節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究之文獻(xiàn)檢視

摘? ? ? 要：節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)是推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)管理現(xiàn)代化和落實(shí)政府“過(guò)緊日子”要求的重要舉措。本文以中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）收錄的關(guān)于節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究的644篇期刊文獻(xiàn)為樣本，以CiteSpace軟件為分析工具，從年度發(fā)文量、研究力量、高被引文獻(xiàn)、高頻關(guān)鍵詞等方面對(duì)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究的現(xiàn)狀進(jìn)行文獻(xiàn)計(jì)量及可視化分析。既有研究成果主要聚焦于節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的績(jī)效評(píng)估、實(shí)踐困境、推進(jìn)路徑等研究主題，存在合作成果較少、學(xué)科融合不足、實(shí)證研究薄弱等問(wèn)題。未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)研究力量之間的合作與交流，從學(xué)科協(xié)同的角度不斷拓展節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究的范圍，并繼續(xù)深化節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的實(shí)證分析，以彌補(bǔ)理論研究的不足。

關(guān)? 鍵? 詞：節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè);行政成本;知識(shí)圖譜;可視化分析

中圖分類號(hào)：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2022）02-0074-12

收稿日期：2021-12-30

作者簡(jiǎn)介：龍鳳翔，四川大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楣舱吲c社會(huì)治理。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)在推進(jìn)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)方面進(jìn)行了富有成效的探索和實(shí)踐，在機(jī)關(guān)節(jié)能減排、綠色辦公、公務(wù)用車管理、國(guó)有資產(chǎn)管理及數(shù)字機(jī)關(guān)建設(shè)方面取得了較大進(jìn)展。2020年全國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)決落實(shí)過(guò)緊日子要求，抓好節(jié)約型機(jī)關(guān)創(chuàng)建行動(dòng)”，[1]凸顯了開展節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究的重要性。2021年6月30日，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局印發(fā)的《機(jī)關(guān)事務(wù)工作“十四五”規(guī)劃》明確提出：“黨和政府‘過(guò)緊日子’的要求為機(jī)關(guān)事務(wù)工作提出了更高標(biāo)準(zhǔn)，要堅(jiān)持厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)，加快公共機(jī)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型，持續(xù)深入推進(jìn)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)?！盵2]由此可見，節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)是落實(shí)政府“過(guò)緊日子”要求的重要舉措，承載著厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)、降低機(jī)關(guān)運(yùn)行成本、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)以及促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的重要使命。但從既有研究成果來(lái)看，大多探討節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的具體內(nèi)容和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)近20年來(lái)該領(lǐng)域研究成果的系統(tǒng)梳理較少。為此，本文將中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）收錄的有關(guān)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究的期刊文獻(xiàn)作為分析樣本，運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量方法和CiteSpace分析工具，對(duì)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的研究狀況進(jìn)行系統(tǒng)梳理與可視化分析，以回應(yīng)新時(shí)期節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)實(shí)踐對(duì)理論研究的新需求。

一、 數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

本文以中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）中的全部期刊為檢索源，以“節(jié)約型機(jī)關(guān)”“節(jié)約型政府”“機(jī)關(guān)成本”“綠色政府”為檢索主題，檢索時(shí)間為2021年11月30日，共檢索到1998—2021年的期刊文獻(xiàn)711篇。在手動(dòng)剔除相關(guān)度不高的新聞報(bào)道、政策文件、講話稿等文本后得到644篇論文作為本文的有效樣本。再將經(jīng)過(guò)篩選的文獻(xiàn)以Refworks格式批量導(dǎo)出并導(dǎo)入CiteSpace軟件中進(jìn)行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化與分析。

CiteSpace軟件是美國(guó)德雷塞爾大學(xué)陳超美教授開發(fā)的信息可視化軟件，能夠繪制文獻(xiàn)作者合作網(wǎng)絡(luò)圖譜、機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)圖譜、關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜和時(shí)區(qū)譜圖等，可以挖掘某一研究領(lǐng)域的研究力量合作情況、空間分布特征以及研究主題，具有動(dòng)態(tài)識(shí)別研究前沿和研究熱點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)。故而本文運(yùn)用CiteSpace5.7.R1軟件來(lái)繪制節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究的科學(xué)知識(shí)圖譜，并利用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和圖表反映節(jié)約型機(jī)關(guān)研究建設(shè)文獻(xiàn)的年度發(fā)文趨勢(shì)、研究力量分布、學(xué)科知識(shí)基礎(chǔ)以及研究主題。在此基礎(chǔ)之上分析節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)存在的現(xiàn)實(shí)困境及推進(jìn)路徑，以進(jìn)一步深化該領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究與實(shí)踐。

