構(gòu)建國家糧食安全新發(fā)展格局

崔寧波

糧穩(wěn)國安，中國的糧食安全問題絕不能掉以輕心。過去兩年我國糧食供給保障體系經(jīng)受住了新冠肺炎疫情帶來的巨大考驗，依靠“以我為主、立足國內(nèi)”有效化解了潛在的糧食危機。“十四五”開局之年全國糧食總產(chǎn)量再創(chuàng)新高，比上年增長2.0%，特殊之年大國糧倉的根基更加牢固，為保供給、穩(wěn)大局、增信心提供了有力支撐。成績顯著的背后是黨和政府一直高度重視和全力支持的結(jié)果，也應(yīng)看到我國糧食安全的內(nèi)部矛盾和外部風(fēng)險相互交織，國內(nèi)外環(huán)境條件正發(fā)生著深刻變化，這對未來保障國家糧食安全提出了更高要求。2021年中央農(nóng)村工作會議再次強調(diào)要牢牢守住保障國家糧食安全的底線，堅持穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)，這為新時期穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤、端牢中國人飯碗指明了方向。

現(xiàn)階段國內(nèi)外糧食市場的聯(lián)系更加緊密，確保中國糧食安全必須置身于全球視角?；谛聲r代的歷史方位和大變局的戰(zhàn)略定位，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從全局高度創(chuàng)造性地提出“構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”。在此背景下，確保國家糧食安全不僅為雙循環(huán)發(fā)展提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的重要組成和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時用好雙循環(huán)戰(zhàn)略已成為保障國家糧食安全的重要路徑。因此，審時度勢加快構(gòu)建國家糧食安全新發(fā)展格局，既是基于現(xiàn)實國情主動適應(yīng)糧食安全新發(fā)展階段要求的必然選擇，也是積極應(yīng)對復(fù)雜多變的國際形勢尤其在激烈國際競爭中占據(jù)優(yōu)勢、掌握主動的客觀要求，將進(jìn)一步促進(jìn)我國糧食安全保障體系完善和保障能力提升。堅持黨對國內(nèi)糧食安全工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，繼續(xù)提高政治站位、堅定走好中國特色糧食安全之路，以更加積極的心態(tài)和更為開闊的視野統(tǒng)籌利用好國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源，需要我們立足新發(fā)展階段，構(gòu)建國家糧食安全新發(fā)展格局。

過去一年注定是三農(nóng)發(fā)展非同尋常的一年，后小康時代第一個五年開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，而國內(nèi)“三農(nóng)”工作重心也開始轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的歷史新進(jìn)程。站在新的歷史起點，中國的糧食安全事業(yè)邁入新發(fā)展階段，把握好新發(fā)展階段國家糧食安全面臨的機遇挑戰(zhàn)，是明確當(dāng)前及今后一段時間內(nèi)糧食政策方針的重要依據(jù)，也是我們黨領(lǐng)導(dǎo)國內(nèi)糧食安全工作的出發(fā)點和落腳點。

我國糧食供需形勢長期偏緊，可以預(yù)見今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)仍將維持“緊平衡”。伴隨人口增長和消費升級，城鄉(xiāng)居民的糧食需求不斷增長、需求結(jié)構(gòu)也會發(fā)生巨大變化，但國內(nèi)糧食供需錯位、結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在。更進(jìn)一步地，國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)尚處于成長和發(fā)展階段、國際競爭壓力大，糧食流通效率和現(xiàn)代化程度仍然不高，全產(chǎn)業(yè)鏈條較短、延伸不夠，制約糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的擴大化。從貿(mào)易形勢來看，確保中國糧食安全尤其在飼料糧安全方面仍需借助國際市場。適度的糧食進(jìn)口存在必然性和必要性，但我國糧食進(jìn)口依存度增強、來源地集中和結(jié)構(gòu)性失衡等潛在風(fēng)險并存，參與全球糧食治理與貿(mào)易規(guī)則制定的角色定位有待深化。此外，節(jié)糧減損已成為迫切需要解決的重要問題，各種不穩(wěn)定、不確定性因素疊加造成威脅或?qū)⒊沙B(tài)。

