強(qiáng)化土地資源管理實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地的措施建議

顧旭明

（四平市雙遼市自然資源局，吉林雙遼 136400）

0 引言

節(jié)約和集約一字之差，但意義大不相同，節(jié)約是在目前狀態(tài)下減少使用資源，確保資源得到保護(hù)；集約則是面對(duì)目前資源展開具體安排，要確保每一份資源得到最高效利用。將節(jié)約和集約理念都作用于土地資源之上，意味著不僅要避免資源浪費(fèi)，而且還需要在必須使用資源方面形成高水平的利用方案。節(jié)約集約用地達(dá)成的效果并非節(jié)約用地、集約用地可比。也有學(xué)者認(rèn)為，節(jié)約用地是減少耕地占用，集約用地是對(duì)建筑用地的綜合開發(fā)。我國雖然擁有960多萬km2土地，但耕田日益減少，而建筑用地不斷擴(kuò)大，土地資源矛盾日益突出，在這樣的大背景下，節(jié)約集約用地成了基本國策[1]。目前我國進(jìn)行的土地確權(quán)、土地流轉(zhuǎn)便是典型的節(jié)約集約用地的重要途徑。

1 目前土地資源管理現(xiàn)狀分析

1.1 土地流轉(zhuǎn)水平尚待提升

土地流轉(zhuǎn)是確保耕地、宅基地得到規(guī)?；玫年P(guān)鍵手段，其不僅實(shí)現(xiàn)了土地節(jié)約使用，也保證了土地集約利用。然而目前土地確權(quán)雖然基本完成，但土地資源并未完全流動(dòng)起來，大部分土地仍然在集體農(nóng)戶內(nèi)部流轉(zhuǎn)。涉農(nóng)企業(yè)還沒有大規(guī)模融入基層，土地流轉(zhuǎn)水平有待提升。我國土地有關(guān)法律有待調(diào)整，來為涉農(nóng)企業(yè)提供更多便利條件，否則土地流轉(zhuǎn)水平仍會(huì)裹足不前。另外，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意識(shí)不足，短期流轉(zhuǎn)為常態(tài)流轉(zhuǎn)，這也在一定程度上影響到了土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)效果。地方政府沒有形成更好的開發(fā)項(xiàng)目，農(nóng)場(chǎng)建設(shè)、專業(yè)大戶承包、農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)等不足，造成了現(xiàn)有農(nóng)田資源被閑置。

1.2 土地環(huán)境質(zhì)量不斷降低

一是農(nóng)村土地面臨著農(nóng)藥化肥超量使用帶來的嚴(yán)重污染。以吉林省為例，新中國成立前黑土層平均100 cm，而今黑土層只有30 cm左右。而生成1 cm黑土需要200年左右，東北黑土資源已經(jīng)亮起了紅燈。二是農(nóng)民缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)，不斷私自開墾耕地不斷擠占森林用地，甚至于為了擴(kuò)大耕田而砍伐樹木，造成了當(dāng)?shù)厮亮魇А⑼临|(zhì)沙化。三是主管部門缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，導(dǎo)致生態(tài)水平降低。2012年吉林省土地資源管理部門先后將2.07萬hm2草地開發(fā)為耕田，該工作給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境帶來強(qiáng)烈影響。2018年4月在中央監(jiān)督下對(duì)此問題開始整改，到2019年年底才告一段落。由此可見，地方主管部門缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃不僅會(huì)造成生態(tài)損害，還會(huì)造成巨大的人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)。

1.3 土地保護(hù)需實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化

2017年土地分類當(dāng)中一級(jí)分類主要包括農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地。二級(jí)分類有15個(gè)，三級(jí)分類有71個(gè)，這些分類都有比較詳細(xì)的含義說明[2]。然而對(duì)應(yīng)的土地保護(hù)缺乏標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容，即當(dāng)相應(yīng)分類土地被破壞、被占用后，土地資源管理部門如何依法制裁還缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。而且一些土地分類存在爭議，導(dǎo)致一些企業(yè)未經(jīng)許可便開發(fā)土地。這種行為導(dǎo)致了建設(shè)用地和農(nóng)用地的劇烈矛盾。