二、節(jié)約型機(jī)關(guān)的內(nèi)涵解析

關(guān)于節(jié)約型機(jī)關(guān)的內(nèi)涵，學(xué)者們提出了多種解釋視角，但是大多數(shù)研究者認(rèn)為“節(jié)約”具有雙重內(nèi)涵：一是認(rèn)為節(jié)約是相對(duì)浪費(fèi)而言的，強(qiáng)調(diào)減少資源浪費(fèi)，這是理解節(jié)約最直接的呈現(xiàn)與要求。二是強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中對(duì)資源、能源需求實(shí)行減量化，即在行政管理過(guò)程中用盡可能少的資源和能源履行好職責(zé)，完成好任務(wù)。[3]還有研究者分別對(duì)“節(jié)”和“約”進(jìn)行解釋，認(rèn)為“節(jié)”是指減省，即減少資源的使用，與浪費(fèi)相對(duì);“約”則是指控制、限制，要求資源集約使用，與資源粗放使用相對(duì)。[4]所以，“節(jié)約”不僅意味著對(duì)資源的限制使用，還包括合理、恰當(dāng)、高效地利用資源，用相對(duì)少的資源創(chuàng)造出相同的價(jià)值甚至更多的價(jià)值，或者以較少的投入獲得更多的公共服務(wù)和產(chǎn)品。

關(guān)于節(jié)約型機(jī)關(guān)的界定，主要形成了“要素論”和“結(jié)果論”兩種研究視角。其中，“要素論”從過(guò)程要素和資源要素出發(fā)，認(rèn)為“節(jié)約型機(jī)關(guān)就是在機(jī)關(guān)的組織、建設(shè)、運(yùn)轉(zhuǎn)、發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，在機(jī)關(guān)的人力、財(cái)力、物力各個(gè)方面，切實(shí)合理利用各種資源，提高資源利用效率，以盡可能少的資源消耗獲得最大的公共管理和服務(wù)保障效益?！盵5]“結(jié)果論”強(qiáng)調(diào)節(jié)約之后的績(jī)效產(chǎn)出，認(rèn)為“所謂建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)，就是各機(jī)關(guān)從立黨為公、執(zhí)政為民、服務(wù)便民的角度出發(fā)，本著制度完善、精打細(xì)算、勤儉節(jié)約和艱苦奮斗的原則，規(guī)范機(jī)關(guān)及其工作人員的公務(wù)行為，達(dá)到保證工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)和諧統(tǒng)一的目的。”[6]就此而言，節(jié)約型機(jī)關(guān)是一種動(dòng)態(tài)的而非靜態(tài)的最優(yōu)化的組織，是以節(jié)約資源、降低行政成本為直接動(dòng)機(jī)的組織發(fā)展模式。此外，研究者對(duì)“機(jī)關(guān)”的具體指向有不同理解。從廣義看，“它是指各種為達(dá)到共同目的而負(fù)有執(zhí)行性管理職能的組織系統(tǒng)。它既包括國(guó)家機(jī)關(guān)中的立法、司法系統(tǒng)中負(fù)有執(zhí)行性職能的各類單位和國(guó)家的整個(gè)行政機(jī)關(guān)，也包括各類企事業(yè)單位、群眾團(tuán)體、政黨的負(fù)有管理職能的組織系統(tǒng)?！盵7]從狹義上看，機(jī)關(guān)單指行政組織系統(tǒng)。對(duì)此，胡仙芝等認(rèn)為：“機(jī)關(guān)則是指政府的機(jī)構(gòu)和辦公場(chǎng)所，是‘政府’概念中的第一組成部分，通常是具體的行政組織。”[8]另外，有研究者將“機(jī)關(guān)”的范圍界定為黨政機(jī)關(guān)，強(qiáng)調(diào)在黨政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)。[9]綜合來(lái)看，節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的主體相對(duì)廣泛，既包括黨政機(jī)關(guān)，也包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等，其范圍不再局限于行政機(jī)關(guān)這一特定主體。