立足新發(fā)展階段，始終把飯碗端牢在自己手上，只有堅持問題導(dǎo)向更好地在機遇和挑戰(zhàn)面前迅速作出反應(yīng)，才能在危機中育先機、于變局中開新局。糧食安全新發(fā)展格局與新時代國家糧食安全戰(zhàn)略在內(nèi)涵上高度契合，均主張“以我為主、立足國內(nèi)”和充分利用兩個市場兩種資源，不過前者更強調(diào)一個良性循環(huán)，即國內(nèi)糧食經(jīng)濟(jì)循環(huán)為主與面向國際糧食經(jīng)濟(jì)循環(huán)相輔相成、雙向聯(lián)動，更好服務(wù)于國家糧食安全高質(zhì)量發(fā)展?？嚲o糧食安全這根弦，最大限度保持糧食安全的戰(zhàn)略主動，要著重突出國內(nèi)大循環(huán)的主體和基礎(chǔ)地位，進(jìn)而通過國內(nèi)“自轉(zhuǎn)”推動國際“公轉(zhuǎn)”，共同努力維護(hù)好全世界糧食安全。

高水平自立自強是構(gòu)建國家糧食安全新發(fā)展格局的本質(zhì)特征。“手中有糧、心中不慌”在任何時候都是真理。大國發(fā)展規(guī)律也證明，真正強大的國家一定有能力解決自己的吃飯問題。打鐵還需自身硬，靠別人解決吃飯問題永遠(yuǎn)無法立足，掌握糧食安全主動權(quán)就要實現(xiàn)糧食高水平自立自強，穩(wěn)步提升國內(nèi)糧食供給保障能力和抵御風(fēng)險能力。另外，雙循環(huán)格局中確保中國糧食安全本身就是在為世界作貢獻(xiàn)，而且通過繁榮我國糧食市場也可有效帶動世界糧食經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和發(fā)展，保障糧食安全是中國對世界負(fù)責(zé)的態(tài)度。突出重點扎實推進(jìn)新時期國內(nèi)糧食安全工作，應(yīng)從引擎支撐、源頭控制和根基強化等方面持續(xù)奮斗：第一，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新引領(lǐng)作用。糧食安全問題的根本出路在科技支撐，要加快自主創(chuàng)新為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，深入實施“科技興糧”戰(zhàn)略，加強糧食領(lǐng)域科研投入機制建設(shè)，聚焦前沿開展關(guān)鍵環(huán)節(jié)和領(lǐng)域“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)，不斷提高糧食全產(chǎn)業(yè)鏈的科技和物質(zhì)裝備水平，大力發(fā)展數(shù)字農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)。第二，堅決有力全面推進(jìn)種業(yè)振興。種為糧之源，糧以種為先，從源頭確保國家糧食安全必須在良種方面挖掘潛力。要做好農(nóng)作物種質(zhì)資源保護(hù)利用，培育更具自主知識產(chǎn)權(quán)的優(yōu)質(zhì)糧食品種，集中力量聯(lián)合攻關(guān)，形成產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合、育繁推一體化機制，加快國家種業(yè)基地和重點工程建設(shè)，加強監(jiān)管，不斷優(yōu)化種業(yè)市場環(huán)境。第三，毫不放松抓好糧食生產(chǎn)安全。糧食生產(chǎn)安全的根本在于糧食綜合生產(chǎn)能力，要嚴(yán)格落實地方糧食安全主體責(zé)任，繼續(xù)實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，切實保護(hù)好糧食生產(chǎn)的命根子，確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提升，強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善糧食生產(chǎn)條件，協(xié)調(diào)好利益問題，提高農(nóng)民種糧積極性，主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都要保面積、保產(chǎn)量，確保糧食產(chǎn)量保持在1.3萬億斤以上。

