構(gòu)筑防治有組織犯罪的法律長城

莫洪憲

2021年12月24日，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過反有組織犯罪法，系統(tǒng)總結(jié)“掃黑除惡”專項(xiàng)斗爭實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，保障在法治軌道上常態(tài)化開展“掃黑除惡”工作。反有組織犯罪法不僅是對既有防治有組織犯罪實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)總結(jié)，更意味著反有組織犯罪工作進(jìn)入全面依法開展的新階段。從內(nèi)容上看，反有組織犯罪法不僅明確了一些基礎(chǔ)性、重大性的問題，更是強(qiáng)調(diào)了協(xié)同治理、系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌了國內(nèi)國際防控，亟須在實(shí)踐中深刻理解、全面貫徹。

一直以來，我國對有組織犯罪采取嚴(yán)厲打擊的態(tài)度，但由于缺少專門立法指導(dǎo)，對一些基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性問題并未作出專門規(guī)定，難以實(shí)現(xiàn)長期防治的效果。反有組織犯罪法首先對一些基本問題作出了契合我國國情的規(guī)定，奠定了依法預(yù)防和治理有組織犯罪的基礎(chǔ)。

第一，界定了有組織犯罪的范圍。雖然有組織犯罪是一個世界性的概念，各國均對該類犯罪進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，但是不同國家對該類犯罪的處理情況不盡相同。在我國語境下，有組織犯罪的概念一直有狹義與廣義之爭，狹義的有組織犯罪僅指黑惡勢力犯罪，廣義的有組織犯罪還包括以有組織形式實(shí)施的恐怖活動犯罪等。根據(jù)反有組織犯罪法第2條規(guī)定，有組織犯罪應(yīng)從兩個層面加以理解：一是有組織犯罪既包括黑社會性質(zhì)組織犯罪，也包括惡勢力組織犯罪。二是有組織犯罪既包括成立、發(fā)展犯罪組織的犯罪，也包括犯罪組織實(shí)施的犯罪。由于黑社會性質(zhì)組織已在刑法中有具體規(guī)定，因此第2條第1款僅作出指引規(guī)定，第2款詳細(xì)界定了惡勢力組織，指出了黑社會性質(zhì)組織與惡勢力組織的區(qū)分界限。

第二，明確了反有組織犯罪的工作方針。反有組織犯罪法第3條對此加以具體規(guī)定，分別從總體方針、具體方針、目標(biāo)方針層面作出規(guī)定。整體層面，反有組織犯罪工作必須堅持總體國家安全觀，切實(shí)防范和治理有組織犯罪對國家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會安全的危害。具體層面，強(qiáng)調(diào)反有組織犯罪工作綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、教育等手段，從常態(tài)化、長期化、長效化的角度，切實(shí)發(fā)揮各種手段的優(yōu)勢，形成合力。目標(biāo)層面，強(qiáng)調(diào)建立健全工作機(jī)制和防治體系，形成一套科學(xué)的管理流程。

第三，明確了反有組織犯罪的工作理念。反有組織犯罪法第4條規(guī)定，反有組織犯罪工作應(yīng)做到專門工作與群眾路線、專項(xiàng)治理與系統(tǒng)治理相結(jié)合，反有組織犯罪工作與反腐敗、加強(qiáng)基層組織建設(shè)相結(jié)合。這實(shí)際上明確了并非僅是政法機(jī)關(guān)負(fù)有打擊有組織犯罪的責(zé)任，相關(guān)黨政部門、其他單位和個人也應(yīng)積極參與。此外，該條還規(guī)定了兩個兼顧，即必須兼顧懲防并舉，必須兼顧標(biāo)本兼治，從而確保統(tǒng)籌預(yù)防和治理有組織犯罪。

