數(shù)字政府建設(shè)中的政務(wù)服務(wù)

黃建偉 陳東強(qiáng)

摘? ? ? ? 要：本文基于新公共管理和新公共服務(wù)兩大理論的學(xué)理分析，剖析了數(shù)字政府建設(shè)中政務(wù)服務(wù)效能提升的制約瓶頸并提供了相應(yīng)的對策建議。分析結(jié)果表明：分散的政務(wù)服務(wù)抑制了服務(wù)效能、異向的政務(wù)數(shù)據(jù)影響了業(yè)務(wù)協(xié)同、失衡的供給能力制約了發(fā)展水平。研究結(jié)論認(rèn)為，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)、完善政務(wù)信息共享機(jī)制、提高政務(wù)服務(wù)供給能力是數(shù)字政府建設(shè)中政務(wù)服務(wù)效能提升的主要路徑。

關(guān)? 鍵? 詞：數(shù)字政府;政務(wù)服務(wù);政務(wù)數(shù)據(jù);線上政務(wù);數(shù)字弱勢群體

中圖分類號(hào)：D63? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2022）02-0023-12

收稿日期：2021-09-19

作者簡介：黃建偉，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院二級(jí)教授，碩士研究生導(dǎo)師，博士，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理研究中心主任，研究方向?yàn)檎卫?陳東強(qiáng)，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)檎卫怼?/p>

基金項(xiàng)目：本文系江蘇高校“青藍(lán)工程”中青年學(xué)科帶頭人培養(yǎng)對象資助項(xiàng)目、江蘇省研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：KYCX21_1408。

近年來，在新一代信息技術(shù)的推動(dòng)下，全國各地積極推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加快進(jìn)行政務(wù)服務(wù)改革，政府的行政效率得到進(jìn)一步提升。我國“十四五”規(guī)劃綱要明確指出要加快數(shù)字政府建設(shè)，提升政務(wù)服務(wù)的數(shù)字化和智能化水平。政務(wù)服務(wù)效能關(guān)乎到公眾的幸福感與滿足感，同時(shí)也是建設(shè)具有公信力數(shù)字政府的根本保證?，F(xiàn)階段我國數(shù)字政府還處于發(fā)展階段，數(shù)字政府建設(shè)難免會(huì)遇到一些技術(shù)性和管理性問題，導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)還存在不盡如人意的地方。因此，在數(shù)字政府建設(shè)中如何進(jìn)一步提升政務(wù)服務(wù)水平、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)方式、規(guī)避政務(wù)服務(wù)缺位風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)與公眾需求相匹配，從而保障政務(wù)服務(wù)效能得到顯著提升，成為各地政府關(guān)注的重點(diǎn)問題。本文基于新公共管理和新公共服務(wù)兩大理論，通過對數(shù)字政府建設(shè)中政務(wù)服務(wù)效能提升的學(xué)理分析，剖析了數(shù)字政府建設(shè)中政府服務(wù)效能提升的制約瓶頸，探討了數(shù)字政府建設(shè)中政務(wù)服務(wù)效能提升的路徑。

一、學(xué)理分析：數(shù)字政府建設(shè)中政務(wù)服務(wù)效能提升的理論基礎(chǔ)

數(shù)字政府建設(shè)是國家的一項(xiàng)巨大工程，這在本質(zhì)上會(huì)改變傳統(tǒng)的政府職能結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)的命令型、主導(dǎo)型政府在逐漸地向服務(wù)型政府過渡，服務(wù)型政府有助于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。政務(wù)服務(wù)，是指政府相關(guān)部門以及事業(yè)單位根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)要求，為社會(huì)機(jī)構(gòu)和公眾提供與約束主體行為和滿足主體需求等有關(guān)的行政服務(wù)?？傮w而言，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)主要包括行政權(quán)力事項(xiàng)和公共服務(wù)事項(xiàng)。供給政務(wù)服務(wù)是政府部門履行職能的最主要途徑，同時(shí)與政府的形象和政府公信力密切相關(guān)。隨著數(shù)字政府建設(shè)的深入，數(shù)字政府建設(shè)中政務(wù)服務(wù)效能問題愈發(fā)重要，基于新公共管理和新公共服務(wù)的學(xué)理分析恰好能為其政務(wù)服務(wù)效能評(píng)價(jià)提供契合的學(xué)術(shù)理論。

（一）新公共管理理論的應(yīng)用：以“顧客”信息需求為導(dǎo)向

數(shù)字政府建設(shè)對政府職能、服務(wù)方式和組織制度提出了更高要求。基于政府的受托責(zé)任觀，政府在新公共管理理論視角下扮演著企業(yè)的角色，而公眾則充當(dāng)著顧客的角色，這就要求政府轉(zhuǎn)變其社會(huì)職能，在提供政務(wù)服務(wù)的過程中要以“顧客”需求為導(dǎo)向，滿足“顧客”的信息需求。[1]據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的第48次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2021年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到10.11億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)71.6%，[2]公眾、企業(yè)利用PC、移動(dòng)端獲取政務(wù)服務(wù)越來越普遍。因此，在統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)下，政府間進(jìn)行政務(wù)信息共享，對涉及到企業(yè)、公眾的信息及時(shí)準(zhǔn)確進(jìn)行公開，一方面可以滿足公眾對政務(wù)信息的需求，增強(qiáng)國家主人翁意識(shí);另一方面，跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)政府間可以利用信息進(jìn)行業(yè)務(wù)協(xié)同，從而提升政務(wù)服務(wù)水平，增強(qiáng)政府的公信力。

政府利用信息技術(shù)加快政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，搭建為社會(huì)群體提供信息的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，社會(huì)群體可以更便捷地獲取政務(wù)服務(wù)。同時(shí)，政府通過在平臺(tái)中搜集公眾信息，從而精準(zhǔn)提供政務(wù)服務(wù)。隨著信息技術(shù)在政務(wù)系統(tǒng)中的應(yīng)用，改變了傳統(tǒng)的垂直型政府結(jié)構(gòu)，縮短了信息在各層級(jí)政府鏈條中傳遞的時(shí)間，提升了政務(wù)信息的真實(shí)性，從而降低了社會(huì)群體利用信息時(shí)進(jìn)行信息甄別的能力要求，可以更好地滿足公眾的政務(wù)服務(wù)需求，這種現(xiàn)象在遇到突發(fā)狀況時(shí)的作用更為明顯。比如，2020年新冠疫情期間，公眾和企業(yè)直接通過瀏覽政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站了解經(jīng)過審核和確認(rèn)的政務(wù)信息，然后通過“皖事通”“我的南京”等APP來獲取政務(wù)服務(wù)。