高質(zhì)量供需平衡是構(gòu)建國家糧食安全新發(fā)展格局的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。高質(zhì)量的糧食供需平衡不應(yīng)是絕對的和靜止的，而是動態(tài)的、變化的。加快構(gòu)建國家糧食安全新發(fā)展格局的關(guān)鍵在于暢通國內(nèi)糧食經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，必須堅持辯證思維，處理好糧食供需之間的關(guān)系，在擴大內(nèi)需的基礎(chǔ)上著力提高供給體系質(zhì)量，有效化解國內(nèi)市場糧食供需匹配不合理和結(jié)構(gòu)性矛盾，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的高質(zhì)量動態(tài)平衡。為此，從供需兩側(cè)雙向發(fā)力暢通糧食經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)，首先要抓好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線，一是優(yōu)化糧食生產(chǎn)經(jīng)營結(jié)構(gòu)，要緊貼市場需求動態(tài)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)和空間布局，增強糧食生產(chǎn)供給的優(yōu)質(zhì)化、安全化和適應(yīng)性，積極培育新型職業(yè)農(nóng)民，促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接和糧食適度規(guī)模經(jīng)營協(xié)調(diào)發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)提質(zhì)增效。二是推動糧食產(chǎn)業(yè)做大做強，以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)為契機，加快延伸糧食生產(chǎn)的前后向產(chǎn)業(yè)鏈條，不斷提升糧食全產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈水平，大力開展精深加工，積極推進(jìn)“優(yōu)質(zhì)糧食工程”，加強糧食品牌和產(chǎn)品銷售體系建設(shè)。三是完善糧食收儲制度改革，堅持市場化定價方向和分品種施策，逐漸理順糧食價格形成機制，盡快形成優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的糧食收儲機制，強化國家糧食儲備輪換的靈活性，鼓勵多元主體參與糧食收儲，推動政策性農(nóng)業(yè)保險逐漸向?？偝杀竞褪杖朕D(zhuǎn)變。同時也要注重糧食需求側(cè)管理，全力打通糧食需求側(cè)方面的各種堵點，釋放內(nèi)需潛力，構(gòu)建完整的糧食安全內(nèi)需體系，在滿足糧食需求增長和消費升級上做足文章，關(guān)注糧食需求差異化，在提高中等收入群體消費能力的同時加速農(nóng)村消費市場培育，也要引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民合理消費、節(jié)約用糧和減少浪費。最后，還要建立健全糧食供需平衡的動態(tài)監(jiān)測機制和預(yù)警防控系統(tǒng)。

高水平對外開放是構(gòu)建國家糧食安全新發(fā)展格局的必然選擇。置身全球視角，中國與國際糧食市場緊密相連，一方面，國際市場對中國解決糧食安全問題的影響力與日俱增，當(dāng)然我們不能完全依賴糧食進(jìn)口；另一方面，國內(nèi)外糧食市場加速融合是大勢所趨，中國始終是維護(hù)世界糧食安全的積極力量。長遠(yuǎn)來看，經(jīng)濟(jì)全球化仍是歷史潮流，可以肯定中國糧食市場對外開放的步伐不會停滯，新時期以高水平對外開放打造國際合作與競爭新優(yōu)勢，開拓糧食合作共贏新局面，營造國際糧食貿(mào)易新環(huán)境，是促進(jìn)國內(nèi)國際雙循環(huán)協(xié)調(diào)發(fā)展的應(yīng)有之義，要在以下幾點尋求突破：第一，妥善處理好大國關(guān)系。必須保持足夠的清醒認(rèn)知和戰(zhàn)略定力，在相互尊重的基礎(chǔ)上加強對話、積極磋商、管控分歧，努力暢通談判渠道，解決雙邊及多邊貿(mào)易摩擦，重點引導(dǎo)中美關(guān)系進(jìn)入良性競爭軌道，建立均衡發(fā)展的新型大國關(guān)系框架。第二，深化糧食國際合作體系。設(shè)立專項糧食領(lǐng)域國際合作發(fā)展基金，擴大糧食貿(mào)易與海外投資的一體化聯(lián)系，積極同糧食出口大國簽訂長期穩(wěn)定的國家協(xié)定和貿(mào)易合約，廣泛參與國際農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈分工，打造國際大糧商和大型農(nóng)業(yè)跨國企業(yè)，加強與國際糧食貿(mào)易巨頭合作。第三，規(guī)避糧食進(jìn)口貿(mào)易風(fēng)險。建立更加自主的全球糧食供求信息系統(tǒng)，完善糧食貿(mào)易監(jiān)測預(yù)警體系，促進(jìn)糧食進(jìn)口貿(mào)易風(fēng)險防控關(guān)口前移，堅持糧食適度進(jìn)口戰(zhàn)略，優(yōu)化糧食進(jìn)口來源多元化布局，維護(hù)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易通道，用好用足政策空間，提升糧食進(jìn)口調(diào)控能力。第四，積極參與全球糧食治理。明確角色定位，深度融入全球糧食市場，努力打破糧食貿(mào)易壁壘限制，謀求國際貿(mào)易規(guī)則制定調(diào)整的話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，爭取國際糧食定價權(quán)，推動改善廣大發(fā)展中國家的糧食安全狀況，提供糧食豐產(chǎn)增收的中國方案。