1.4 土地資源開發(fā)管理失控

這種失控主要由以下幾個(gè)因素造成：一是城市建設(shè)規(guī)模加大，不斷向四周延展，擠占了周邊農(nóng)村農(nóng)用地。二是城鄉(xiāng)各類行業(yè)不斷擴(kuò)大規(guī)模，導(dǎo)致現(xiàn)有土地資源難以滿足各行業(yè)用地需求。例如商戶、工業(yè)、建筑用地之間的比例不斷失調(diào)，而且因?yàn)橥恋毓芾硇畔⒒蛔銓?dǎo)致一部分土地嚴(yán)重浪費(fèi)。

2 提高黨性、完善技術(shù)，加強(qiáng)土地資源管理實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地

2.1 積極提升土地流轉(zhuǎn)水平

2.1.1在土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中融入生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度。所謂生態(tài)產(chǎn)權(quán)指的是對(duì)土地生態(tài)水平進(jìn)行評(píng)估量化，并使其成為評(píng)價(jià)土地質(zhì)量的重要抓手。可見生態(tài)產(chǎn)權(quán)是服務(wù)于土地資產(chǎn)的[3]。筆者認(rèn)為，將生態(tài)產(chǎn)權(quán)和土地流轉(zhuǎn)融合，通過科學(xué)衡量土地生態(tài)質(zhì)量來實(shí)現(xiàn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)的分級(jí)。只有這樣才能讓農(nóng)民重視農(nóng)田保護(hù)，科學(xué)地減少農(nóng)藥化肥使用量，避免有害物超標(biāo)。在使用權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，雙方在土壤生態(tài)評(píng)估單上簽字，以此作為憑據(jù)。當(dāng)轉(zhuǎn)讓到期之后再次評(píng)價(jià)土壤生態(tài)。如果受讓者造成了土壤生態(tài)下降，需要給予轉(zhuǎn)讓者一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。而受讓者提高了土壤生態(tài)水平，可以獲得國家相應(yīng)的補(bǔ)貼。如此，可以讓土地流轉(zhuǎn)過程中土壤生態(tài)成為無形資產(chǎn)，為土地資產(chǎn)提供服務(wù)。

2.1.2加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。首先要積極鼓勵(lì)村集體建立農(nóng)民合作社，實(shí)現(xiàn)相鄰地塊的整合，增加單位面積的糧食產(chǎn)量、提升農(nóng)田生態(tài)環(huán)境、提高勞動(dòng)效率，實(shí)現(xiàn)節(jié)約用地、集約用地。地方政府要鼓勵(lì)涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)種植的多樣化，提高單位面積產(chǎn)量，通過科學(xué)規(guī)范的種植，減少土壤中農(nóng)藥和化肥殘留量，讓土地可以休養(yǎng)生息。農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)以股份形式加入涉農(nóng)企業(yè)，增加農(nóng)民收入。地方政府積極引導(dǎo)農(nóng)民建立各種合作社，確保家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)大戶成為種植主體，通過規(guī)?；_發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約利用目標(biāo)。