第四，明確了反有組織犯罪的工作要求。反有組織犯罪法第5條規(guī)定了反有組織犯罪工作的三項(xiàng)基本要求：依法開展、尊重人權(quán)和保護(hù)權(quán)利。一是合法性是反有組織犯罪工作的第一要求，在對犯罪組織、人員、財產(chǎn)進(jìn)行打擊的過程中，不能為了實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義忽視程序正義，防止因措施違法造成消極的社會后果。二是反有組織犯罪工作需要全程注重尊重和保障人權(quán)，杜絕非法拘禁、刑訊逼供等行為的出現(xiàn)。三是反有組織犯罪工作應(yīng)注重維護(hù)公民和組織的合法權(quán)益，既要注重個人合法權(quán)益的保護(hù)，也要注重組織合法權(quán)益的保護(hù)。

有組織犯罪的成因較為復(fù)雜，且往往牽涉眾多人員、財產(chǎn)，需要國家、社會層面形成合力，方能對其實(shí)現(xiàn)有力打擊，構(gòu)建長效的治理機(jī)制。因此，反有組織犯罪法不僅強(qiáng)調(diào)治理有組織犯罪，更強(qiáng)調(diào)防范有組織犯罪，并從國家、社會層面予以一體推進(jìn)。

第一，明確了有組織犯罪防治的參與主體。反有組織犯罪法第6條不僅規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)，也強(qiáng)調(diào)村民委員會、居民委員會、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織共同開展反有組織犯罪工作，從而確保形成打擊有組織犯罪的強(qiáng)大合力。第9條進(jìn)一步明確各級人民政府和有關(guān)部門、村民委員會、居民委員會具體在預(yù)防和治理中的責(zé)任。不僅如此，第7條還規(guī)定任何單位和個人都有協(xié)助、配合有關(guān)部門開展反有組織犯罪工作的義務(wù)，體現(xiàn)了第4條反有組織犯罪工作應(yīng)當(dāng)堅持專門工作與群眾路線相結(jié)合的理念。

第二，明確了有組織犯罪防治的重點(diǎn)方面。反有組織犯罪法用三章全面規(guī)定了打擊有組織犯罪的各項(xiàng)要求，有利于全面指導(dǎo)政法機(jī)關(guān)開展反有組織犯罪工作。第三章“案件辦理”既強(qiáng)調(diào)辦理有組織犯罪需要以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，堅持寬嚴(yán)相濟(jì)，也明確依法從嚴(yán)處理的具體情形，并將利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施的有組織犯罪納入打擊范疇。第四章“涉案財產(chǎn)認(rèn)定和處置”對有組織犯罪關(guān)聯(lián)財產(chǎn)的依法調(diào)查、查封、扣押等作出詳細(xì)規(guī)定，推動其關(guān)聯(lián)財產(chǎn)處置的法治化，并且規(guī)定了救濟(jì)措施。第五章“國家工作人員涉有組織犯罪的處理”就有組織犯罪與腐敗犯罪的協(xié)同調(diào)查作出規(guī)定，強(qiáng)調(diào)對犯罪組織的“保護(hù)傘”予以徹底打擊。

此外，反有組織犯罪法第二章還特別明確了需要國家、社會一體實(shí)施的防治有組織犯罪的重點(diǎn)方面。一是第10條規(guī)定了開展宣傳教育。即通過開展反有組織犯罪宣傳教育，實(shí)現(xiàn)社會各個群體的充分動員，提高公眾反有組織犯罪的意識和能力，增強(qiáng)人民群眾辨別和抵制有組織犯罪的能力，凝聚最廣泛的社會力量共同投身反有組織犯罪工作，從根源上防范該類犯罪的發(fā)生。二是第11條規(guī)定了對未成年人的保護(hù)。即防止有組織犯罪向未成年人滲透，從源頭著眼，推動教育行政部門、學(xué)校切實(shí)保護(hù)未成年人免受有組織犯罪影響。三是第12條規(guī)定了候選人資格審查。強(qiáng)調(diào)民政部門應(yīng)當(dāng)會同其他部門嚴(yán)把選舉“關(guān)口”，防止涉黑涉惡人員或者其代理人進(jìn)入村民委員會班子。四是第13條、第14條規(guī)定了行業(yè)監(jiān)管及行業(yè)防治建議。明確了市場監(jiān)管、金融監(jiān)管、自然資源、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)主管部門對有組織犯罪的監(jiān)管義務(wù)，以及監(jiān)察機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)的行業(yè)建議職責(zé)。五是第15條規(guī)定了重點(diǎn)區(qū)域防治，強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)等部門與管理單位的有機(jī)配合，加強(qiáng)管控力度。六是第16條規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)信息安全管理義務(wù)，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者與網(wǎng)信、電信、公安等主管部門應(yīng)通力配合，協(xié)同防治有組織犯罪。七是第17條規(guī)定了反洗錢監(jiān)管，國務(wù)院反洗錢行政主管部門、國務(wù)院其他有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)督促金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)等部門積極履行防控職責(zé)。八是第18條至第20條規(guī)定了相關(guān)人員的監(jiān)管，這三條分別從管教矯正和安置措施、特殊主體報告制度、重點(diǎn)人員從業(yè)監(jiān)管作出規(guī)定，體現(xiàn)了對犯罪組織成員予以重點(diǎn)防控。綜合以上規(guī)定可以看出，反有組織犯罪法強(qiáng)調(diào)從多方主體、多個維度、多重舉措加強(qiáng)對有組織犯罪的預(yù)防和治理，確保使其無所立足。