全面把握節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的主要內(nèi)容有利于厘清節(jié)約型機(jī)關(guān)的內(nèi)涵。對(duì)此，王瀾明、高小平等結(jié)合我國(guó)黨政機(jī)關(guān)運(yùn)行的現(xiàn)狀提出，節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的主要內(nèi)容包括行政倫理、法律法規(guī)、管理制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、制度方式、體制機(jī)制六個(gè)方面。[10]馬凱認(rèn)為，節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)涉及機(jī)關(guān)辦公用房、公務(wù)用車、節(jié)能減排、投資收益、綠色采購(gòu)、固定資產(chǎn)管理等具體事項(xiàng)。[11]由此可知，節(jié)約型機(jī)關(guān)內(nèi)涵豐富，是行政資源利用效率尋求最優(yōu)并獲得最大化公共管理與服務(wù)保障效益的機(jī)關(guān)，具有精簡(jiǎn)性、高效性、表率性及現(xiàn)代性等特征。

三、節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究的知識(shí)圖譜分析

系統(tǒng)梳理研究文獻(xiàn)的年度發(fā)文量、作者和機(jī)構(gòu)合作情況、高被引文獻(xiàn)情況以及高頻關(guān)鍵詞，有助于從整體上把握節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究文獻(xiàn)的時(shí)段分布、研究力量和知識(shí)基礎(chǔ)，進(jìn)而反映該研究領(lǐng)域的主要成果。

（一）年度發(fā)文量分析

對(duì)研究樣本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和整理后得到節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究的年度發(fā)文量趨勢(shì)（見圖1）。由圖1可知，1998—2004年，年均發(fā)文量不足5篇，表明該階段為節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的探索期。2005—2011年，發(fā)文量開始大幅度上升并達(dá)到頂峰，表明節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究受到學(xué)界高度重視，是研究的高潮期。2012—2021年期間，發(fā)文量有所回落且年度發(fā)文量保持在15篇左右，說(shuō)明研究熱度降低。但2020年的發(fā)文量漲幅明顯，達(dá)到了36篇。以上年度發(fā)文趨勢(shì)表明，關(guān)于節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的研究開始于20世紀(jì)90年代末。以1997年5月25日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約制止奢侈浪費(fèi)行為的若干規(guī)定》的出臺(tái)為標(biāo)志，學(xué)界開始對(duì)黨政機(jī)關(guān)減少浪費(fèi)、節(jié)約成本展開研究。2005年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會(huì)近期重點(diǎn)工作的通知》明確提出：“各級(jí)政府部門要從自身做起，帶頭厲行節(jié)約，在推動(dòng)建設(shè)節(jié)約型社會(huì)中發(fā)揮表率作用”，[12]提高了節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究的熱度，使研究文獻(xiàn)量迅速上升。除此之外，2006年印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》和2007年印發(fā)的《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格控制黨政機(jī)關(guān)辦公樓等樓堂館所建設(shè)問(wèn)題的通知》再次明確了公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作的責(zé)任和義務(wù)，也極大地推動(dòng)了節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究的進(jìn)展。2012年之后，關(guān)于節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的文獻(xiàn)發(fā)文量趨于穩(wěn)定，顯示出該領(lǐng)域的研究進(jìn)入了瓶頸期。但是，國(guó)管局、中直管理局、發(fā)展改革委、財(cái)政部四部門于2020年聯(lián)合印發(fā)的《節(jié)約型機(jī)關(guān)創(chuàng)建行動(dòng)方案》對(duì)節(jié)約型機(jī)關(guān)創(chuàng)建的總體要求、創(chuàng)建內(nèi)容、組織實(shí)施等作出了詳細(xì)規(guī)定并明確提出“到2022年，力爭(zhēng)70%左右的縣級(jí)及以上黨政機(jī)關(guān)達(dá)到創(chuàng)建要求?！盵13]使得節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究的熱度再次增強(qiáng)，發(fā)文量明顯增加。

