我國農村宅基地管理機制的創(chuàng)新路徑

楊秀琴

（廣東省社會科學院，廣東廣州 510610）

0 引言

為了完善宅基地的管理，近年來我國積極推進宅基地制度改革，連續(xù)制訂和出臺了幾個文件對宅基地制度改革提出了要求。2018年中央一號文件提出了宅基地“三權分置”改革的任務、2018年11月國家發(fā)改委印發(fā)了《關于總結推廣第二批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點階段性成果的通知》、2019年農業(yè)農村部發(fā)布了《關于積極穩(wěn)妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》、2020年中央深改委制定了《深化農村宅基地制度改革試點方案》、2020年新實施了《土地管理法》、2021年和2022年中央一號文件等文件從加強宅基地管理、盤活閑置宅基地、探索宅基地“三權”分置的有效實現(xiàn)形式等方面要求推進宅基地制度改革。2015—2017年我國還推進了33個市（縣、區(qū)）開展宅基地制度改革試點工作。但目前國家層面上的宅基地制度建設進展仍較為緩慢，宅基地管理仍滯后于實踐。本文以宅基地制度改革為研究內容，探討農村宅基地管理機制的創(chuàng)新路徑，以求加快我國國家層面上的宅基地制度改革。

1 農村宅基地管理存在的問題

1.1 宅基地有效管理常缺失，利用失范問題嚴重

據(jù)統(tǒng)計，我國目前約有農村集體建設用地總量2 060萬hm2，其中農村宅基地1 333萬hm2，約占了農村集體建設用地總量的64.71%[1]，是農村集體建設用地資源的重要組成部分。長期以來，我國宅基地制度建設滯后于實踐需要，具體管理工作也常缺位，宅基地利用自發(fā)無序、管理失控的問題較為突出。一是宅基地分配主觀性、隨意性較強。在調研中發(fā)現(xiàn)，由于我國實行村民自治制度，在村集體經(jīng)濟組織缺乏有力的村規(guī)民約的情況下，我國宅基地分配權主要掌握在少數(shù)村干部手中，宅基地分配因而易出現(xiàn)不公平、不合理的問題。在調查中還發(fā)現(xiàn)，一些村年代久遠的、祖?zhèn)鞯恼匾滓虍a權不清而產生糾紛，甚至出現(xiàn)村民間的爭執(zhí)、毆打事件。比如，在廣東省湛江市遂溪縣江洪鎮(zhèn)北里村就出現(xiàn)了宅基地分配不公和宅基地產權不清晰而導致村民間爭吵、毆打最后發(fā)展到向當?shù)嘏沙鏊鶊蟀覆⒂芯旖槿?，但仍調解未果的局面。二是宅基地利用無序，布局散亂問題突出。多年來我國各地宅基地利用缺乏規(guī)劃引導，村民建房自主性過大，宅基地利用無序散亂的問題普遍存在。三是宅基地利用常缺乏規(guī)范的用地審批程序。雖然目前我國許多地區(qū)都制定了宅基地用地審批政策和辦法，從立法上體現(xiàn)了規(guī)范宅基地用地的意圖。但是在實踐中這些政策并沒有得到很好地落實，各地農村村民利用宅基地建房的隨意性、主觀性還是非常強，“一戶多宅”“面積超標”的問題較為突出。

1.2 閑置宅基地較多，造成了大量土地資源浪費

在我國現(xiàn)行的宅基地管理制度框架下，各地宅基地粗放利用特點突出。據(jù)統(tǒng)計，從1996—2006年10年間，農村人口減少了1.23 億，宅基地卻新增了5.33萬hm2[2]。1996—2008年我國農村人均宅基地面積從193.33 m2上升到226.67 m2[3]。在調查中發(fā)現(xiàn)，目前我國農村仍存在較多的“舊村”“廢棄村”“空心村”，這些村導致了大量閑置宅基地，擁有“一戶多宅”的村民往往只住一處住宅，而閑置了其他住宅，有許多新建房屋的村民也往往只住新房子，而讓舊的房子閑置。這也導致了大量宅基地閑置，造成了農村不必要的土地資源浪費。我國宅基地面積增長速度長期快于人口增長速度，這造成了許多宅基地閑置。據(jù)統(tǒng)計，我國目前約有農村宅基地1 333萬hm2，其中三分之一閑置[4]。據(jù)筆者在廣東省某市實地調研結果，2022年宅基地閑置率達到35.08%。從李婷婷等2019年做的抽樣調查則可以分區(qū)域了解我國宅基地的閑置情況，他們按照我國東部、中部、西部、東北部 4 大區(qū)域統(tǒng)計分析，農村宅基地的閑置率分別為 13.5%、7.7%、11.4%和 11.1%，呈現(xiàn)東部最高、西部次之、東北第三、中部最低的格局[5]。

