“放管服”改革視閾下科研院所科研經(jīng)費(fèi)管理研究

張 騰， 沈建新

(江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院，江蘇南京 210014)

2015年5月國(guó)務(wù)院召開(kāi)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作會(huì)議，首次提出了“放管服”改革的概念，即簡(jiǎn)政放權(quán)、管放結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)?！胺殴芊备母镒鳛槲覈?guó)全面深化改革的“當(dāng)頭炮”、政府職能轉(zhuǎn)變的“先手棋”，是以“放”為核心，以“管”為抓手，以“服”為支撐的系統(tǒng)化、協(xié)同化的行政體制改革[1]，其核心在于重構(gòu)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央和地方的關(guān)系，并通過(guò)信息技術(shù)應(yīng)用而推動(dòng)權(quán)力下放、監(jiān)管改革和服務(wù)創(chuàng)新[2]，實(shí)現(xiàn)由單一行政管理向多元協(xié)同治理邁進(jìn)。科技是“放管服”改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。自2016年7月《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》(中辦發(fā)〔2016〕50號(hào))發(fā)布以來(lái)，科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革已如火如荼地展開(kāi)。宏觀層面，中央密集出臺(tái)政策措施，不斷加大改革強(qiáng)度，引領(lǐng)改革進(jìn)程；中觀層面，地方充分發(fā)揮首創(chuàng)精神，不斷探索創(chuàng)新舉措，放大政策效果；微觀層面，高校院所積極響應(yīng)改革要求，不斷推進(jìn)改革落地，釋放政策紅利。

當(dāng)前，科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革已步入深水區(qū)，但是在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在著簡(jiǎn)政放權(quán)質(zhì)量需要提升、經(jīng)費(fèi)管理創(chuàng)新相對(duì)滯后、科技服務(wù)工作亟待優(yōu)化等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[3]，制約了科研績(jī)效的持續(xù)提升。科研院所作為國(guó)家科技創(chuàng)新體系的重要組成部分，既是改革的踐行者、承接者，也是參與者、推動(dòng)者。因此，在“放管服”改革視閾下，如何立足科研的內(nèi)在規(guī)律，廓清改革的思路方向，加快政策的承接落地，建構(gòu)科學(xué)的管理模式，破除體制機(jī)制障礙，打通難點(diǎn)痛點(diǎn)堵點(diǎn)，充分釋放科技創(chuàng)新的活力和動(dòng)力，已成為科研院所亟需研究解決的重要問(wèn)題。

1 科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革的理論邏輯和政策演進(jìn)

從科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革的內(nèi)在理論邏輯來(lái)看，“放管服”并非簡(jiǎn)單的政策疊加，而是有機(jī)聯(lián)系的整體，只有系統(tǒng)推進(jìn)，才能真正產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，避免陷入“一管就死，一放就亂”的困局。其中，“放”就是要厘清職能邊界，通過(guò)權(quán)力讓渡和松綁減負(fù)，減少行政干預(yù)，激發(fā)創(chuàng)新活力；“管”就是要轉(zhuǎn)換監(jiān)管方式，通過(guò)重心后移和模式創(chuàng)新，糾正監(jiān)管錯(cuò)位，防范內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)；“服”就是要提升治理效能，通過(guò)流程再造和數(shù)字賦能，優(yōu)化服務(wù)方式，提高辦事效率。從科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革的政策演進(jìn)過(guò)程來(lái)看，改革走向呈現(xiàn)六大趨勢(shì)：一是項(xiàng)目管理由剛性向柔性轉(zhuǎn)變，集中體現(xiàn)在技術(shù)路線、過(guò)程管理、科研組織、人事管理等自主權(quán)的下放；二是經(jīng)費(fèi)管理由預(yù)算制向包干制轉(zhuǎn)變，集中體現(xiàn)在簡(jiǎn)化預(yù)算編制、下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限、試行經(jīng)費(fèi)包干制、加大績(jī)效激勵(lì)力度、改進(jìn)結(jié)余留用方式、自主規(guī)范管理橫向經(jīng)費(fèi)等方面；三是監(jiān)管方式由過(guò)程監(jiān)管向信用監(jiān)管轉(zhuǎn)變，集中體現(xiàn)在精簡(jiǎn)檢查評(píng)審、推進(jìn)科研誠(chéng)信建設(shè)等方面；四是評(píng)價(jià)指向由重?cái)?shù)量重過(guò)程向重質(zhì)量重結(jié)果轉(zhuǎn)變，集中體現(xiàn)在破除“四唯”、推進(jìn)分類(lèi)績(jī)效評(píng)價(jià)、加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等方面；五是服務(wù)方式由分散式向共享型轉(zhuǎn)變，集中體現(xiàn)在推行科研財(cái)務(wù)助理制度、材料一次性報(bào)送、一站式服務(wù)、期末一次性綜合績(jī)效評(píng)價(jià)及試點(diǎn)無(wú)紙化報(bào)銷(xiāo)、搭建共享信息平臺(tái)等方面；六是管理重心由主管部門(mén)向法人主體轉(zhuǎn)變，集中體現(xiàn)在健全內(nèi)控機(jī)制、推進(jìn)內(nèi)部信息公開(kāi)、強(qiáng)化自我約束和自我規(guī)范等方面。