（二）研究力量分析

研究者與研究機(jī)構(gòu)是學(xué)術(shù)研究的主要力量。從作者發(fā)文量來(lái)看（見表1），在我國(guó)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究領(lǐng)域，高校、黨校和機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)中的研究人員是核心力量。其中，李小勇、李抒望、焦煥成、沈曉悅、劉祖云、徐振華等是重要作者，在節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究方面比較活躍。從作者合作網(wǎng)絡(luò)圖譜來(lái)看（見圖2），作者間合作并不密切。合作網(wǎng)絡(luò)圖譜中節(jié)點(diǎn)之間的連線表示作者之間的合作發(fā)文情況，連線越多、線條越粗表示作者之間合作發(fā)文越多。圖2中連線較少且多為“單線狀”和“三角形”分布，網(wǎng)狀分布很少，而連線之外的節(jié)點(diǎn)多是單獨(dú)分布，表明節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究的發(fā)文作者多是獨(dú)立研究。同時(shí)發(fā)現(xiàn)，圖中的連線主要是研究機(jī)構(gòu)內(nèi)部的學(xué)者聯(lián)合發(fā)文形成的且連線不粗，說(shuō)明兩者之間的關(guān)系并不密切。以上信息表明，截至到2021年11月，雖然有一批學(xué)者和專家對(duì)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)開展研究，但研究成果多是作者獨(dú)立發(fā)文，未形成緊密的合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。

從機(jī)構(gòu)發(fā)文量來(lái)看（見表1），從事節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究的機(jī)構(gòu)與高產(chǎn)作者所在單位相對(duì)應(yīng)，主要是高校、黨校以及機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等機(jī)構(gòu)。其中，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、中共廣東省委黨校、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)、國(guó)家行政學(xué)院、南京師范大學(xué)、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)等機(jī)構(gòu)的研究成果數(shù)量位居前列，說(shuō)明這些機(jī)構(gòu)在論文數(shù)量、團(tuán)隊(duì)建設(shè)方面均已取得了一定成果。從研究機(jī)構(gòu)之間的合作網(wǎng)絡(luò)圖譜來(lái)看（見圖3），研究機(jī)構(gòu)之間多為節(jié)點(diǎn)分布，連線很少，說(shuō)明機(jī)構(gòu)合作發(fā)文較少。機(jī)構(gòu)間合作網(wǎng)絡(luò)密度（0.0007）很低，說(shuō)明研究機(jī)構(gòu)之間的合作網(wǎng)絡(luò)松散。另外，從學(xué)術(shù)共同體的地區(qū)分布來(lái)看，無(wú)論是東部地區(qū)、中部地區(qū)還是西部地區(qū)都有研究力量但分布不均衡。

（三）高被引文獻(xiàn)分析

為了進(jìn)一步反映研究文獻(xiàn)的總體特征，本文統(tǒng)計(jì)了1998—2021年間我國(guó)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究的高被引文獻(xiàn)與刊載期刊（見表2）。從文獻(xiàn)內(nèi)容來(lái)看，高被引文獻(xiàn)多是從行政成本、綠色發(fā)展、生態(tài)政治等角度探討節(jié)約型機(jī)關(guān)的構(gòu)建與推進(jìn)路徑，表明學(xué)術(shù)界正在積極回應(yīng)“如何建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)”的現(xiàn)實(shí)難題。但這也說(shuō)明學(xué)界的研究存在重實(shí)踐對(duì)策研究、輕基礎(chǔ)理論研究的問(wèn)題，即學(xué)者們普遍關(guān)注節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)“如何”的問(wèn)題，而對(duì)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)“是何”的問(wèn)題關(guān)注度不夠;從時(shí)間節(jié)點(diǎn)來(lái)看，高被引文獻(xiàn)的發(fā)表時(shí)間集中于2005—2008年之間，說(shuō)明該階段的研究成果豐碩且質(zhì)量較高，為以后的研究奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ);從刊載期刊來(lái)看，高被引文獻(xiàn)主要集中于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，說(shuō)明節(jié)約型機(jī)關(guān)研究的學(xué)科視角相對(duì)單一，從法學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科視角的研究成果較少，研究質(zhì)量有待提高。