面對世紀(jì)疫情和百年變局交織，端牢中國人的飯碗，堅定不移做好自己的事情，確保國家糧食安全被賦予了更多時代內(nèi)涵。構(gòu)建國家糧食安全新發(fā)展格局是新發(fā)展格局下糧食領(lǐng)域統(tǒng)籌發(fā)展與安全的重大戰(zhàn)略問題，是糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)“雙輪驅(qū)動”的必由之路。在雙循環(huán)格局中要增強系統(tǒng)觀念，將糧食安全置于全球農(nóng)業(yè)開放大環(huán)境中，以更高歷史站位、更廣國際視野看待和處理糧食安全問題，以更實行動舉措貫徹落實國家糧食安全戰(zhàn)略，應(yīng)著重處理好如下幾組重大關(guān)系：

第一，處理好當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系。糧食的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性決定了糧食安全是一項常抓不懈的大任務(wù)。從糧食產(chǎn)量和糧食儲備量上看，近期國家糧食安全有充分的保障。從資源消耗、財政壓力等角度看，取得這一成績代價頗大。在嚴(yán)苛的環(huán)境制約和經(jīng)濟(jì)壓力下，未來要用更少的資源生產(chǎn)出量更多、質(zhì)更優(yōu)的糧食，可以預(yù)見，確保糧食安全是一場硬仗，依舊任重而道遠(yuǎn)。在國家糧食安全新發(fā)展格局兼顧好當(dāng)前與長遠(yuǎn)，既不把長期目標(biāo)短期化，也不把持久戰(zhàn)打成突擊戰(zhàn)，應(yīng)將滿足當(dāng)前需求與面向長期戰(zhàn)略相結(jié)合，優(yōu)化投入產(chǎn)出，不斷提質(zhì)增效，增強糧食經(jīng)濟(jì)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，不斷向更高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)。

第二，處理好機遇與風(fēng)險的關(guān)系。確保國家糧食安全仍處于一個重要戰(zhàn)略機遇期，至少未來30年國內(nèi)糧食需求仍會保持持續(xù)增長趨勢，而且消費升級所帶來的高品質(zhì)、多元化、個性化糧食產(chǎn)品需求將對供給調(diào)整產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。雙循環(huán)格局的構(gòu)建為中國糧食產(chǎn)業(yè)更好、更快“走出去”提供了重要契機，在國內(nèi)、國際雙維度保障國家糧食安全中帶來了內(nèi)外循環(huán)互動機遇?？梢钥隙?，未來機遇與風(fēng)險并存且二者也都會有新的發(fā)展變化，要清醒認(rèn)識糧食安全挑戰(zhàn)明顯增多的復(fù)雜局面，積極防范化解重大風(fēng)險，同時在應(yīng)對風(fēng)險中應(yīng)進(jìn)一步積累對做好糧食安全工作規(guī)律性的認(rèn)知，提高抵抗風(fēng)險能力。