2 科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革的現(xiàn)實(shí)困局和難點(diǎn)問(wèn)題

2.1 政策配套銜接不足

目前，大部分科研院所雖然按照科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革的要求，出臺(tái)了相關(guān)配套制度，但由于對(duì)政策理解不一，對(duì)“放管服”尺度把握不準(zhǔn)，導(dǎo)致政策落實(shí)參差不齊、執(zhí)行效果大打折扣。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：一是部分政策不夠統(tǒng)一，分類(lèi)管理相對(duì)復(fù)雜?？蒲性核蒲薪?jīng)費(fèi)來(lái)源渠道較為多元，既有承擔(dān)國(guó)家、省、市各類(lèi)項(xiàng)目等取得的縱向科研經(jīng)費(fèi)，也有接受市場(chǎng)委托獲得的橫向科研經(jīng)費(fèi)。不同來(lái)源經(jīng)費(fèi)的管理政策存在差異、管理要求不盡相同，如在預(yù)算科目設(shè)置、間接費(fèi)用核定、預(yù)算調(diào)劑權(quán)限、預(yù)算執(zhí)行期限、結(jié)余資金管理等方面仍然存在多重規(guī)定，需要按照經(jīng)費(fèi)來(lái)源實(shí)施分類(lèi)管理，客觀上加大了管理成本和執(zhí)行難度。二是部分政策不夠細(xì)化，下放權(quán)限邊界模糊。比如，對(duì)于科技改革政策適用范圍、科研項(xiàng)目績(jī)效支出增核方式、設(shè)備費(fèi)預(yù)算調(diào)增辦法、間接費(fèi)用管理方式和開(kāi)支范圍等，尚無(wú)具體標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致科研院所在實(shí)際執(zhí)行中無(wú)所適從。三是部分政策銜接不足，管理目標(biāo)存在沖突。科研經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限的下放與財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢、人事等部門(mén)的管理要求存在結(jié)構(gòu)性沖突，比如擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)與加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的要求不適應(yīng)，預(yù)算績(jī)效管理與科研項(xiàng)目的周期不匹配，簡(jiǎn)化采購(gòu)流程與強(qiáng)化內(nèi)部控制的要求相矛盾，科技改革政策與審計(jì)巡視監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，致使科研院所在下放權(quán)限時(shí)顧慮重重。四是部分政策調(diào)整頻繁，改革步伐同步困難。由于政策落實(shí)具有一定的時(shí)滯，政策更迭過(guò)快過(guò)頻使得科研院所應(yīng)接不暇，難以及時(shí)掌握和適應(yīng)新政策，并且部分政策忽松忽緊，缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，進(jìn)一步弱化了改革預(yù)期和執(zhí)行效果。五是部分單位管理薄弱，政策承接能力不足。有的單位尚未制定改革配套制度，導(dǎo)致執(zhí)行依據(jù)缺失；有的單位僅是照搬上位制度，未制定實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致實(shí)際操作困難；有的單位停留于以文件落實(shí)文件，未對(duì)政策進(jìn)行宣傳推廣，導(dǎo)致改革流于形式；有的單位對(duì)政策理解不全面、不準(zhǔn)確，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行偏差。

2.2 資源配置效率不高

一是科技資源配置方式有待優(yōu)化。目前，我國(guó)縱向科研經(jīng)費(fèi)主要采取競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)方式進(jìn)行分配，長(zhǎng)期穩(wěn)定支持經(jīng)費(fèi)所占比例偏低，科研人員需要投入大量時(shí)間精力從多種渠道申報(bào)項(xiàng)目、爭(zhēng)取資源，并且由于缺乏穩(wěn)定預(yù)期及受到方向限制，容易造成科研活動(dòng)的短期性和功利性，不利于科研人員潛心研究、專注創(chuàng)新。二是科技資源配置效率有待提高?？萍假Y源分配過(guò)度集中與重復(fù)分散問(wèn)題并存，一方面“唯帽子”傾向依然嚴(yán)重，大量科技資源集聚于少數(shù)科研精英，普通科研人員往往難以獲得有效支持[4]，造成供需錯(cuò)配；另一方面“碎片化”問(wèn)題依舊存在，科研經(jīng)費(fèi)多頭管理的局面還未從根本上扭轉(zhuǎn)，從而引發(fā)項(xiàng)目重復(fù)申報(bào)，造成資源浪費(fèi)。三是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥付進(jìn)度有待加快。由于從項(xiàng)目申報(bào)到經(jīng)費(fèi)下達(dá)涉及諸多環(huán)節(jié)，縱向科研經(jīng)費(fèi)撥付時(shí)間普遍較為滯后，導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行前期“無(wú)米下鍋”，而后期為了符合結(jié)題驗(yàn)收要求又“突擊”花錢(qián)，不利于經(jīng)費(fèi)的合理有效使用。