但是，有時(shí)線上和線下政務(wù)服務(wù)平臺(tái)發(fā)布的信息存在不一致、不同步的現(xiàn)象，使得公眾難以充分利用政務(wù)信息來獲取政務(wù)服務(wù)，這在一定程度上會(huì)削弱政府的公信力。新公共管理理論以“顧客”的需求為導(dǎo)向要求數(shù)字政府在提供政務(wù)服務(wù)時(shí)要做到精準(zhǔn)便捷、及時(shí)高效，要充分關(guān)注公眾對政務(wù)服務(wù)信息的需求，同時(shí)要注意所提供信息的質(zhì)量以及提升政務(wù)服務(wù)效能。從全國范圍內(nèi)數(shù)字政府建設(shè)來看，政府利用信息技術(shù)升級(jí)政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)通常以公眾和企業(yè)對高質(zhì)量政務(wù)服務(wù)效能的需求為導(dǎo)向，而高質(zhì)量政務(wù)效能又更多地依賴高質(zhì)量的政務(wù)服務(wù)信息。

（二）新公共服務(wù)理論的應(yīng)用：以線上線下政務(wù)服務(wù)為平臺(tái)

新公共服務(wù)理論是西方國家在探討社區(qū)、公民與政府之間的關(guān)系中得出的理論，是對新公共管理理論的批判和完善，“管理”變?yōu)椤胺?wù)”意味著政府和公民身份的轉(zhuǎn)變。[3]新公共服務(wù)理論的核心理念是政府的角色為“服務(wù)者”而非“掌舵者”，[4]這與數(shù)字政府建設(shè)中政府提供政務(wù)服務(wù)的角色相契合。

在數(shù)字政府建設(shè)中，政府通過搭建政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，以此來與公眾進(jìn)行溝通。政府在了解到公眾的需求后，及時(shí)采取措施來滿足公共利益需要，為公眾提供服務(wù)。政府充分利用信息技術(shù)進(jìn)行數(shù)字政府建設(shè)，既順應(yīng)了政府在第四次工業(yè)革命中的發(fā)展趨勢，又對政府提出了更多的要求。信息技術(shù)融入政務(wù)系統(tǒng)要求政務(wù)信息更加公開透明、政府在制定戰(zhàn)略時(shí)要推動(dòng)公眾參與、注意提升公眾的自豪感和參與感。在數(shù)字政府建設(shè)中，通過搭建信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，增加了跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)的政府部門間進(jìn)行信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的機(jī)會(huì)。如長三角地區(qū)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，上海市、浙江省、江蘇省以及安徽省共同搭建一體化的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的資源共享。同時(shí)又推進(jìn)長三角“12345”政務(wù)熱線服務(wù)咨詢和投訴一體化，大大提升了長三角地區(qū)各地方政府的政務(wù)服務(wù)水平。政府部門工作人員在利用政務(wù)服務(wù)平臺(tái)提供政務(wù)服務(wù)時(shí)注重維護(hù)集體榮譽(yù)以及扮演服務(wù)型人員角色，符合新公共服務(wù)理論對提供政務(wù)服務(wù)部門人員的要求。隨著數(shù)字政府建設(shè)的推進(jìn)，線上政務(wù)服務(wù)幾乎占據(jù)了政府人員全部的工作時(shí)間，在一定程度上也提升了政務(wù)服務(wù)效率。但與此同時(shí)，在社會(huì)生活中也產(chǎn)生了一批“數(shù)字弱勢群體”。[5]如湖北一名行動(dòng)不便的94歲老人被人抬到銀行進(jìn)行社會(huì)保障卡激活的人臉識(shí)別，[6]又如湖北宜昌一名老人冒雨繳納醫(yī)保，卻被窗口人員以不收現(xiàn)金拒絕。[7]數(shù)字政府不應(yīng)只是注重線上政務(wù)服務(wù)效率，也應(yīng)關(guān)注線下政務(wù)服務(wù)水平。以線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為主，線下政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為輔，保證社會(huì)中的所有群體都能享受到數(shù)字政府建設(shè)中所提供的政務(wù)服務(wù)，這樣才能實(shí)現(xiàn)1+1>2的政務(wù)服務(wù)協(xié)同效能。這一舉措正是滿足了新公共服務(wù)理論既重視生產(chǎn)效率又重視關(guān)心人的原則。新公共服務(wù)理論與我國建設(shè)服務(wù)型政府的理念相吻合，為提升數(shù)字政府建設(shè)中的政務(wù)服務(wù)效能提供了理論支持。

信息技術(shù)對于政府和治理具有本體論和工具論的雙重意蘊(yùn)，[8]數(shù)字政府建設(shè)借用信息技術(shù)的優(yōu)勢提高了政府運(yùn)行效率，人們在信息技術(shù)不斷發(fā)展和變革的社會(huì)中生存，自身的需求也在潛移默化地受到影響，因此必然會(huì)對政府提出更高的要求，最終會(huì)促使政務(wù)服務(wù)進(jìn)行改革。由信息技術(shù)變化催生的政府線上政務(wù)服務(wù)，社會(huì)上的每一個(gè)人都可以自由地利用信息，破除了原來信息不對稱性導(dǎo)致的政務(wù)服務(wù)不公平，使得每個(gè)人都能在數(shù)字政府建設(shè)中享受到由于數(shù)字政府建設(shè)帶來的政務(wù)服務(wù)便利。但是對于網(wǎng)絡(luò)化、平臺(tái)化的政務(wù)服務(wù)帶來的倫理問題，也需要給予關(guān)注，真正體現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)中的政務(wù)服務(wù)“以人民為中心”的理念。數(shù)字政府“以人民為中心”，將信息技術(shù)引入政府內(nèi)部，從機(jī)構(gòu)內(nèi)部優(yōu)化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、完善信息共享機(jī)制，這將會(huì)大幅度提升政務(wù)服務(wù)數(shù)字化智能化水平。在此情形下，政府提供政務(wù)服務(wù)將會(huì)使更多尋求政府服務(wù)的企業(yè)和公眾受益。此外，還會(huì)進(jìn)一步提升政府的形象和公信力。