1.3 宅基地財產權功能過于弱化

宅基地是農民賴以生存和生活的基本資料，在宅基地管理中至少需體現(xiàn)宅基地對農村、農民的基本保障功能和財產性功能兩個功能。長期以來，我國按人均或戶均無償定量分配宅基地的方式較好地保障了農民的基本居住權。但是在宅基地財產權功能實現(xiàn)上卻進展較為緩慢，制度建設和管理仍難以體現(xiàn)宅基地對農村、農民的財產性功能。目前，我國宅基地制度規(guī)定的基本功能是村民自住，實際的宅基地利用形態(tài)是以居住和閑置為主，而未能賦予宅基地的資產化功能。但是在宅基地的利用實踐中，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)特別是在城鄉(xiāng)接合部宅基地流轉早已發(fā)生，農民能通過流轉宅基地獲得豐厚和穩(wěn)定的收入，在實踐中村民已實現(xiàn)宅基地的資產化收益。另據(jù)2011年自然資源部的統(tǒng)計，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)特別是城鄉(xiāng)接合部，農村宅基地通過房屋買賣、出租、抵押等形式流轉已普遍發(fā)生，流轉的宅基地占比達10%～40%，并形成了自發(fā)的隱性市場。而我國目前并沒有規(guī)范宅基地流轉方面的制度，制度建設難以體現(xiàn)宅基地的財產權權能。據(jù)調查，在我國2014年開始啟動宅基地改革試點之前，珠江三角洲地區(qū)的一些農民靠出租幾間房子就可以獲得幾十萬的年收入。

1.4 宅基地利用監(jiān)管不足，違建問題突出

目前我國宅基地利用管理中存在較多問題。一是我國宅基地面積大，范圍廣闊，村莊用地缺乏規(guī)劃，分布零散，宅基地監(jiān)管客觀上存在較大難度。二是我國目前基層信息化、專業(yè)化的管理設施、管理技術及管理人員等都較缺乏，宅基地現(xiàn)代化管理總體水平仍較低。三是我國農民節(jié)約集約用地觀念差和依法依規(guī)用地意識薄弱，而且多年來我國一直存在宅基地利用監(jiān)管缺位的問題，農民違法占用農用地甚至耕地建設房屋的現(xiàn)象普遍存在。另外，在我國耕地保護日益嚴格的情況下，一些地區(qū)的村民開始大量占用一般農用地來建房。例如，在廣東省湛江市遂溪縣江洪鎮(zhèn)北里村村民就已占用了大量花生地、番薯地等一般農用地來建房。

2 農村宅基地管理的創(chuàng)新路徑

2.1 強化宅基地管理

首先，規(guī)范宅基地分配方式，減少宅基地分配糾紛。在尊重村民自治的前提下，地方政府管理部門可對宅基地分配進行引導和監(jiān)督，促進宅基地分配規(guī)范化、制度化，保障農村居民的基本居住權。一是地方政府相關管理部門可引導農村集體經(jīng)濟組織積極制訂村民自治條款，確定村民集體共同認可的宅基地分配方式，并形成具有約束力的村規(guī)民約，使之成為村干部分配宅基地的村內制度依據(jù)，防止村干部因親情關系、宗族原因、個人尋租等因素而導致宅基地分配不公的問題，降低宅基地分配決策的個體隨意性，杜絕弱勢宗族村民可能分不到宅基地的問題。二是加強地方政府管理部門對宅基地分配的監(jiān)督。建議管理部門重點對宅基地多分、重分、超標分等情況進行監(jiān)管，減少宅基地利用中出現(xiàn)的“一戶多宅”，分配面積超標等問題。三是制訂約束村干部分配宅基地行為的管理辦法。針對村干部在分配宅基地中可能出現(xiàn)的分配不公、追求個人經(jīng)濟利益等違規(guī)行為制訂專門的懲罰辦法，以加強對村干部在宅基地分配中的法律約束。同時，鼓勵各地村民根據(jù)當?shù)貙嶋H情況集體制訂、能對村干部宅基地分配、宅基地盤活收益分配和利用等行為起約束作用的村規(guī)民約，從而實現(xiàn)對村干部這一村內權力行使主體的集體共同監(jiān)管，防止村干部在宅基地分配和宅基地盤活收益分配中的各種不公和違規(guī)行為，確保村民能公平享受到居住保障權和財產收益權，減少基層糾紛和社會矛盾。