2.3 部門(mén)協(xié)同管理不暢

科研經(jīng)費(fèi)管理作為一項(xiàng)綜合性管理活動(dòng)，涉及科研、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、采購(gòu)、人事、審計(jì)等多個(gè)部門(mén)，需要各部門(mén)協(xié)同配合才能有效開(kāi)展。而我國(guó)科研院所普遍采取職能型組織結(jié)構(gòu)，各部門(mén)由于職能分工不同，考慮問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)也有所不同。比如，科研部門(mén)更關(guān)注項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)和結(jié)題驗(yàn)收，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用管理不夠重視；財(cái)務(wù)部門(mén)側(cè)重于經(jīng)費(fèi)預(yù)算控制及支出規(guī)范審核，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況不甚了解；審計(jì)部門(mén)則更強(qiáng)調(diào)規(guī)范管理及防控風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)提高科研績(jī)效關(guān)注不多。管理部門(mén)各自為政，使得科研經(jīng)費(fèi)管理流程冗長(zhǎng)繁復(fù)、相互脫節(jié)，科研人員需要向不同部門(mén)重復(fù)提供資料，進(jìn)行多重審批，極易出現(xiàn)問(wèn)題反復(fù)。再加之各部門(mén)執(zhí)行依據(jù)各異、標(biāo)準(zhǔn)不一，進(jìn)一步加大了管理難度。

2.4 信息共享機(jī)制缺失

雖然不少科研院所已建立財(cái)務(wù)管理、科研管理、資產(chǎn)管理、合同管理等信息系統(tǒng)，但不同信息系統(tǒng)仍然獨(dú)立運(yùn)行，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)接互聯(lián)，信息孤島問(wèn)題突出，流程斷點(diǎn)普遍存在，嚴(yán)重影響了科研經(jīng)費(fèi)管理效率。一方面，跨部門(mén)信息無(wú)法實(shí)現(xiàn)自動(dòng)流轉(zhuǎn)，部分?jǐn)?shù)據(jù)需要重復(fù)錄入，部分資料依賴人工傳遞，使得信息傳遞效率低下；另一方面管理部門(mén)無(wú)法全面掌握項(xiàng)目信息，難以支撐對(duì)科研項(xiàng)目的全過(guò)程管理和實(shí)時(shí)化管控，使得系統(tǒng)控制和決策支持功能弱化。比如，由于科研系統(tǒng)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)不對(duì)接，導(dǎo)致項(xiàng)目立項(xiàng)與經(jīng)費(fèi)入賬、項(xiàng)目結(jié)題與經(jīng)費(fèi)結(jié)賬相割裂，造成經(jīng)費(fèi)入賬延遲、執(zhí)行滯后，使得項(xiàng)目結(jié)題不結(jié)賬、結(jié)余資金長(zhǎng)期掛賬問(wèn)題突出。

2.5 財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)手續(xù)繁瑣

盡管科研院所已采取措施簡(jiǎn)化優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)手續(xù)，如實(shí)行網(wǎng)上預(yù)約報(bào)銷(xiāo)、改進(jìn)差旅會(huì)議管理、下放審批權(quán)限、精簡(jiǎn)附件資料等，但報(bào)銷(xiāo)“繁難慢”問(wèn)題依舊突出，主要原因如下：一是科研人員對(duì)報(bào)銷(xiāo)規(guī)定了解不足。一方面財(cái)務(wù)部門(mén)的宣傳培訓(xùn)不到位，另一方面科研人員不夠重視也無(wú)暇顧及財(cái)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，并且缺乏有效的溝通咨詢渠道，導(dǎo)致退單返工問(wèn)題頻發(fā)。二是財(cái)務(wù)人員對(duì)報(bào)銷(xiāo)政策把握不準(zhǔn)。財(cái)務(wù)人員為了控制風(fēng)險(xiǎn)，傾向于執(zhí)行較為嚴(yán)苛刻板的審核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于特殊情況、緊急狀況的應(yīng)對(duì)處理缺乏靈活性，并且由于不同財(cái)務(wù)人員對(duì)于政策理解不一致，導(dǎo)致報(bào)銷(xiāo)審核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不僅增添了報(bào)銷(xiāo)難度，也容易滋長(zhǎng)科研人員的不滿情緒。三是財(cái)務(wù)信息化水平有待提高。財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)尚未實(shí)現(xiàn)全流程的電子化，經(jīng)費(fèi)認(rèn)領(lǐng)、票據(jù)開(kāi)具、報(bào)銷(xiāo)審批、憑證查閱、經(jīng)費(fèi)決算等部分環(huán)節(jié)還停留在線下辦理，一定程度上影響了報(bào)銷(xiāo)效率。