二、問題剖析：數(shù)字政府建設(shè)中政務(wù)服務(wù)效能提升的制約瓶頸

精準(zhǔn)高效的政務(wù)服務(wù)可以助力全面推進(jìn)“放管服”改革。[9]數(shù)字政府建設(shè)的快速推進(jìn)對政務(wù)服務(wù)的效能問題提出了更高要求。與此同時(shí)，在數(shù)字政府建設(shè)中政務(wù)服務(wù)難以惠及部分群體的弊端也逐漸顯現(xiàn)，過于“滯后”和過于“超前”的矛盾并存。“放管服”改革背景下如何優(yōu)化政務(wù)服務(wù)是在數(shù)字政府建設(shè)中各地政府都在深入思考和積極探索的問題。有的地方推出“只進(jìn)一扇門、最多跑一次”的政務(wù)服務(wù)改革，取得了良好的成效，也得到了大部分公眾的認(rèn)同。但是，也頻繁地發(fā)生一些過度“數(shù)字化、信息化”的現(xiàn)象，使得一些弱勢群體難以適應(yīng)這樣的政務(wù)服務(wù)方式，出現(xiàn)了一些道德倫理問題，引起了對政府行為和理念的質(zhì)疑。之所以存在過于“滯后”和過于“超前”矛盾的現(xiàn)象以及難以惠及部分群體的問題，究其原因，主要是分散的政務(wù)服務(wù)、異向的政務(wù)數(shù)據(jù)、失衡的供給能力以及滯后的組織管理制度等因素所致。

（一）分散的政務(wù)服務(wù)抑制了服務(wù)效能

隨著新一代信息技術(shù)融入政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，使得政府可以整合同一地區(qū)的政務(wù)服務(wù)資源，搭建高效便捷的一體化政務(wù)服務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)效能提升的目標(biāo)。但是，當(dāng)前還存在一些分散的政務(wù)服務(wù)抑制政務(wù)服務(wù)效能提升的情況。分散的政務(wù)服務(wù)主要是指政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和政務(wù)服務(wù)資源的分散，平臺(tái)的分散阻礙政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的共享，進(jìn)而影響業(yè)務(wù)協(xié)同;資源的分散降低政務(wù)服務(wù)效率，進(jìn)而影響公眾和企業(yè)的滿意度。這兩種分散的政務(wù)服務(wù)抑制政務(wù)服務(wù)效能的具體表現(xiàn)如下：

第一，分散的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)影響了政務(wù)服務(wù)效能。自黨的十九屆四中全會(huì)首次明確提出推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)以來，全國各地加快推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，深化政務(wù)服務(wù)改革?，F(xiàn)階段，全國各省內(nèi)部已經(jīng)形成了統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。但是，在全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中，省際之間政務(wù)服務(wù)平臺(tái)尚未完全實(shí)現(xiàn)聯(lián)通，阻礙了政務(wù)服務(wù)資源共享和政府部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同。同時(shí)，公眾尋求跨省政務(wù)服務(wù)的難度比較大，這在無形之中增加了社會(huì)群體獲取政務(wù)服務(wù)的成本。另外，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的分散還表現(xiàn)為在同一地區(qū)搭建多個(gè)具有相同功能的線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和門戶網(wǎng)站，并且分別由不同的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。據(jù)《省級(jí)政府和重點(diǎn)城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告（2020）》顯示，在全國32個(gè)重點(diǎn)城市中，有11個(gè)城市采取多平臺(tái)（多門戶）提供網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)，占比達(dá)到34.38%。[10]事實(shí)上，相關(guān)政府部門的業(yè)務(wù)在性質(zhì)上相差無異，但是這些部門對于信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的選擇以及在信息共享上尚未完全達(dá)成一致意見，同一地區(qū)不同政務(wù)部門在提供政務(wù)服務(wù)時(shí)，有的還存在著競爭關(guān)系，違背了搭建線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行業(yè)務(wù)協(xié)同的初衷。這在一定程度上會(huì)削弱公眾在獲得政務(wù)服務(wù)時(shí)的滿意度，同時(shí)還會(huì)抑制政府服務(wù)效能的提升。

第二，分散的政務(wù)服務(wù)資源抑制了政務(wù)服務(wù)效能。政務(wù)服務(wù)資源是提供政務(wù)服務(wù)的各部門開展工作的保障，是提供政務(wù)服務(wù)的各部門權(quán)力的體現(xiàn)。當(dāng)前，數(shù)字政府建設(shè)如火如荼，同時(shí)也在不斷推動(dòng)政務(wù)服務(wù)變革。但是，政務(wù)服務(wù)變革過程中不能很好地整合政務(wù)服務(wù)資源，給政務(wù)服務(wù)效能的提升帶來了一些不利影響。主要表現(xiàn)為：一些政務(wù)服務(wù)部門對自己搜集到的資源占為己有，不愿意在政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行資源共享，使得系統(tǒng)內(nèi)部各政務(wù)服務(wù)部門不能實(shí)現(xiàn)資源和業(yè)務(wù)的整合，最終導(dǎo)致公眾和企業(yè)在尋求政務(wù)服務(wù)時(shí)，不能體驗(yàn)到高效率的政務(wù)服務(wù)，降低了獲取政務(wù)服務(wù)的滿意度。另外，基層政府為了精準(zhǔn)提供政務(wù)服務(wù)，將政務(wù)服務(wù)向基層延伸，形成了市-區(qū)（縣）-街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級(jí)政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)。這種舉措雖然可以提高政務(wù)服務(wù)的可達(dá)性，但是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有能力充分利用政務(wù)服務(wù)資源，造成政務(wù)服務(wù)資源的閑置與浪費(fèi)。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)之間的互聯(lián)網(wǎng)普及率存在較大差距。截止2021年6月，我國城鎮(zhèn)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)7.14億，占網(wǎng)民整體的70.6%，而農(nóng)村地區(qū)的網(wǎng)民規(guī)模為2.97億，占網(wǎng)民整體的29.4%。[11]目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政務(wù)服務(wù)部門存在一種普遍現(xiàn)象，即雖然搭建了政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站，但是網(wǎng)站界面設(shè)計(jì)簡單，功能不齊全，難以實(shí)現(xiàn)供給政務(wù)服務(wù)的目標(biāo)。此外，還有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未搭建政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，也未開通政務(wù)微信和政務(wù)微博;還有一些地方政府采取“一刀切”的政策，將所有政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)全部下放。但是，由于基層政務(wù)服務(wù)人員業(yè)務(wù)水平的限制，對很多向基層延伸的政務(wù)服務(wù)無能為力。由于不能很好地利用分散的政務(wù)服務(wù)資源而造成了資源的浪費(fèi)，從而抑制了政務(wù)服務(wù)效能的提升。