其次，加快編制村莊規(guī)劃，并制訂宅基地利用專項規(guī)劃，規(guī)范宅基地的建設。為了改善村莊建設散亂、宅基地布局混亂、農民建房缺乏統(tǒng)一規(guī)范等問題，各地可加快編制村莊規(guī)劃和宅基地建設專項規(guī)劃。一是各地可在遵守國家省市縣鎮(zhèn)相關規(guī)劃的前提下，統(tǒng)籌考慮村民的居住需求，盡快制訂和完善村莊用地規(guī)劃，結合村莊周邊山、水、湖、田、草、沙等資源分布情況，科學劃定宅基地范圍，合理布局宅基地，在保障好宅基地福利性分配的前提下，遏制宅基地無序外延擴張。二是以建設規(guī)劃好的村莊為樣本，通過宣傳讓村民認識到按標準和規(guī)范統(tǒng)一建設的房屋有利于建設美麗鄉(xiāng)村、改善村民整體居住環(huán)境、推動民宿等產業(yè)的發(fā)展，最終有利于增加農民和村集體的收入。三是統(tǒng)一規(guī)范好村民建房標準，包括戶型、層高、外觀設計等方面的建房要求，為有自然條件發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、電子商務等二、三產業(yè)的村莊創(chuàng)造良好的條件。

再次，重視運用宅基地行政、經(jīng)濟手段，強化宅基地的管理。運用行政管理和經(jīng)濟管理兩個手段是解決我國長期宅基地日常管理工作缺位這一管理短板的有效方式。一是確實設計和落實好宅基地用地審批政策，規(guī)范用地審批程序。根據(jù)實際要求科學設計和完善宅基地用地審批政策和程序，讓宅基地審批政策更合理、更具可操作性，并在實踐中嚴格按這些審批政策和程序申報宅基地，促使村民和村干部，先依法申報再用地、先完成程序再建房，以更好地發(fā)揮行政管理手段在宅基地管理中的作用。二是進一步建設完善宅基地經(jīng)濟管理機制，重點落實好面積超標的宅基地有償使用制度，創(chuàng)新宅基地有償退出制度，構建產權不清的歷史宅基地或爭議地的經(jīng)濟補償機制，嚴格執(zhí)行宅基地違建、亂建的經(jīng)濟處罰制度。

2.2 構建閑置宅基地的處置機制

首先，構建合理的閑置宅基地退出機制。村集體經(jīng)濟組織可根據(jù)村內閑置宅基地的具體情況，制訂可行的閑置宅基地回收或回購計劃，回收“空心村”“廢棄村”等閑置宅基地，引導“一戶多宅”的村民和已進城落戶、有長久住所和穩(wěn)定收入來源的村民主動退出閑置的宅基地，并給予這些村民一定的補償，以提高村民自覺退出閑置宅基地的積極性。對需要整村改造或成片盤活的閑置宅基地，地方政府可根據(jù)當?shù)赝恋刭Y源利用狀況科學建設村民的安置小區(qū)，并以村民自愿為原則按村民同意的標準為村民置換合適的住房，有序讓村民退出宅基地。