2.6 財(cái)務(wù)助理功能弱化

大部分科研院所雖然設(shè)置了財(cái)務(wù)助理，但從實(shí)施效果來(lái)看，財(cái)務(wù)助理的作用發(fā)揮仍然有限。一方面，財(cái)務(wù)助理大多為非專業(yè)、非專職人員，既缺乏專業(yè)背景，也缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)，往往僅能承擔(dān)報(bào)銷(xiāo)跑腿等簡(jiǎn)單工作，不具備為科研項(xiàng)目預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)支出、結(jié)題驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)價(jià)等提供專業(yè)化服務(wù)的能力。另一方面，財(cái)務(wù)助理大多為聘用人員、兼職人員，缺乏穩(wěn)定性和固定性，并且薪酬待遇偏低，晉升渠道狹窄，考核機(jī)制缺失，難以調(diào)動(dòng)其工作積極性和主動(dòng)性。

2.7 績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制滯后

建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)體系，充分發(fā)揮評(píng)價(jià)指揮棒和風(fēng)向標(biāo)作用，是提升科研績(jī)效的關(guān)鍵舉措。但是，目前我國(guó)科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)尚處于起步階段，在評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法和結(jié)果應(yīng)用等方面仍然存在一系列瓶頸問(wèn)題。一是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善。由于科研成果具有多樣性、差異性、滯后性、不確定性和外溢性等特征，導(dǎo)致科研項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定較為困難、標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，部分主管部門(mén)雖然建立了績(jī)效指標(biāo)框架，但總體較為籠統(tǒng)，科學(xué)性、適用性不足?？蒲腥藛T普遍對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)不了解、不理解，在填報(bào)績(jī)效目標(biāo)時(shí)往往只有數(shù)量而無(wú)質(zhì)量指標(biāo)、只有產(chǎn)出而無(wú)效益指標(biāo)，并且傾向于設(shè)定易于達(dá)成的目標(biāo)，未能突出核心績(jī)效。二是評(píng)價(jià)方式方法不科學(xué)。績(jī)效評(píng)價(jià)方法較為單一，往往只簡(jiǎn)單考核績(jī)效目標(biāo)完成情況；評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)，指標(biāo)設(shè)置隨意性較大、可比性較差；評(píng)價(jià)程序不夠規(guī)范，往往是以自評(píng)價(jià)為主，第三方參與度不高且專業(yè)性不強(qiáng)，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏客觀性和權(quán)威性。三是評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不到位。因尚未與項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算安排相掛鉤，致使績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式，難以發(fā)揮績(jī)效導(dǎo)向作用。

2.8 經(jīng)費(fèi)監(jiān)管效力不強(qiáng)

科研院所內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)滯后，監(jiān)管能力普遍不足，難以跟上權(quán)限下放后的監(jiān)管要求。部分單位尚未實(shí)質(zhì)開(kāi)展內(nèi)部監(jiān)督工作，內(nèi)部監(jiān)督缺位導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)管理存在諸多監(jiān)管盲區(qū)和風(fēng)險(xiǎn)漏洞。比如，對(duì)于外撥經(jīng)費(fèi)管理缺乏約束機(jī)制，可能導(dǎo)致虛假交易、關(guān)聯(lián)交易等問(wèn)題；對(duì)于試劑材料采購(gòu)缺乏控制措施，可能導(dǎo)致虛列支出、資源浪費(fèi)等問(wèn)題；對(duì)于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用缺乏審計(jì)監(jiān)督，可能導(dǎo)致列支與項(xiàng)目無(wú)關(guān)的支出等問(wèn)題。部分單位雖然加強(qiáng)了內(nèi)部監(jiān)督，但監(jiān)管方式落后、手段單一，需要科研人員配合提供大量資料、填報(bào)各種表格，無(wú)形中又加重了科研人員的負(fù)擔(dān)，背離了“放管服”改革的初衷。并且，由于審計(jì)監(jiān)督缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，也難以保證審計(jì)結(jié)果的客觀性和有效性，影響了審計(jì)工作質(zhì)量和作用的發(fā)揮。

3 科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革的優(yōu)化路徑和因應(yīng)對(duì)策