2.2 積極提升土地環(huán)境質(zhì)量

一是土地資源管理部門要重視自身責(zé)任，清醒地認(rèn)識(shí)到土地保護(hù)的必要性。在土地供給過程中提高監(jiān)督水平，形成動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，積極落實(shí)環(huán)境污染責(zé)任、土地科學(xué)利用責(zé)任，如此才能保證土地得到合理開發(fā)和利用[4]。例如聯(lián)合農(nóng)業(yè)部門對(duì)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)田水利展開科學(xué)設(shè)計(jì)，要形成“林、田、水、路”綜合規(guī)劃。另外，還需要對(duì)農(nóng)村荒山、荒灘、撂荒地形籌劃規(guī)劃，要為鄉(xiāng)村旅游提供必要的土地資源支持?？偠灾婊I劃農(nóng)村土地，避免土地資源閑置、空置，通過科學(xué)合理設(shè)計(jì)提高土地資源利用率，既能為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)提供驅(qū)動(dòng)力，又可以有效美化環(huán)境，達(dá)成土地資源節(jié)約利用和集約利用目的。二是在農(nóng)田設(shè)置監(jiān)控監(jiān)測(cè)點(diǎn)，了解土壤結(jié)構(gòu)、土壤類型、種植制度、地力水平、耕地環(huán)境狀況、管理水平等。同時(shí)，土地資源管理部門聯(lián)合農(nóng)業(yè)部門，組織培訓(xùn)，改變傳統(tǒng)粗放種植方式，普及推廣綠色種植技術(shù)。三是土地資源管理部門的上級(jí)單位要將“提升土地環(huán)境質(zhì)量”作為考核指標(biāo)之一，對(duì)下級(jí)單位展開嚴(yán)格考核?？己朔绞街饕韵冗M(jìn)設(shè)備定期、不定期監(jiān)測(cè)土壤性狀，以這樣的方式提高土壤環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

2.3 實(shí)現(xiàn)科學(xué)開發(fā)和管理

為了消除過去管理模式帶來的短期利益陷阱，需要土地資源管理部門形成長遠(yuǎn)科學(xué)規(guī)劃。一是有效開發(fā)城中村。城中村的存在造成了城市土地資源開發(fā)低效化，給城市環(huán)境、城市治安都帶來潛在危害。土地資源管理部門需要結(jié)合城市發(fā)展規(guī)劃、城中村土地資源現(xiàn)狀去形成合理開發(fā)方案。要保證這里的群眾可以集中回遷住上樓房，同時(shí)將原地開發(fā)利用，有效提升城中村土地價(jià)值。在開發(fā)過程中必須要做好補(bǔ)償工作，避免回遷工作遷延。通過城中村合理開發(fā)，避免了城市外擴(kuò)，降低了城市建設(shè)用地對(duì)農(nóng)田擠占的程度[5]。二是對(duì)于城市各類行業(yè)不斷擴(kuò)大對(duì)土地需求形成的供需矛盾，需要土地資源管理部門聯(lián)合城市建設(shè)行政主管部門來形成有效解決方案。首先，實(shí)現(xiàn)高層建筑，吸引從業(yè)者進(jìn)駐其中。這樣既實(shí)現(xiàn)了行業(yè)規(guī)模化發(fā)展，又減少了土地占用水平。其次，可以實(shí)現(xiàn)地下空間開發(fā)，例如各類地下防空空間開發(fā)以及合理利用。三是聯(lián)合智慧城市建設(shè)，對(duì)現(xiàn)有城市土地資源形成再統(tǒng)計(jì)再分析，力求城市土地資源完全納入管理范圍，并通過現(xiàn)代技術(shù)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，避免任何人、任何組織在未經(jīng)許可情況下私自占用土地以及上部空間。誠然，在這種城市規(guī)劃、土地規(guī)劃過程中，政府可以效仿發(fā)達(dá)國家，積極地征集群眾意見，也鼓勵(lì)群眾提供各類線索，要保證土地資源的完整性。

3 結(jié)語

通過信息化管理手段，對(duì)轄區(qū)土地實(shí)行數(shù)字化管理，確保土地分類標(biāo)準(zhǔn)詳細(xì)統(tǒng)一，有利于相關(guān)規(guī)定的實(shí)施，對(duì)土地侵占等行為進(jìn)行集中打擊。同時(shí)，土地資源管理部門要把握好城鄉(xiāng)土地資源的管理，通過科學(xué)合理的布局，有效解決城鄉(xiāng)發(fā)展形成的土地資源矛盾，確保每一寸土地都得到合理利用。