（二）異向的政務(wù)數(shù)據(jù)影響了業(yè)務(wù)協(xié)同

在如今互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)得到高度應(yīng)用的社會(huì)，數(shù)據(jù)資源是最具隱性和顯性雙重價(jià)值的公共物品。數(shù)據(jù)資源的隱性價(jià)值主要體現(xiàn)為政府部門恰當(dāng)利用政務(wù)數(shù)據(jù)資源，精準(zhǔn)提供政務(wù)服務(wù)，從而增強(qiáng)政府的公信力;數(shù)據(jù)資源的顯性價(jià)值更多地體現(xiàn)為數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，比如政府服務(wù)效率的提升以及政務(wù)服務(wù)成本的降低。異向的政務(wù)數(shù)據(jù)來源，使得這些數(shù)據(jù)資源的價(jià)值得不到體現(xiàn)，進(jìn)而影響政務(wù)部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同。異向的政務(wù)數(shù)據(jù)一方面是指由于差異化的政務(wù)服務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)帶來數(shù)據(jù)的搜集、整理、利用等方面的標(biāo)準(zhǔn)存在差異;另一方面是指對不同來源渠道的政務(wù)數(shù)據(jù)在共享時(shí)存有顧慮，從而阻礙政務(wù)服務(wù)部門在一體化平臺(tái)上共享政務(wù)數(shù)據(jù)。異向的政務(wù)數(shù)據(jù)影響業(yè)務(wù)協(xié)同主要表現(xiàn)為以下兩種形式：

第一，差異化政務(wù)服務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)帶來的政務(wù)數(shù)據(jù)阻礙了業(yè)務(wù)協(xié)同。雖然各地政務(wù)服務(wù)部門提供的政務(wù)服務(wù)在性質(zhì)上并沒有區(qū)別，但是各地政府在搭建政務(wù)服務(wù)平臺(tái)時(shí)具有一定的決定權(quán)，通常情況下會(huì)根據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)來設(shè)置政務(wù)系統(tǒng)。具有不同功能的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，無形之中就出現(xiàn)了信息壁壘。比如安徽省的政務(wù)APP“皖事通”和湖北省的政務(wù)APP“鄂匯辦”里面的功能就有很大的差別。因此湖北省和安徽省的政務(wù)服務(wù)部門難以充分利用共享的政務(wù)信息，從而影響了業(yè)務(wù)協(xié)同能力。又如“皖事通”政務(wù)APP沒有關(guān)于交通出行和辦理出行卡的專欄，而“我的南京”智慧政務(wù)APP上就有專門的交通出行專欄。這樣，即使在“我的南京”上能搜集到相關(guān)信息資源，也未必能與“皖事通”進(jìn)行業(yè)務(wù)協(xié)同。另外，不同地區(qū)利用政務(wù)服務(wù)平臺(tái)搜集政務(wù)數(shù)據(jù)資源的標(biāo)準(zhǔn)也存在差異。政務(wù)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不同會(huì)影響數(shù)據(jù)資源的整合和共享，進(jìn)而影響業(yè)務(wù)協(xié)同。雖然日常的政務(wù)服務(wù)主要涉及教育、醫(yī)療、社保、稅收等方面，但是由于各地在經(jīng)濟(jì)和歷史等方面的不同，各地政務(wù)服務(wù)部門在條件允許的情況下會(huì)自主設(shè)定政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)而提供服務(wù)。因此，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)由于標(biāo)準(zhǔn)不同而造成了政務(wù)數(shù)據(jù)存在差異，最終影響了業(yè)務(wù)的協(xié)同。

第二，不同政務(wù)部門間對共享數(shù)據(jù)的顧慮影響了業(yè)務(wù)協(xié)同。由于政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)來源不同，政務(wù)服務(wù)信息多數(shù)情況下只實(shí)現(xiàn)本地區(qū)政府各部門間的共享，跨地區(qū)、跨部門之間還存在共享屏障，跨域協(xié)同治理的目標(biāo)尚未達(dá)成。通常情況下，政務(wù)服務(wù)部門會(huì)認(rèn)為擁有數(shù)據(jù)和使用數(shù)據(jù)象征著一種“權(quán)力”，當(dāng)數(shù)據(jù)整合共享后，部門數(shù)據(jù)的特性和特權(quán)在數(shù)據(jù)跨地區(qū)、跨部門流通應(yīng)用過程中將不再明顯，會(huì)弱化擁有數(shù)據(jù)部門的主體地位，這在某些部門看來是一種部門權(quán)力的流失和削弱。[12]基于此，許多市級(jí)政府僅僅將其行政區(qū)劃范圍內(nèi)的各層級(jí)政務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行政務(wù)數(shù)據(jù)共享，而未將市政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)同步至省政務(wù)服務(wù)統(tǒng)一平臺(tái)?！妒〖?jí)政府和重點(diǎn)城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告（2020）》通過對32個(gè)重點(diǎn)城市的相關(guān)市直部門在數(shù)據(jù)同源方面的表現(xiàn)情況進(jìn)行調(diào)查，了解到目前依然存在150多個(gè)部門的網(wǎng)站在發(fā)布線上政務(wù)服務(wù)信息方面未與省級(jí)線上政務(wù)服務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)做到同源，占比達(dá)到48.12%。[13]因此，同一地區(qū)雖實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)協(xié)同，但跨地區(qū)政務(wù)部門因未實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享，加大了業(yè)務(wù)協(xié)同的難度。另外，地區(qū)間的數(shù)據(jù)資源壁壘阻礙了政務(wù)部門服務(wù)方式的優(yōu)化以及服務(wù)水平的提高，最終抑制了政務(wù)服務(wù)效能的提升。