3.1 完善配套制度體系

國(guó)家宏觀層面要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，注重政策縱向銜接和橫向協(xié)同，縱向要自上而下步調(diào)一致、口徑統(tǒng)一，適度保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性；橫向要協(xié)調(diào)科技、財(cái)政、人社、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，合理保障政策的銜接性和一致性。同時(shí)，要完善改革容錯(cuò)糾錯(cuò)盡職免責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)大膽探索，支持擔(dān)當(dāng)作為，促使高校院所真正打消顧慮、卸下包袱。地方主管部門(mén)要制定完善相關(guān)落實(shí)舉措，對(duì)于可以明確規(guī)定的事項(xiàng)，不要再讓下級(jí)部門(mén)去制定出臺(tái)實(shí)施細(xì)則[5]，并通過(guò)組織培訓(xùn)宣講、專題調(diào)研、研討交流、編印指導(dǎo)手冊(cè)、開(kāi)辟網(wǎng)絡(luò)專欄等形式，加強(qiáng)政策宣傳、問(wèn)題研究和經(jīng)驗(yàn)推廣；通過(guò)建立權(quán)責(zé)清單、正面清單、負(fù)面清單，厘清權(quán)責(zé)邊界，明晰“放管服”尺度，劃定底線紅線，為改革落地提供制度指引。科研院所要順勢(shì)而為，主動(dòng)作為，成立由單位一把手牽頭的“放管服”改革工作專班，通過(guò)開(kāi)展政策研究、內(nèi)外調(diào)研和制度評(píng)估，精準(zhǔn)把握改革內(nèi)涵，以問(wèn)題為導(dǎo)向，以需求為牽引，全面加強(qiáng)制度梳理、機(jī)制重構(gòu)和流程再造，建立健全內(nèi)部管理制度體系，確保政策落實(shí)有據(jù)可依、有章可循。同時(shí)，要充分利用培訓(xùn)會(huì)、公眾號(hào)、工作群、宣傳冊(cè)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等方式加大政策宣貫力度，促進(jìn)科研人員了解規(guī)定、理解政策，切實(shí)打通政策落地“最后一公里”。

3.2 改進(jìn)經(jīng)費(fèi)撥款方式

革新科研經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制，堅(jiān)持分類(lèi)施策，科學(xué)設(shè)定不同類(lèi)型項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)和穩(wěn)定支持經(jīng)費(fèi)比例，降低競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)投入，增加穩(wěn)定性經(jīng)費(fèi)支持[6]。對(duì)于基礎(chǔ)性公益性長(zhǎng)期性研究項(xiàng)目應(yīng)提供穩(wěn)定資助，加大高校院所自主管理經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度，保障科研人員潛心研究、自由探索。對(duì)于撥款金額較小、實(shí)施周期較短的項(xiàng)目，可以采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、后補(bǔ)助等方式，簡(jiǎn)化前期評(píng)審程序，引導(dǎo)科研人員及時(shí)捕捉研究熱點(diǎn)、更加關(guān)注成果質(zhì)量。對(duì)于重大科技項(xiàng)目、應(yīng)用技術(shù)研究與開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，仍主要采取競(jìng)爭(zhēng)性方式進(jìn)行分配，并積極推行“揭榜掛帥”“賽馬制”等新型項(xiàng)目組織方式，完善競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，突出結(jié)果導(dǎo)向和市場(chǎng)導(dǎo)向，破解“重立項(xiàng)、輕成果”的痼疾，加快釋放科技創(chuàng)新潛能，推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。改進(jìn)資金下達(dá)方式，財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)可直接撥付至項(xiàng)目承擔(dān)單位的基本賬戶[7]，減少資金使用、結(jié)余留用審批流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，加速經(jīng)費(fèi)下達(dá)進(jìn)程，提高資金結(jié)算效率。

3.3 變革科研管理體制

科研院所要加快職能轉(zhuǎn)變，以“去行政化”為推手，探索建立符合科研單位特點(diǎn)的管理機(jī)制，塑造契合科技創(chuàng)新規(guī)律的學(xué)術(shù)生態(tài)。變革組織管理模式，引入矩陣式組織結(jié)構(gòu)，成立跨部門(mén)、跨崗位的科研管理工作小組，建立聯(lián)席會(huì)議制度，通過(guò)有效聚合管理團(tuán)隊(duì)，打破部門(mén)壁壘，形成以業(yè)務(wù)為驅(qū)動(dòng)的協(xié)同管理機(jī)制。重塑學(xué)術(shù)治理體系，完善學(xué)術(shù)委員會(huì)組織架構(gòu)、功能定位和運(yùn)行規(guī)則，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展和學(xué)風(fēng)建設(shè)等方面的作用，探索建立行政管理與學(xué)術(shù)治理適度分離、相互協(xié)調(diào)的多元共治模式，推進(jìn)學(xué)術(shù)自治，優(yōu)化學(xué)術(shù)生態(tài)。推進(jìn)管理重心下移，落實(shí)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，實(shí)行科研誠(chéng)信承諾制，摒棄層層審批的傳統(tǒng)治理模式，打造“信任+自律+問(wèn)責(zé)”[8]的新型管理模式。優(yōu)化業(yè)務(wù)辦理流程，實(shí)施全環(huán)節(jié)流程診斷，按照“能放盡放，應(yīng)簡(jiǎn)盡簡(jiǎn)”的原則，下放審批權(quán)限，破除制度藩籬，精簡(jiǎn)流程環(huán)節(jié)。創(chuàng)制科研經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)辦理指南，為科研人員提供一站式、可視化的操作指引和系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理規(guī)范，促進(jìn)提升自我管理能力、筑牢自我規(guī)范根基。