（四）關(guān)鍵詞聚類分析

關(guān)鍵詞是對(duì)一篇文章研究?jī)?nèi)容與研究主題的高度凝練，關(guān)鍵詞共詞頻率越高，說(shuō)明該詞在相關(guān)研究中的研究熱度越強(qiáng)。本文通過(guò)CiteSpace軟件統(tǒng)計(jì)了節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究前20個(gè)高頻關(guān)鍵詞（見表3）。節(jié)約型政府（113）和節(jié)約型社會(huì)（95）這兩個(gè)關(guān)鍵詞的出現(xiàn)頻次遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其它關(guān)鍵詞，說(shuō)明節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)是以政府自身成本控制為中心，帶動(dòng)全社會(huì)開展節(jié)能減排行動(dòng)和可持續(xù)發(fā)展。值得注意的是，公共機(jī)構(gòu)節(jié)能（12）、辦公用品（11）、政府（10）、公務(wù)接待（9）、可持續(xù)發(fā)展（8）、辦公用房（7）等關(guān)鍵詞的出現(xiàn)頻次相對(duì)較少，卻是節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的重要內(nèi)容，也是節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究的細(xì)分領(lǐng)域。

此外，為使研究熱點(diǎn)更加突出，本文運(yùn)用CiteSpace軟件生成了節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究的關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類圖譜并進(jìn)行關(guān)鍵詞聚類分析（見圖4），共獲得554個(gè)節(jié)點(diǎn)、1116條連接線。通過(guò)聚類圖譜發(fā)現(xiàn)，首先，各研究主題之間結(jié)構(gòu)松散，聯(lián)系不緊密。該聚類圖譜網(wǎng)絡(luò)密度（0.0076）較低，主題之間連線較少且線條不粗，表明既有研究成果分散在各個(gè)子領(lǐng)域，研究主題間未形成明顯的集中性專題。其次，該領(lǐng)域研究成果豐富，研究?jī)?nèi)容較多。圖4中包含節(jié)約型政府、綠色政府采購(gòu)、國(guó)務(wù)院、優(yōu)先戰(zhàn)略、績(jī)效評(píng)價(jià)體系、綠色政府、保障機(jī)制、建設(shè)節(jié)約型社會(huì)、政府會(huì)計(jì)、合同能源管理及固定資產(chǎn)管理等11個(gè)聚類標(biāo)簽（圖中帶數(shù)字標(biāo)簽），連接著公共財(cái)政、政府采購(gòu)制度、公務(wù)接待、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能、低碳經(jīng)濟(jì)、成本控制、垃圾分類等關(guān)鍵詞，說(shuō)明該領(lǐng)域研究?jī)?nèi)容比較豐富，既包括機(jī)關(guān)內(nèi)部成本管理，也包括機(jī)關(guān)績(jī)效評(píng)估以及生態(tài)文明建設(shè)等重要議題。此外，綜合分析三種聚類圖譜①和突現(xiàn)詞、關(guān)鍵詞以及經(jīng)典文獻(xiàn)的研究?jī)?nèi)容后發(fā)現(xiàn)，節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的研究成果主要聚焦于三個(gè)方面：一是節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的績(jī)效評(píng)估，包括績(jī)效評(píng)價(jià)、主成分分析法、評(píng)價(jià)指標(biāo)、歸一化法、綜合評(píng)價(jià)方格圖等關(guān)鍵詞;二是節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境，包括“公地悲劇”“主體虛位”“碎片化”、公款吃喝、制約瓶頸等關(guān)鍵詞;三是節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的推進(jìn)路徑，包括法治建設(shè)、服務(wù)型政府、優(yōu)先戰(zhàn)略、制度創(chuàng)新、長(zhǎng)效機(jī)制、路徑選擇等關(guān)鍵詞。

四、節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的績(jī)效評(píng)估與實(shí)踐困境