第三，明確了專門的法律責(zé)任。反有組織犯罪法第八章為“法律責(zé)任”，不僅明確實(shí)施、包庇有組織犯罪的行為應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任，針對未成年人實(shí)施有組織犯罪應(yīng)從重處罰，依法決定從業(yè)禁止等，更基于預(yù)防和治理有組織犯罪規(guī)定了專門的行政責(zé)任。其規(guī)制范圍包括參與犯罪組織尚不構(gòu)成犯罪的，有組織犯罪特殊人員未如實(shí)報告?zhèn)€人財產(chǎn)及日常活動的，金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)單位、電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者、有關(guān)國家機(jī)關(guān)、行業(yè)主管部門未履行法定義務(wù)的，以及相關(guān)主體違反保密立法規(guī)定等情形，全面推動法律義務(wù)與法律責(zé)任銜接。

反有組織犯罪是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，特別是在預(yù)防和治理有組織犯罪的層面，需要強(qiáng)有力的支持與保障。各項(xiàng)反有組織犯罪工作的開展離不開組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)政策措施銜接配套，依法依規(guī)抓好落實(shí)，這需要組織、制度、物質(zhì)等方面的全面保障，以及激勵、獎勵相關(guān)主體積極參與的措施。反有組織犯罪法除了通過第七章“保障措施”作出系統(tǒng)規(guī)定外，也在其他部分規(guī)定了相應(yīng)的保障措施。

第一，規(guī)定了保障的基本問題。反有組織犯罪法第58條就保障措施作出一般規(guī)定，強(qiáng)調(diào)組織保障、制度保障和物質(zhì)保障。在此基礎(chǔ)上，第59條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)和有關(guān)部門建立反有組織犯罪專業(yè)力量，以保障法律賦予的反有組織犯罪工作職責(zé)有效履行，切實(shí)取得實(shí)效。第60條規(guī)定了將反有組織犯罪工作經(jīng)費(fèi)列入財政預(yù)算，以提高工作效率，加強(qiáng)戰(zhàn)斗力。

第二，規(guī)定了特別保障措施。反有組織犯罪法第61條規(guī)定了特殊人員保護(hù)措施。因舉報、控告和制止有組織犯罪活動，在有組織犯罪案件中作證，本人或者其近親屬的人身安全面臨危險的，可以采取保護(hù)措施。該條將因舉報、控告和制止有組織犯罪活動，本人或者其近親屬的人身安全面臨危險的情況也納入保護(hù)的范圍。在此基礎(chǔ)上，反有組織犯罪法進(jìn)一步擴(kuò)大保護(hù)措施的適用范圍，第63條規(guī)定了參加有組織犯罪的人員參照特殊人員保護(hù)的情形，第64條規(guī)定了執(zhí)法、司法人員及其近親屬的保護(hù)，從而最大限度地防止相關(guān)人員遭受犯罪組織的打擊報復(fù)。