3.4 搭建信息共享平臺(tái)

以信息化助推“放管服”改革加力提速，以數(shù)字化賦能科研經(jīng)費(fèi)管理提質(zhì)增效。充分利用“大智移云”等現(xiàn)代信息技術(shù)，搭建信息共享平臺(tái)，集成整合科研管理、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、采購(gòu)管理、合同管理等系統(tǒng)功能，實(shí)現(xiàn)不同系統(tǒng)間的全面對(duì)接和互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)不同部門(mén)間的數(shù)據(jù)同步與信息共享。科研人員只需一次錄入，即可實(shí)現(xiàn)信息的自動(dòng)流轉(zhuǎn)和全面歸集，從而打破數(shù)據(jù)鴻溝，真正實(shí)現(xiàn)讓信息多跑路、科研人員少跑腿。依托信息共享平臺(tái)，開(kāi)通網(wǎng)上查詢、線上審批、分析統(tǒng)計(jì)、信息推送等功能，嵌入流程固化、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、自動(dòng)控制等措施，確?？蒲腥藛T可隨時(shí)查詢項(xiàng)目信息和經(jīng)費(fèi)收支，管理部門(mén)可實(shí)時(shí)監(jiān)控項(xiàng)目情況和資金流向，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)全過(guò)程可溯可查可控。拓展大數(shù)據(jù)分析挖掘功能，通過(guò)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)采集、深度挖掘、智能分析和可視化展現(xiàn)，滿足不同信息使用者的多重管理需要，為高效管理與科學(xué)決策提供有力支撐。建立共享服務(wù)平臺(tái)，強(qiáng)化儀器設(shè)備、科研設(shè)施等的統(tǒng)籌管理，推進(jìn)資源合理配置和共享共用。在信息平臺(tái)向內(nèi)融合的同時(shí)，積極向外拓展，通過(guò)接入外部商旅平臺(tái)和采購(gòu)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)請(qǐng)購(gòu)、下單、結(jié)算、報(bào)銷(xiāo)的一站式服務(wù)，科研人員只需提交采購(gòu)需求，通過(guò)線上審批后即可自動(dòng)凍結(jié)經(jīng)費(fèi)，完成采購(gòu)驗(yàn)收后，由財(cái)務(wù)部門(mén)與供應(yīng)商進(jìn)行統(tǒng)一結(jié)算和賬務(wù)處理，從而有效提升采購(gòu)效率、降低采購(gòu)成本，增進(jìn)采購(gòu)的規(guī)范性和透明度。

3.5 加快財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)型升級(jí)