（三）失衡的供給能力制約了發(fā)展水平

從數(shù)字政府建設(shè)推行以來，全國各地政府也相繼進(jìn)行了政務(wù)服務(wù)改革。但是，政務(wù)服務(wù)供給能力還存在一定的差異，從而抑制了政務(wù)服務(wù)效能的提升。失衡的服務(wù)供給能力，一方面是指因受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約致使政務(wù)服務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)完善度方面存在一定差距，從而使得政務(wù)服務(wù)供給能力在全國范圍內(nèi)存在一定的差異;另一方面是指城鄉(xiāng)信息化水平發(fā)展不平衡導(dǎo)致兩者政務(wù)服務(wù)的能力存在較大差異。失衡的政務(wù)服務(wù)供給能力制約政務(wù)服務(wù)發(fā)展水平主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

第一，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的失衡制約了政務(wù)服務(wù)整體效能的提升。從橫向來看，地區(qū)間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，致使政務(wù)服務(wù)供給平臺(tái)的完善度還存在一定差距。在浙江省、廣東省這樣的沿海發(fā)達(dá)省份，可憑借自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢，充分利用本地區(qū)的信息化、數(shù)字化技術(shù)大力發(fā)展線上政務(wù)服務(wù)，從而使政務(wù)服務(wù)水平在全國處于領(lǐng)先水平。同時(shí)，線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)還需要一定資金支持，對政務(wù)服務(wù)人員的服務(wù)水平要求也比較高，這樣會(huì)要求地方政府提供更多資金用于人員培訓(xùn)。所以，有些地方政府只能做到以線下政府服務(wù)為主、線上政務(wù)服務(wù)為輔，最終結(jié)果就是線上政務(wù)服務(wù)的覆蓋面不夠廣，無法滿足人民群眾要求提供便捷線上政務(wù)服務(wù)的需求。據(jù)調(diào)查，省級(jí)政府線上政務(wù)服務(wù)供給能力較強(qiáng)的主要分布在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，比如北京、上海、江蘇、浙江等，排名靠后的主要是新疆、青海、甘肅、西藏等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。[14]政務(wù)服務(wù)在地區(qū)間供給能力上存在的差異，阻礙了全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)最初設(shè)定的政務(wù)服務(wù)供給目標(biāo)，抑制了政務(wù)服務(wù)效能整體提升。

第二，城鄉(xiāng)信息化水平的失衡抑制了政府服務(wù)供給能力的提升。從縱向來看，地區(qū)內(nèi)部不同層級(jí)政府提供政務(wù)服務(wù)的能力也存在一定差異。隨著新一代信息技術(shù)融入政務(wù)系統(tǒng)，各地政府將提供政務(wù)服務(wù)的權(quán)力逐級(jí)下放，不同層級(jí)政府對下放的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行自我管理。但是，由于城鄉(xiāng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)程度不同，這種分散提供政務(wù)服務(wù)的方式反而擴(kuò)大了城市和農(nóng)村獲取政務(wù)服務(wù)的差距。根據(jù)第47次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》的數(shù)據(jù)，很多農(nóng)村地區(qū)的公眾還未能使用線上政務(wù)服務(wù)。[15]當(dāng)前，諸多農(nóng)村地區(qū)僅僅設(shè)置了線下便民服務(wù)站來為公眾提供政務(wù)服務(wù)咨詢，即使搭建了線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，政務(wù)網(wǎng)站也不能實(shí)時(shí)更新政務(wù)信息。此外，各種新形式的在線政務(wù)程序、政務(wù)微博、政務(wù)微信多數(shù)情況下還處于零的狀態(tài)，線上政務(wù)服務(wù)通常情況下的實(shí)現(xiàn)率比較低。因此，農(nóng)村地區(qū)的公眾難以像城市公眾那樣利用線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)來獲取便捷高效的政務(wù)服務(wù)。城鄉(xiāng)地區(qū)間失衡的政務(wù)服務(wù)供給能力，在一定程度上會(huì)降低基層公眾的滿足感，削弱政府的公信力，抑制政務(wù)服務(wù)效能的提升。

（四）滯后的組織管理制度弱化了監(jiān)管能力

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)建設(shè)在我國已經(jīng)推行了很多年，也取得了一些成效。但是，通過對政策的梳理發(fā)現(xiàn)，我國的政務(wù)服務(wù)改革更多地體現(xiàn)在服務(wù)流程的優(yōu)化和行政審批事項(xiàng)的精簡，而很少在政務(wù)組織制度方面采取措施。滯后的組織管理制度主要是指在政務(wù)服務(wù)中采取分散式管理制度以及低效封閉的“重政府部門參與監(jiān)管、輕公眾參與監(jiān)管”的監(jiān)管制度，其削弱了政務(wù)數(shù)據(jù)監(jiān)管能力。滯后的組織管理制度弱化監(jiān)管能力的具體表現(xiàn)如下：

第一，政務(wù)數(shù)據(jù)分散管理的制度弱化了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力。數(shù)字政府將信息技術(shù)融入政務(wù)系統(tǒng)，信息技術(shù)的運(yùn)用提升了線上政務(wù)服務(wù)的效率。但是，線上政務(wù)服務(wù)在帶來便利的同時(shí)，也帶來了諸多隱患。政府部門通過線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)搜集全國8.43億互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)用戶的信息，線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)尚不能完全保護(hù)公眾的個(gè)人信息。政務(wù)服務(wù)部門對搜集到的政務(wù)數(shù)據(jù)資源采取分散化管理的制度，使得一些沒有能力管理數(shù)據(jù)資源的政務(wù)部門也參與了管理。近年來，針對個(gè)人信息泄露、盜用等事件時(shí)有發(fā)生。如2020年5月湖南某基層政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站因不當(dāng)發(fā)布公眾的身份信息，造成公眾的信息泄露，甚至還帶來了直接經(jīng)濟(jì)損失。另外，對政務(wù)數(shù)據(jù)采取分散化管理的制度，增加了相關(guān)機(jī)構(gòu)對政務(wù)服務(wù)部門借助政務(wù)服務(wù)平臺(tái)搜集、保存、利用政務(wù)信息全過程進(jìn)行監(jiān)管的難度。在對眾多分散管理的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)出于成本和效率的考慮，會(huì)自動(dòng)降低監(jiān)管的精細(xì)度，致使監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能很好地發(fā)揮監(jiān)管職能。