其次，建立可行的閑置宅基地盤活機制。對于目前我國存在的大量閑置宅基地，需采取可行的盤活方式讓其在鄉(xiāng)村振興中得到更好的利用。一是根據(jù)村內宅基地資源狀況，對于宅基地資源不充裕的村可優(yōu)先將閑置宅基地用為村內部未來宅基地的儲備用地，確保村民的住房用地需求，保障村民的基本居住權。二是根據(jù)閑置宅基地的具體分布情況及其周邊土地的利用狀況，將能復墾為耕地的閑置宅基地首先復墾為耕地，同步完善必要的生產性設施，并盡可能與建設高標準農田的目標相對接，確保復墾耕地具有較好的利用條件，這將有助于減輕我國耕地保護壓力。三是根據(jù)鄉(xiāng)村產業(yè)振興發(fā)展要求，結合鄉(xiāng)村產業(yè)基礎和優(yōu)勢資源，按產業(yè)項目用地需要利用閑置宅基地大力發(fā)展特色產業(yè)、休閑旅游、民宿、倉儲、物流等產業(yè)，促進農村一、二、三產業(yè)融合發(fā)展，發(fā)揮閑置宅基地在激化農村發(fā)展內生動力中的作用。

再次，構建村集體盤活閑置宅基地的村民參與機制。閑置宅基地盤活是土地資源再配置、再利用的過程，在這一過程中涉及土地收益的再分配問題，建議宅基地資源豐富的村建立宅基地盤活村民表決制度、宅基地盤活事項公示制度及盤活收益收支村民監(jiān)管制度，讓宅基地盤活過程及其收益收支情況公開化、透明化，維護村民的知情權，避免閑置宅基地盤活過程中因錯誤的決策而給村民和村集體經(jīng)濟組織帶來不必要的損失。

2.3 強化宅基地財產權權能

首先，鼓勵村民和村集體通過盤活宅基地來實現(xiàn)宅基地的財產性功能。引導村民和村集體經(jīng)濟組織利用鄉(xiāng)村振興帶來的機遇積極盤活宅基地，努力創(chuàng)新宅基地的盤活形式，推動宅基地以出租、出讓、租賃、入股、聯(lián)營等方式流轉，優(yōu)化宅基地與勞動力、資金、技術、管理、信息、數(shù)據(jù)等要素的配置，提高宅基地利用的綜合效益。

其次，創(chuàng)新宅基地利用收益分配辦法。在完成宅基地“三權”分置改革的基礎上，根據(jù)產權結構制定宅基地盤活利用收益的分配辦法，讓農民能分享到宅基地的盤活利用收益。合理確定村民、村集體經(jīng)濟組織、經(jīng)營主體及地方政府等相關主體在宅基地盤活利用中的收益分配比例，其中村民和村集體經(jīng)濟組織應是收益分配的主要主體，需以更大的比例參與分配宅基地的盤活收益，用地主體以獲取其經(jīng)營利潤為主，地方政府則以稅收的形式參與一定比例的收益分配，以此體現(xiàn)宅基地在社會經(jīng)濟發(fā)展中的增值性收益，這是宅基地所有權、資格權、使用權分置及其增值特性在宅基地利用收益分配上的有效實現(xiàn)形式。嘗試多種讓村民分享到盤活收益的方式，比如，可通過股份分紅、參與就業(yè)、合作經(jīng)營等方式讓村民分享到盤活收益，或通過完善村內道路、廣場、娛樂休閑場所、交通站場等公共基礎設施和配套設施讓村民享受到更好的生產生活條件，或通過發(fā)放村民養(yǎng)老金、慰問金、生活補助等方式讓村民享受到實實在在的實惠。

再次，加快推動宅基地資本化。借鑒和推廣浙江省紹興市、湖南省瀏陽市、福建省晉江市、四川省瀘縣、佛山市南海區(qū)等宅基地改革試點地區(qū)的經(jīng)驗和辦法，賦予宅基地貸款、抵押功能，并制訂具有可操作性的宅基地貸款、抵押政策和程序，以充分發(fā)揮宅基地的融資功能，助解農民生產發(fā)展中的資金難題，拓展宅基地的產權權能。最后，利用宅基地改革試點地區(qū)先行先試的經(jīng)驗，穩(wěn)步推進我國宅基地流轉制度的建設。繼續(xù)支持宅基地改革試點地區(qū)推進各項改革舉措，允許宅基地改革試點地區(qū)進一步擴大宅基地流轉范圍，創(chuàng)新宅基地流轉模式，并鼓勵試點地區(qū)認真總結流轉經(jīng)驗、積極開展地方性宅基地流轉制度的建設。國家則可利用宅基地改革試點地區(qū)的流轉經(jīng)驗和地方性制度建設的基礎，穩(wěn)步推進國家層面的宅基地流轉制度建設，允許宅基地在本村內和本縣村際間流轉，并從流轉主體范圍、條件、用途、方式、期限、程序、收益分配辦法、糾紛解決法定途徑等方面進行明確的界定。改革和建設我國宅基地流轉制度，將各地已發(fā)生或將來會發(fā)生的宅基地流轉行為納入規(guī)范化、法治化軌道，推進宅基地私下流轉向公開流轉轉變，促進這個市場有序發(fā)展，避免未來可能發(fā)生的更大規(guī)模的宅基地流轉會帶來的管理難題。