第三，規(guī)定了其他制度的配套保障。反有組織犯罪法第7條在明確單位和個人的協(xié)助義務(wù)同時，也規(guī)定依法對協(xié)助、配合反有組織犯罪工作的單位和個人給予保護(hù)，以動員人民群眾積極參與反有組織犯罪工作的積極性和熱情。第8條在規(guī)定鼓勵單位和個人舉報有組織犯罪的同時，也規(guī)定對此作出突出貢獻(xiàn)的單位和個人予以表彰、獎勵，從而進(jìn)一步有效調(diào)動整個社會和公民協(xié)助、配合有關(guān)部門反有組織犯罪工作的開展。不僅如此，第65條還規(guī)定了傷殘、死亡人員的待遇，以表彰履行反有組織犯罪工作職責(zé)或者協(xié)助、配合有關(guān)部門開展反有組織犯罪工作導(dǎo)致傷殘或者死亡的人員，撫恤他們?yōu)閲?、社會作出的犧牲，體現(xiàn)了國家的關(guān)心和愛護(hù)之心。

我國有組織犯罪的出現(xiàn)，一方面來自境內(nèi)黑社會性質(zhì)組織、惡勢力組織的滋生，另一方面來自境外黑社會組織的滲透。預(yù)防和治理有組織犯罪除了需要關(guān)注境內(nèi)的黑社會性質(zhì)組織、惡勢力組織，也需關(guān)注境外黑社會組織。因此，反有組織犯罪法不僅關(guān)注國內(nèi)防治，同樣關(guān)注國際防治。

第一，明確規(guī)定對境外黑社會組織的打擊與防范。反有組織犯罪法第2條即規(guī)定其適用于境外的黑社會組織在中華人民共和國境內(nèi)發(fā)展組織成員、實(shí)施犯罪，以及在境外對中華人民共和國國家或者公民實(shí)施犯罪的。之所以對境外的黑社會組織作出獨(dú)立規(guī)定，是因?yàn)槲覈挠薪M織犯罪尚未發(fā)展至黑社會組織階段，只存在“黑社會性質(zhì)組織”，因此應(yīng)注意其區(qū)別。我國刑法第294條也既規(guī)定了組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加黑社會性質(zhì)組織罪，又規(guī)定了入境發(fā)展黑社會組織罪。實(shí)踐中需把握二者的對立和統(tǒng)一。此外，第21條還規(guī)定了防范境外黑社會組織，明確了移民管理、海關(guān)、海警等部門應(yīng)當(dāng)會同公安機(jī)關(guān)切實(shí)履行職責(zé)，對相關(guān)的有組織犯罪活動、人員予以有效防控，包括進(jìn)出入境證件的有效管理。

第二，明確了開展國際合作的依據(jù)與部門。根據(jù)反有組織犯罪法第54條規(guī)定，無論是依據(jù)中華人民共和國根據(jù)締結(jié)或者參加的國際條約，或者按照平等互惠原則，均可開展反有組織犯罪國際合作。此外，不僅是國家，地區(qū)、國際組織也可成為開展國際合作的對象。在此基礎(chǔ)上，第55條規(guī)定了開展國際合作的部門和事項(xiàng)，為公安部、國家安全部、外交部、中國人民銀行等有關(guān)部門開展國際合作提供了法律依據(jù)。

第三，明確了開展國際司法合作的專項(xiàng)要求。反有組織犯罪法對司法協(xié)作程序如何開展以及后續(xù)事項(xiàng)作出規(guī)定，除了在第56條明確刑事司法協(xié)助、引渡依照有關(guān)法律的規(guī)定辦理，還在第57條專門規(guī)定了通過國際合作取得的材料的使用，以有效指導(dǎo)有組織犯罪相關(guān)證據(jù)的國際合作。作出這一規(guī)定，也是考慮到不同于在國內(nèi)調(diào)查取得的證據(jù)，通過國際合作取得的材料具有一定的特殊性，因?yàn)樯婕捌渌麌遥枰艿絿H慣例和與相關(guān)國家的條約或者協(xié)議的約束。

（摘自2021年12月31日《檢察日報》。作者為武漢大學(xué)法學(xué)院教授）