加快財(cái)務(wù)職能轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)財(cái)務(wù)管理由核算型向共享型、服務(wù)型、智能型轉(zhuǎn)變。一是實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理。健全財(cái)務(wù)管理制度，完善科研差旅、會(huì)議、出國(guó)、采購(gòu)、結(jié)算及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等管理辦法，簡(jiǎn)化采購(gòu)程序，放寬公務(wù)卡限制，建立結(jié)余資金定期清理機(jī)制，夯實(shí)管理基礎(chǔ)。編制財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)手冊(cè)，明晰報(bào)銷(xiāo)流程、審批權(quán)限、支出標(biāo)準(zhǔn)、附件清單、報(bào)銷(xiāo)要求，并嵌入網(wǎng)上報(bào)銷(xiāo)系統(tǒng)，便利科研人員對(duì)照使用、遵照?qǐng)?zhí)行；制定財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)規(guī)范，統(tǒng)一財(cái)務(wù)審核標(biāo)準(zhǔn)和政策口徑，亮明業(yè)務(wù)處理規(guī)程和辦理時(shí)限，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理。二是提供專業(yè)化服務(wù)。設(shè)立科研經(jīng)費(fèi)專崗，將財(cái)務(wù)服務(wù)延伸到業(yè)務(wù)前端，為科研人員提供全流程專業(yè)服務(wù)和智力支持。引入財(cái)務(wù)服務(wù)外包，使財(cái)務(wù)人員從大量重復(fù)性工作中解放出來(lái)，從而專注核心業(yè)務(wù)，提升價(jià)值創(chuàng)造能力。搭建財(cái)務(wù)咨詢渠道，通過(guò)工作群、調(diào)研座談、下沉指導(dǎo)等，及時(shí)為科研人員解疑釋惑、排憂解難。三是推進(jìn)智能化報(bào)銷(xiāo)。建立“一門(mén)式”智能財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)認(rèn)領(lǐng)、預(yù)開(kāi)票據(jù)、經(jīng)費(fèi)入賬、預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、票據(jù)查驗(yàn)、預(yù)約報(bào)銷(xiāo)、網(wǎng)上簽批、無(wú)現(xiàn)金支付、網(wǎng)上查詢等全環(huán)節(jié)電子化辦理，并將相關(guān)功能由電腦端向手機(jī)端拓展，使科研人員隨時(shí)隨地可以進(jìn)行報(bào)銷(xiāo)，從而提高報(bào)銷(xiāo)效率，提升服務(wù)體驗(yàn)。同時(shí)，通過(guò)應(yīng)用光學(xué)字符識(shí)別(OCR)、應(yīng)用編程接口(API)等技術(shù)，智能識(shí)別上傳票據(jù)信息，無(wú)縫對(duì)接稅務(wù)、財(cái)政、銀行等系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)票據(jù)自動(dòng)查驗(yàn)、預(yù)算自動(dòng)匹配、報(bào)銷(xiāo)信息自動(dòng)填入、線上簽批自動(dòng)推動(dòng)、會(huì)計(jì)憑證智能生成、無(wú)現(xiàn)金直接支付等全流程自動(dòng)化處理；通過(guò)嵌入計(jì)算公式、結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)表模板等，實(shí)現(xiàn)管理費(fèi)自動(dòng)計(jì)算、內(nèi)部轉(zhuǎn)賬在線結(jié)算、預(yù)算自動(dòng)控制、決算報(bào)表一鍵生成，從而大幅提高報(bào)銷(xiāo)的便捷性和準(zhǔn)確性。大力推廣應(yīng)用電子票據(jù)，探索無(wú)紙化報(bào)銷(xiāo)模式，建立電子憑證檔案，支持科研人員網(wǎng)上查詢下載，更好地滿足審計(jì)檢查和結(jié)題驗(yàn)收需要。四是開(kāi)展“包干制”探索。對(duì)于橫向科研經(jīng)費(fèi)，率先引入“包干制+負(fù)面清單”，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)無(wú)須編制預(yù)算，不設(shè)科目比例限制，由科研團(tuán)隊(duì)根據(jù)合同約定和清單規(guī)定自主安排使用；對(duì)于科研差旅住宿費(fèi)、因公出國(guó)(境)費(fèi)，率先試行“單項(xiàng)包干”，費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)無(wú)需提供支出票據(jù)，直接按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)包干計(jì)算，從而助力破解“報(bào)銷(xiāo)繁”問(wèn)題。

3.6 加強(qiáng)財(cái)務(wù)助理培育

優(yōu)化財(cái)務(wù)助理遴選方式，科學(xué)制定財(cái)務(wù)助理配置計(jì)劃，提高崗位待遇，拓寬選拔渠道，引導(dǎo)財(cái)務(wù)人員向財(cái)務(wù)助理崗位流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)由記賬員、報(bào)賬員向管理員的角色轉(zhuǎn)換，從選人用人源頭提升財(cái)務(wù)助理專業(yè)化水平。強(qiáng)化財(cái)務(wù)助理培訓(xùn)考核，指定專人管理財(cái)務(wù)助理隊(duì)伍，通過(guò)定期培訓(xùn)、定期交流、定期考核、技能競(jìng)賽、選派財(cái)務(wù)人員和財(cái)務(wù)助理雙向掛職，促進(jìn)財(cái)務(wù)助理更新專業(yè)知識(shí)、鍛造業(yè)務(wù)技能、開(kāi)闊工作視野、提升管理水平，從而更好地服務(wù)科研經(jīng)費(fèi)全過(guò)程管理，更好地配合科研經(jīng)費(fèi)全方位監(jiān)督，更好地保障科研經(jīng)費(fèi)規(guī)范安全高效使用。健全財(cái)務(wù)助理獎(jiǎng)懲機(jī)制，通過(guò)在科研績(jī)效中設(shè)置一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)基金，強(qiáng)化對(duì)財(cái)務(wù)助理的績(jī)效激勵(lì)，從而更好地激發(fā)財(cái)務(wù)助理的工作動(dòng)力和服務(wù)動(dòng)能。