第三，處理好國內(nèi)與國際的關(guān)系。國內(nèi)與國際兩個市場、兩種資源優(yōu)勢互補協(xié)調(diào)配合，是持續(xù)提升糧食供給能力和有效應(yīng)對糧食系統(tǒng)性風(fēng)險的最佳組合。在立足國內(nèi)的堅實基礎(chǔ)上，中國高水平開放趨勢不會改變，應(yīng)積極對接國際糧食貿(mào)易相關(guān)規(guī)則，樹立明確的糧食安全觀、糧食貿(mào)易觀，提高全球范圍內(nèi)的糧食貿(mào)易穩(wěn)定性。要以“一帶一路”為重點，堅持糧食進(jìn)口來源和品種多元化并舉，并鼓勵競爭力強的糧企通過境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)等方式“走出去”，積極參與全球糧食規(guī)則制定，有效嵌入世界糧食產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應(yīng)鏈，構(gòu)建國際糧食產(chǎn)業(yè)風(fēng)險預(yù)警防范體系，著力打造全球糧食安全命運共同體。

第四，處理好生產(chǎn)與生態(tài)的關(guān)系。糧食生產(chǎn)安全是糧食安全的核心。從現(xiàn)實來看，一味以糧食增產(chǎn)為目的的生產(chǎn)行為加劇了生態(tài)環(huán)境退化，若以此為代價，則不能稱為真正的糧食安全。必須糾正糧食生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境對立的錯誤認(rèn)知，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)糧食產(chǎn)能增加與生態(tài)綠色發(fā)展之間的積極互動關(guān)系；推行科學(xué)理性的綠色糧食生產(chǎn)行為，降低或杜絕對生態(tài)環(huán)境的破壞，使透支的資源環(huán)境能夠休養(yǎng)生息，實現(xiàn)綠色興糧、質(zhì)量興糧。保護(hù)生態(tài)，道阻且長，行則將至。要以踏石留印、抓鐵有痕的勁頭推進(jìn)生態(tài)文明治理，有序做好生態(tài)修復(fù)與建設(shè)工作，以生態(tài)環(huán)境高水平推動糧食生產(chǎn)綠色發(fā)展，擦亮糧食生產(chǎn)的生態(tài)底色。

第五，處理好政府與市場的關(guān)系。糧食兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品特征，保障糧食安全不僅是政府責(zé)任，更是市場擔(dān)當(dāng)。構(gòu)建糧食安全新發(fā)展格局要高度重視政府的引導(dǎo)作用，積極發(fā)揮市場的決定性作用，其中關(guān)鍵在于找到政府行為與市場功能的平衡點，避免政府過度干預(yù)與市場失靈。一方面，要完善和規(guī)范糧食利益補償制度，另一方面，要充分利用市場的運作機制，強化市場調(diào)控以提升糧食安全的風(fēng)險應(yīng)對能力，并積極探索科學(xué)、合理的糧食產(chǎn)業(yè)利益分配制度，構(gòu)建糧食產(chǎn)業(yè)利益共同體。有為政府和有效市場的雙向促進(jìn)推動我國糧食安全模式由被動型轉(zhuǎn)向主動型，保障糧食安全新發(fā)展格局行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（摘自《人民論壇》2022年1月上。作者為東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展研究中心教授、博導(dǎo)；東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生董晉、范月圓對本文亦有貢獻(xiàn)。本文系國家社科基金項目“東北地區(qū)糧食生產(chǎn)安全的耕地生態(tài)保障與對策研究”〈項目編號：20BJY149〉、國家社科基金項目“新時期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地承包權(quán)退出引導(dǎo)制度評估及路徑優(yōu)化研究”（項目編號：20AJL010）和黑龍江省社科基金項目“關(guān)于黑龍江省黑土地保護(hù)與利用研究”〈項目編號：21JYA441〉階段性研究成果）