2.4 構建宅基地利用監(jiān)管機制

首先，完善宅基地利用的基層監(jiān)管設施。我國可加大投資，加快建設完善基層電子化、網(wǎng)絡化、信息化、數(shù)字化監(jiān)管設備，提高基層宅基地利用監(jiān)管的現(xiàn)代化水平，對基層宅基地利用進行實時監(jiān)管，及時遏制宅基地違建、亂建問題，減少農地非農化行為。

其次，重視基層管理人員專業(yè)培訓和職業(yè)隊伍建設。宅基地利用監(jiān)管是一項專業(yè)性工作，需要管理人員具備相應的土地管理專業(yè)知識，而且在我國社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，關于土地利用管理的政策常發(fā)生更新、改變，相關的管理細則也常發(fā)生變更。建議省、市兩級的土地管理部門定期對基層土地管理人員開展專業(yè)培訓，確?；鶎庸芾砣藛T確實能及時掌握最新的土地管理新政，避免基層管理人員因沒及時學習或錯過學習新的用地政策文件而未能對宅基地進行有效管理的問題。另外，在建設完善基層監(jiān)管現(xiàn)代化設備的同時，向基層配備專業(yè)技術管理人員，并鼓勵這些人員積極對基層管理人員展開專業(yè)培訓，更多的管理人員確實掌握相關的信息化知識和技術，提高基層管理隊伍的整體專業(yè)化水平和專業(yè)管理能力，進而提高我國宅基地管理的綜合實力。

再次，加快政策宣傳力度，提高農民依法依規(guī)用地的意識。行政管理部門可運用電視、網(wǎng)絡、信息、微信、報紙、電臺等公共媒體和平臺，宣傳宅基地的利用管理政策。村集體經(jīng)濟組織則可運用村內廣播、宣傳欄、橫幅標語等宣傳平臺及時宣傳宅基地的相關政策，讓農民能及時了解和掌握宅基地的利用管理新政策，提高農民學法、知法和用法的意識。同時，由于宅基地的利用管理主要需依靠村集體經(jīng)濟組織的力量，因此，村集體經(jīng)濟組織可將宅基地利用管理中重要的需要村民嚴格遵守的內容轉化為村規(guī)民約，用農民易懂易接受的語言讓農民完全掌握宅基地的利用政策，也讓農民能及時運用相關政策捍衛(wèi)自身的居住權，促進農民自覺遵守用地和建房政策，使宅基地的利用管理政策能在基層順利得到貫徹落實，減少我國宅基地違建亂建的情況，減輕我國耕地保護壓力。

3 結語

近年來，我國宅基地制度改革取得了一定的進展，宅基地改革試點地區(qū)也取得了較豐富的經(jīng)驗，推進了地方性宅基地制度建設。在我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化、農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展等發(fā)展戰(zhàn)略的情況下，我國農村經(jīng)濟發(fā)展速度明顯加快，農民收入水平有較大提高，城鄉(xiāng)差距有所縮小，關于宅基地的利用功能與配置要求也發(fā)生了改變。但是我國宅基地制度改革明顯滯后于實踐需要，制度改革范圍還局限于試點地區(qū)。為了讓宅基地在農村發(fā)展新時期得到更好的管理、配置與利用，我國需進一步加快推動宅基地制度改革，在總結試點地區(qū)宅基地改革經(jīng)驗的基礎上，加快推進國家層面的制度建設，以更好地發(fā)揮宅基地特別是閑置宅基地在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中所能發(fā)揮的資源、要素、資產等方面的作用。