第二，過度依賴政府部門內(nèi)部監(jiān)管的制度弱化了公眾的外部監(jiān)管能力。通常情況下政務(wù)服務(wù)部門主要依賴政府部門對政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)管，以此來規(guī)避系統(tǒng)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。但是，政府部門展開的內(nèi)部監(jiān)管從申請到執(zhí)行往往要經(jīng)過層層審批，繁瑣的程序會(huì)錯(cuò)過最佳的監(jiān)管時(shí)機(jī)，造成監(jiān)管效能大幅下降。有的政府部門出于對監(jiān)管權(quán)力的考慮，不愿意讓外部監(jiān)管人員參與政務(wù)系統(tǒng)的監(jiān)管，其所帶來的后果就是公眾只能利用線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)獲取政務(wù)服務(wù)的部分信息，而對政務(wù)服務(wù)部門提供政務(wù)服務(wù)的過程是否規(guī)范、對搜集到的政務(wù)信息是否做到安全妥善保管、是否能夠合法合規(guī)使用政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)資源等一無所知。與此同時(shí)，由于公眾無法獲取有關(guān)政務(wù)服務(wù)部門提供政務(wù)服務(wù)的相關(guān)信息，致使公眾難以參與政府部門主導(dǎo)的內(nèi)部監(jiān)管，最終弱化了公眾對數(shù)字政府建設(shè)中政務(wù)服務(wù)的外部監(jiān)管能力。

三、對策建議：數(shù)字政府建設(shè)中政務(wù)服務(wù)效能的提升路徑

如何打破數(shù)字政府建設(shè)中政務(wù)服務(wù)效能提升的制約瓶頸，針對上述問題，各級(jí)、各地政府應(yīng)把優(yōu)化政務(wù)服務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)、完善政務(wù)信息共享機(jī)制、提高政務(wù)服務(wù)供給能力、創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)制度安排等提上議事日程。

（一）優(yōu)化政務(wù)服務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”通過平臺(tái)化思維構(gòu)建惠民、利民、便民的開放性服務(wù)體系，打通了政府、企業(yè)、事業(yè)單位之間的數(shù)據(jù)壁壘，在很大程度上提升了各級(jí)政府的市場監(jiān)管和社會(huì)治理能力。[16]通過線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)來提供政務(wù)服務(wù)越來越普遍，與此同時(shí)，公眾和企業(yè)對政務(wù)服務(wù)效能提升的期待值也在逐漸提升。但是，當(dāng)前的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)與公眾需求還存在一定差距，政務(wù)服務(wù)部門可以通過以下兩種舉措來優(yōu)化政務(wù)服務(wù)基礎(chǔ)平臺(tái)。

第一，效率導(dǎo)向，完善一體化的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。一方面，可以通過增加技術(shù)資源投入來實(shí)現(xiàn)全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)設(shè)定的目標(biāo)。首先，借助先進(jìn)的技術(shù)進(jìn)一步完善已有的全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)整合共享;其次，利用技術(shù)手段來實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)功能優(yōu)化，滿足公眾多樣化的需求;最后，利用技術(shù)手段來精簡使用線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)獲取政務(wù)服務(wù)的操作，以實(shí)現(xiàn)高效率的目標(biāo)。比如，2020年新冠疫情期間，全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)借助阿里巴巴的先進(jìn)技術(shù)，不僅完成了全國一體化疫情防控健康碼系統(tǒng)在支付寶APP中的搭建，而且各個(gè)省級(jí)政府也能夠利用自身的政務(wù)APP來實(shí)時(shí)獲取全國政務(wù)服務(wù)一體化平臺(tái)上顯示的疫情信息。公眾只需要在疫情防控系統(tǒng)進(jìn)行簡單的操作就可以獲取全國和本省的疫情信息。另一方面，各地政府應(yīng)根據(jù)自身的要求，打造既統(tǒng)一又分散的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，即“1+N”政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。省級(jí)政府建立一個(gè)統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，全省范圍內(nèi)各個(gè)市級(jí)、縣級(jí)政府搭建具有自身特點(diǎn)的一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，然后將全省范圍內(nèi)所有市級(jí)、縣級(jí)的一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)與省級(jí)政府的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)相連接，公眾和企業(yè)只需要在統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中獲取政務(wù)服務(wù)。如浙江省的“最多跑一次”、江蘇省的“不見面審批（服務(wù)）”、山東省的“一次辦好”、福建省的“一趟不用跑”和“最多跑一趟”等。[17]

第二，需求導(dǎo)向，完善基層線上政務(wù)服務(wù)。將政務(wù)服務(wù)向基層下沉，要能保證基層政務(wù)服務(wù)部門能夠發(fā)揮線上政務(wù)服務(wù)的優(yōu)勢。然而，基層政務(wù)服務(wù)部門由于不能很好地適應(yīng)數(shù)字政府建設(shè)中政務(wù)服務(wù)的變革，使得線上政務(wù)服務(wù)的優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮。目前，針對基層線上政務(wù)服務(wù)中存在的問題，如政務(wù)網(wǎng)站信息更新不及時(shí)而形同虛設(shè)，政務(wù)微博、政務(wù)微信未開通等情況，可以通過向基層輸送專業(yè)的政務(wù)服務(wù)人員，協(xié)助當(dāng)?shù)卣?wù)服務(wù)部門工作人員來搭建基層線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。針對政務(wù)服務(wù)人員利用線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)提供政務(wù)服務(wù)時(shí)存在操作不熟練、執(zhí)行不利等情況，可以加大對基層政務(wù)服務(wù)人員定期進(jìn)行專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)的力度，使基層公眾利用線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)獲取政務(wù)服務(wù)的需求得到滿足。