3.7 健全績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)體系。主管部門(mén)應(yīng)分類(lèi)制定科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，搭建三級(jí)指標(biāo)庫(kù)，細(xì)化“顆粒度”，推動(dòng)績(jī)效目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化設(shè)置，提升績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性、可比性。建立分類(lèi)評(píng)價(jià)制度?；A(chǔ)研究類(lèi)項(xiàng)目應(yīng)著重評(píng)價(jià)成果創(chuàng)新水平和科學(xué)價(jià)值，突出同行學(xué)術(shù)評(píng)議；社會(huì)公益類(lèi)項(xiàng)目應(yīng)著重評(píng)價(jià)公共產(chǎn)品質(zhì)量和社會(huì)貢獻(xiàn)，突出服務(wù)對(duì)象和社會(huì)公眾評(píng)價(jià)；應(yīng)用技術(shù)開(kāi)發(fā)類(lèi)項(xiàng)目應(yīng)著重評(píng)價(jià)成果應(yīng)用價(jià)值和轉(zhuǎn)化能力，突出市場(chǎng)機(jī)制評(píng)價(jià)[3]。合理設(shè)定評(píng)價(jià)周期。遵循科研活動(dòng)規(guī)律，回歸績(jī)效評(píng)價(jià)本位，打破科研項(xiàng)目一年一評(píng)、為評(píng)而評(píng)的困局，實(shí)施期末一次性綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，減少過(guò)程干擾，對(duì)于成果顯現(xiàn)周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，可實(shí)施后評(píng)價(jià)。完善結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算安排、考核評(píng)優(yōu)、職稱評(píng)審、績(jī)效分配等掛鉤機(jī)制，彰顯績(jī)效評(píng)價(jià)價(jià)值功能。

3.8 創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)監(jiān)管模式

轉(zhuǎn)變經(jīng)費(fèi)監(jiān)管方式，構(gòu)建“規(guī)矩在先、責(zé)任自負(fù)、科學(xué)抽查、違規(guī)必究”[9]的新型監(jiān)管模式，打造以信用為基礎(chǔ)、以內(nèi)控為核心、以監(jiān)督為保障、以公開(kāi)為抓手的現(xiàn)代監(jiān)管體系。一是要建立科研誠(chéng)信機(jī)制。推進(jìn)科研誠(chéng)信制度化建設(shè)，完善教育宣傳、調(diào)查處理、信息采集、分類(lèi)評(píng)價(jià)、責(zé)任追究等制度規(guī)則。加快科研誠(chéng)信信息化建設(shè)，依托信息平臺(tái)對(duì)科研誠(chéng)信信息進(jìn)行跟蹤采集、記錄和評(píng)價(jià)，形成科研誠(chéng)信檔案。實(shí)施科研信用分類(lèi)化管理，引入信用評(píng)級(jí)和“黑名單”制，將信用等級(jí)與項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)評(píng)審、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)、結(jié)題驗(yàn)收等相掛鉤，對(duì)于守信人員可簡(jiǎn)化審批流程，對(duì)于失信人員要強(qiáng)化稽核控制，對(duì)于嚴(yán)重失信人員要嚴(yán)肅查處并列入“黑名單”管理，從而切實(shí)提高違規(guī)成本，激活科研人員自律“內(nèi)生動(dòng)力”[10]。二是要健全內(nèi)部控制機(jī)制。開(kāi)展科研經(jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立風(fēng)險(xiǎn)清單，重造內(nèi)控流程，前移控制關(guān)口，構(gòu)筑風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，采取流程控制、跟蹤管理、預(yù)警提示、重點(diǎn)檢查等方式，有效防范風(fēng)險(xiǎn)、堵塞漏洞，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正偏差。三是要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督檢查機(jī)制。理順監(jiān)督鏈條，整合監(jiān)督力量，著力構(gòu)建審計(jì)、紀(jì)檢、財(cái)務(wù)、科研等部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制，打造覆蓋事前、事中、事后全過(guò)程的監(jiān)督閉環(huán)，完善內(nèi)部監(jiān)督、政府監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督“三位一體”的監(jiān)督體系，形成大監(jiān)督格局。改良監(jiān)管方式，充分挖掘大數(shù)據(jù)資源“富礦”，強(qiáng)化數(shù)據(jù)分析研判、交叉比對(duì)、相互印證，推動(dòng)精準(zhǔn)監(jiān)督、及時(shí)監(jiān)督；推進(jìn)監(jiān)督信息共享、結(jié)果互認(rèn)，減少重復(fù)檢查、交叉檢查。制定科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)工作指引，建立作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提升審計(jì)監(jiān)督執(zhí)業(yè)質(zhì)量。四是要完善信息公開(kāi)機(jī)制。明確公開(kāi)公示內(nèi)容、范圍、程序、方式和主體，重點(diǎn)公開(kāi)立項(xiàng)情況、設(shè)備購(gòu)置、外撥經(jīng)費(fèi)、間接經(jīng)費(fèi)使用、研究成果、結(jié)題驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)價(jià)、科研誠(chéng)信等信息，推動(dòng)監(jiān)督下沉，延伸監(jiān)督觸角，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督效能，助推科研經(jīng)費(fèi)規(guī)范透明使用。