zhí)法行為，提高取證質(zhì)量，以此實現(xiàn)從結(jié)果審核為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫^程審核與結(jié)果審核并重。如此還可以及時糾正錯誤與偏差，避免出現(xiàn)因期限即將屆滿才履行審核案件職責(zé)時，即使發(fā)現(xiàn)問題也不利于整改的困境。

3.依托網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，拓展偵查期限的厚度與深度

偵查期限是抑制預(yù)審功能正常發(fā)揮的主要束縛。破解該難題的思路，可嘗試借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，在不延長法定訴訟期限的情況下拓展偵查活動的厚度與深度，以化解審查證據(jù)與偵查活動之不同主體爭奪時間資源的沖突。首先，物理意義上的“非接觸”已成為新時代犯罪主體與犯罪被害人互動方式的一種常態(tài)。[6]另一方面，隨著視頻偵查、網(wǎng)絡(luò)偵查、執(zhí)法過程同步錄音錄像等手段在偵查中運(yùn)用，公安機(jī)關(guān)采集的證據(jù)以數(shù)據(jù)化狀態(tài)呈現(xiàn)的比例大幅提高，通過網(wǎng)絡(luò)流轉(zhuǎn)的頻率逐漸增多。證據(jù)形態(tài)的變化使得刑事案件的證據(jù)從書面化、紙質(zhì)化向數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)變，尤其是網(wǎng)絡(luò)犯罪證據(jù)幾乎均以電子數(shù)據(jù)形式出現(xiàn)，利用數(shù)據(jù)平臺流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)犯罪證據(jù)，并通過電子化形式進(jìn)行網(wǎng)上審查。[7]卷宗移送不再是證據(jù)流轉(zhuǎn)的唯一方式。其次，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)平臺服務(wù)于訴訟已成為偵查工作機(jī)制的演變方向。隨著公安科技信息化技術(shù)的蓬勃發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)在偵查工作中的建設(shè)水平及應(yīng)用效能提升，在網(wǎng)絡(luò)上審核證據(jù)、引導(dǎo)偵查取證理應(yīng)成為創(chuàng)新預(yù)審工作機(jī)制的模式和發(fā)展方向。審核案件的形式有望擺脫對單一的紙質(zhì)卷宗的依賴，實現(xiàn)偵查活動與審查證據(jù)并線運(yùn)行。最后，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在偵查工作中的深度應(yīng)用，為多主體同時共享案件材料提供了必要的技術(shù)支撐。隨著警務(wù)綜合應(yīng)用平臺功能的不斷強(qiáng)大與健全，除了以數(shù)據(jù)化形式存儲與流轉(zhuǎn)案件證據(jù)外，還可以做到授權(quán)給多主體同時瀏覽案件材料，實現(xiàn)對偵查取證的動態(tài)審核與對偵查活動的實時監(jiān)督。依托網(wǎng)絡(luò)平臺審核的形式大大減少了傳統(tǒng)案件流轉(zhuǎn)的程序損耗，避免了重復(fù)勞動，在不延長偵查期限的情況下，提高了工作效率，拓展了偵查期限的深度與厚度。

4.培育業(yè)務(wù)精良的審查案件隊伍，為承繼預(yù)審功能提供堅強(qiáng)保障

預(yù)審專業(yè)人員匱乏是制約預(yù)審功能實現(xiàn)的關(guān)鍵要素。多年來我國實施刑偵與預(yù)審分設(shè)的建制，預(yù)審已形成自己的專業(yè)優(yōu)勢，一名合格的預(yù)審人員應(yīng)精于從起訴、審判的角度去審視全案，具備較強(qiáng)的證據(jù)意識、程序意識、訴訟意識、法律意識，還要具有攻堅克難能力和強(qiáng)烈的責(zé)任心、事業(yè)心。因此，較之偵查人員而言，培養(yǎng)合格預(yù)審人員所需的周期更長，對工作閱歷、自身素養(yǎng)與能力的要求更高。遺憾的是，由于機(jī)構(gòu)改革、工作調(diào)動、提拔、退休等原因，許多富有預(yù)審辦案經(jīng)驗的專業(yè)人才流失。此外，針對預(yù)審人才的培訓(xùn)、激勵、獎罰與職務(wù)晉升機(jī)制不健全使得后備人才得不到培養(yǎng)與補(bǔ)充，目前能夠勝任預(yù)審工作的人才極度匱乏。因此，建設(shè)一支思想穩(wěn)定，業(yè)務(wù)精湛的審案專業(yè)隊伍，是預(yù)審工作機(jī)制得到正常運(yùn)作的決定性因素。雖然，與全國大多數(shù)地區(qū)一樣，A 地區(qū)面臨著預(yù)審專業(yè)人才嚴(yán)重不足的困難。但是，也具備培養(yǎng)人才的基礎(chǔ)與優(yōu)勢。首先，大多數(shù)地市公安局由偵查部門主抓辦案質(zhì)量，內(nèi)設(shè)法制大隊來審核案件的做法，保留了少數(shù)有預(yù)審經(jīng)驗的專門人才，可通過選拔有培養(yǎng)潛質(zhì)的偵查人員，通過傳幫帶的方式，培育新人盡快掌握業(yè)務(wù)。其次，利用高校的教育資源開展專項業(yè)務(wù)培訓(xùn)，當(dāng)?shù)毓哺咝Ｒ恢遍_設(shè)《預(yù)審學(xué)》課程，有預(yù)審教研室，教師團(tuán)隊中有多名業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、實戰(zhàn)經(jīng)驗豐富的雙師型教師，多年來在學(xué)校學(xué)歷教育陣地上傳授預(yù)審學(xué)知識，具備預(yù)審技能與素養(yǎng)的學(xué)警走上工作崗位后，經(jīng)過實戰(zhàn)洗禮，更易培養(yǎng)成為業(yè)務(wù)骨干。最后，充分發(fā)揮公安民警培訓(xùn)平臺作用，以輪訓(xùn)、短訓(xùn)、專題培訓(xùn)的方式開展專題培訓(xùn)，快速提升在職民警的預(yù)審業(yè)務(wù)能力。