（二）完善政務(wù)信息共享機(jī)制

政務(wù)部門利用自己搜集到的政務(wù)信息只能提供有限的政務(wù)服務(wù)，而信息共享可以提升政務(wù)服務(wù)效能。政務(wù)信息共享是一個(gè)復(fù)雜的過程，政務(wù)服務(wù)部門可以從以下幾個(gè)方面著手完善政務(wù)信息共享機(jī)制。

第一，完善政務(wù)服務(wù)信息共享基礎(chǔ)平臺(tái)。政務(wù)服務(wù)平臺(tái)作為搜集和共享政務(wù)信息的載體，它的完善度與政務(wù)服務(wù)效能提升息息相關(guān)。完善政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，首先，要突破政務(wù)服務(wù)平臺(tái)只在同市范圍內(nèi)聯(lián)通的限制，實(shí)現(xiàn)市級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)與省級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)聯(lián)通，保證政務(wù)服務(wù)相關(guān)信息的同源發(fā)布。另外，要積極推動(dòng)搭建區(qū)域間一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，共享政務(wù)信息，實(shí)現(xiàn)1+1>2的協(xié)同效應(yīng)。其次，要注意維護(hù)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)內(nèi)共享政務(wù)信息的安全。各級(jí)政府可以共同加大技術(shù)資源的投入，搭建多層級(jí)的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，從源頭保障公眾和企業(yè)的信息安全。另外，政務(wù)服務(wù)部門應(yīng)在線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中設(shè)置信息安全預(yù)警系統(tǒng)，當(dāng)出現(xiàn)信息泄露、信息被不合理使用時(shí)及時(shí)發(fā)出警示，第一時(shí)間將信息安全損失降到最低。

第二，設(shè)立統(tǒng)一的政務(wù)信息共享標(biāo)準(zhǔn)和方式。目前，全國范圍內(nèi)線上政務(wù)服務(wù)發(fā)展水平參差不齊，協(xié)調(diào)共享的政務(wù)信息難度較大。因此，要在政務(wù)信息共享之前設(shè)立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，兼顧到省際之間、省市之間的差異，使各政務(wù)服務(wù)部門既可以利用共享政務(wù)服務(wù)信息實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)效能的提升，又可以使線上政務(wù)服務(wù)發(fā)展水平不同的地區(qū)保留對信息管理的權(quán)力。另外，考慮到各地區(qū)政務(wù)服務(wù)部門在提供政務(wù)服務(wù)時(shí)水平和能力的不同，在共享方式的選擇上應(yīng)兼顧政務(wù)服務(wù)能力較低的地區(qū)，隨著各地政務(wù)信息共享能力的逐步提升再不斷完善政務(wù)信息共享方式。

第三，建立高效的共享數(shù)據(jù)組織管理機(jī)構(gòu)。對政務(wù)平臺(tái)中與公眾、企業(yè)相關(guān)的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行整合，在信息共享的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理。當(dāng)前，很多地區(qū)存在對政務(wù)信息多頭管理的現(xiàn)象，? 這不利于發(fā)揮共享政務(wù)服務(wù)信息的價(jià)值。因此，在同一地區(qū)可以由市級(jí)政務(wù)信息管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本地區(qū)的政務(wù)信息的管理，這樣既方便對政務(wù)信息進(jìn)行分析，也可精準(zhǔn)提供政務(wù)服務(wù)。由市級(jí)政務(wù)服務(wù)部門統(tǒng)一管理政務(wù)信息，可以有效降低政務(wù)信息系統(tǒng)開發(fā)成本和運(yùn)行維護(hù)管理成本，便于政府統(tǒng)一組織與信息化企業(yè)合作。借助互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)先進(jìn)技術(shù)對政府搜集到的信息資源進(jìn)行深度開發(fā)，從而使政府可以精準(zhǔn)提供政務(wù)服務(wù)。如杭州市政府積極推進(jìn)與阿里巴巴的合作，利用阿里的技術(shù)優(yōu)勢對政府搜集到的信息進(jìn)行深度分析，了解公眾的政務(wù)需求和對政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的適應(yīng)情況，進(jìn)而改進(jìn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的不足，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)優(yōu)化和公眾滿意的雙重目標(biāo)。

（三）提高政務(wù)服務(wù)供給能力

根據(jù)一站式公共服務(wù)的特征，服務(wù)供給能力反映的是政府運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)提供全面、標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)同化服務(wù)的能力，其主要包括目錄覆蓋能力、應(yīng)用整合能力和服務(wù)貫通能力。[18]政務(wù)服務(wù)供給能力因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同存在一定差異，提高當(dāng)前發(fā)展較差地區(qū)線上政務(wù)服務(wù)供給能力，才能從整體上提升政務(wù)服務(wù)效能。政務(wù)服務(wù)部門可以從以下兩個(gè)方面來提高政務(wù)服務(wù)供給能力。

第一，完善線上政務(wù)服務(wù)發(fā)展較差地區(qū)的供給要素。針對地區(qū)間線上政務(wù)服務(wù)供給能力存在的差異，可以鼓勵(lì)線上政務(wù)服務(wù)發(fā)展較好地區(qū)對口支援較差地區(qū)，提供技術(shù)和人員培訓(xùn)方面的支持。一方面，幫助其構(gòu)建完善的一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，將標(biāo)準(zhǔn)化全程無縫嵌入網(wǎng)上辦事大廳系統(tǒng)，推進(jìn)審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)體系與網(wǎng)上辦事大廳審批系統(tǒng)的有機(jī)融合。[19]另一方面，免費(fèi)對線上政務(wù)服務(wù)發(fā)展較差地區(qū)的政務(wù)服務(wù)人員進(jìn)行技術(shù)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，減少經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府成本投入。這些從思想和業(yè)務(wù)兩方面接受數(shù)字化技能培訓(xùn)的政務(wù)服務(wù)工作人員，能夠?yàn)檎?wù)服務(wù)管理團(tuán)隊(duì)注入新鮮血液，提高政務(wù)服務(wù)部門線上政務(wù)服務(wù)的供給能力。如在數(shù)字化政府建設(shè)初期，甘肅省選派一些優(yōu)秀的基層骨干去浙江省學(xué)習(xí)線上政務(wù)服務(wù)供給和線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)管理維護(hù)經(jīng)驗(yàn)，取得了較好的效果。

第二，提升農(nóng)村地區(qū)線上政務(wù)服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)率。對于城鄉(xiāng)之間政務(wù)服務(wù)存在的差異，一方面，可以加大資金和技術(shù)投入，以完善農(nóng)村智能化、數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施，提升線上政務(wù)服務(wù)供給水平。農(nóng)村地區(qū)55.9%的互聯(lián)網(wǎng)普及率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國70.4%這一平均水平，很多農(nóng)村地區(qū)的公眾還未能使用線上政務(wù)服務(wù)。[20]倘若政府部門能夠積極搭建農(nóng)村地區(qū)的線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，如政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站的維護(hù)更新以及政務(wù)微博、政務(wù)微信的宣傳推廣，可使公眾能夠及時(shí)了解本地區(qū)政府可以提供哪些線上政務(wù)服務(wù)。另一方面，在農(nóng)村地區(qū)普及一些關(guān)于使用線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)接受政務(wù)服務(wù)的技能知識(shí)，以提高農(nóng)村地區(qū)利用平臺(tái)接受政務(wù)服務(wù)的水平。農(nóng)村地區(qū)存在大量的“數(shù)字弱勢群體”，倘若政府部門能夠?qū)@一群體定期開展關(guān)于線上政務(wù)服務(wù)操作的系列培訓(xùn)活動(dòng)，特別是那些與公眾的生活息息相關(guān)的事項(xiàng)，其便利性將逐步提高線上服務(wù)需求，線上政務(wù)服務(wù)的供給能力也會(huì)隨著需求的增加而提高。最終，城鄉(xiāng)之間的線上政務(wù)服務(wù)差距將逐步縮小，整體的政務(wù)服務(wù)效能也會(huì)隨之提升。

（四）建立創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)制度

數(shù)字政府建設(shè)中提升政務(wù)服務(wù)效能，應(yīng)注重創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)制度。以往采取的政務(wù)服務(wù)制度在數(shù)字政府建設(shè)的背景下有時(shí)會(huì)出現(xiàn)不相適應(yīng)的情況，這不僅不利于政務(wù)服務(wù)變革，也會(huì)降低公眾和企業(yè)對所提供的政務(wù)服務(wù)的滿意度。在新信息技術(shù)與政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)深入融合的情況下，政務(wù)服務(wù)部門應(yīng)抓住數(shù)字政府建設(shè)機(jī)遇，及時(shí)采取以下措施創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)制度。

第一，建立政務(wù)服務(wù)幫辦代辦制度。幫辦制度是指政務(wù)服務(wù)人員帶領(lǐng)需要辦理業(yè)務(wù)的公眾到指定窗口或指定平臺(tái)進(jìn)行辦理;代辦制度是指政務(wù)服務(wù)人員直接替公眾辦理業(yè)務(wù)。這兩種舉措的目的都是為了公眾辦理業(yè)務(wù)時(shí)能夠“少跑腿”，高效滿意地獲得政務(wù)服務(wù)。各地政務(wù)服務(wù)部門利用線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)搜集需要幫辦代辦的業(yè)務(wù)申請，同時(shí)線下政務(wù)服務(wù)中心也要做好記錄。此后，利用技術(shù)手段對搜集到的信息進(jìn)行分析，了解哪些業(yè)務(wù)最需要幫辦代辦，以此來培養(yǎng)精準(zhǔn)專業(yè)的幫辦代辦政務(wù)服務(wù)人員，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)供給，提升政務(wù)服務(wù)效能。如青島市積極推動(dòng)幫辦代辦政務(wù)服務(wù)制度，使企業(yè)和公眾體驗(yàn)到保姆式的“一對一”貼心幫辦代辦服務(wù)，實(shí)現(xiàn)由原本“企業(yè)公眾辦”轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃瘛罢k”的模式，盡可能地減少辦事企業(yè)和公眾尋求政務(wù)服務(wù)時(shí)的跑腿次數(shù)，不斷優(yōu)化政務(wù)服務(wù)和營商環(huán)境。[21]

第二，建立公眾廣泛參與監(jiān)管制度。政府部門專設(shè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在以往對政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的監(jiān)管中發(fā)揮著重要作用，但公眾通常只能了解政務(wù)服務(wù)平臺(tái)展示的政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目，而對政務(wù)部門能否合法保管并且恰當(dāng)使用政務(wù)服務(wù)平臺(tái)搜集到的政務(wù)信息一無所知。這一龐大的用戶規(guī)模給政府完善政務(wù)服務(wù)、提升政務(wù)服務(wù)效能提供了強(qiáng)大的動(dòng)力和機(jī)遇。因此，針對政務(wù)服務(wù)的監(jiān)管，應(yīng)從政府共享政務(wù)信息的原則、提供政務(wù)服務(wù)的能力、共享政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的管理、數(shù)據(jù)開放的負(fù)面清單、開放共享政務(wù)資源的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)等方面來完善既有的政府?dāng)?shù)據(jù)管理的法律法規(guī)。[22]同時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)公眾參與到營造良好的政務(wù)服務(wù)環(huán)境工作中，對政府線下提供政務(wù)服務(wù)時(shí)的缺位予以舉報(bào)和投訴，對線上提供政務(wù)服務(wù)時(shí)遵守政務(wù)服務(wù)原則的情況和利用相關(guān)共享信息進(jìn)行業(yè)務(wù)協(xié)同的情況予以監(jiān)督，從而提升數(shù)字政府建設(shè)中的政務(wù)服務(wù)效能。

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（責(zé)任編輯：馬海龍）

Government Service in the Construction of Digital Government

Huang Jianwei，Chen Dongqiang

Abstract：Based on the theoretical analysis of the two theories of new public management and new public service，this paper analyzes the restrictive bottleneck of improving the efficiency of government services in the construction of digital government，and provides corresponding countermeasures and suggestions.The results show that decentralized government services inhibit service efficiency，different government data affect business collaboration，unbalanced supply capacity restricts the development level.The conclusion is that optimizing the basic platform of government service，perfecting the government information sharing mechanism and improving the supply capacity of government service are the main ways to improve the efficiency of government service in the construction of digital government.

Key words：digital government;government services;government data;online government affairs;digital vulnerable groups