（一）節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的績(jī)效評(píng)估

明確節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)建科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)于評(píng)估節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)成效至關(guān)重要。本文匯總了關(guān)于該領(lǐng)域評(píng)價(jià)指標(biāo)研究的主要文獻(xiàn)（見表4）發(fā)現(xiàn)，節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效評(píng)估具有以下三個(gè)特點(diǎn)：一是從發(fā)文時(shí)間來(lái)看，最新的研究成果較少。雖然學(xué)者們對(duì)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)研究進(jìn)行了一定的探索，但已有文獻(xiàn)主要集中于2011—2012年，最新的文獻(xiàn)是徐振華于2017年發(fā)表的，難以滿足節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的實(shí)踐要求。二是從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，已有文獻(xiàn)從不同角度提出了測(cè)度機(jī)關(guān)節(jié)約水平的標(biāo)準(zhǔn)，盡管評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不一，但基本包含了財(cái)政節(jié)約、能源節(jié)約、物資節(jié)約、人力節(jié)約、時(shí)間節(jié)約等機(jī)關(guān)節(jié)約的維度。三是從評(píng)估結(jié)果來(lái)看，鐘丙榮運(yùn)用主成分分析法、歸一化法將節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)成效劃分為節(jié)約型機(jī)關(guān)、比較節(jié)約機(jī)關(guān)、比較浪費(fèi)機(jī)關(guān)、浪費(fèi)嚴(yán)重機(jī)關(guān)。[14]徐振華運(yùn)用AHP層次分析法，結(jié)合機(jī)關(guān)節(jié)約水平和節(jié)約能力雙重指標(biāo)，將機(jī)關(guān)節(jié)約成果劃分為粗放型機(jī)關(guān)、膚淺型機(jī)關(guān)、內(nèi)涵型機(jī)關(guān)和完美型機(jī)關(guān)。[15]盡管劃分標(biāo)準(zhǔn)不同，但都有較為明晰的評(píng)價(jià)依據(jù)，有利于推動(dòng)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)實(shí)踐。不足的是，目前對(duì)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的研究仍處于指標(biāo)構(gòu)建和探索階段，未來(lái)需要更多地付諸實(shí)踐予以檢驗(yàn)和完善。

（二）節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的實(shí)踐困境

節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，在實(shí)踐中面臨著許多新情況、新問(wèn)題。從已有研究來(lái)看，目前我國(guó)在推進(jìn)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)中面臨的困境主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.多重“碎片化”。推動(dòng)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)是機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門的重點(diǎn)工作，目前我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)管理“碎片化”問(wèn)題突出，直接影響了節(jié)約型機(jī)關(guān)的整體性、系統(tǒng)性建設(shè)。對(duì)此，李雪松的研究表明，我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)治理呈現(xiàn)出治理功能“碎片化”、公共利益“碎片化”、公私關(guān)系“碎片化”、法治建設(shè)“碎片化”的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，影響了機(jī)關(guān)事務(wù)的治理成效。[16]彭宗超等認(rèn)為，當(dāng)前機(jī)關(guān)事務(wù)面臨管理職能分散化、部門利益分割化、公私關(guān)系松散化、法制約束不足等“碎片化”困境。[17]另外，王浦劬等對(duì)我國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)管理現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，省級(jí)管理局與其它部門之間存在職能交叉問(wèn)題，這使得省級(jí)管理局權(quán)責(zé)呈現(xiàn)出“碎片化”的狀況。[18]

2.標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不夠。2016年7月，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局印發(fā)的《機(jī)關(guān)事務(wù)工作“十三五”規(guī)劃》開啟了機(jī)關(guān)事務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的進(jìn)程。此后，我國(guó)地方政府陸續(xù)將標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)運(yùn)用到節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)實(shí)踐中。2021年9月，國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局辦公室和市場(chǎng)監(jiān)管總局辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作“十四五”規(guī)劃》對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作提出了更高的要求。但尹利民等通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)管理實(shí)踐中仍面臨著標(biāo)準(zhǔn)化體系尚未健全、標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施難以落地等現(xiàn)實(shí)困境。[19]朱呈義和榮穎則認(rèn)為，目前節(jié)約型機(jī)關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)缺少完善的頂層設(shè)計(jì)，標(biāo)準(zhǔn)總體水平不高，標(biāo)準(zhǔn)化理論研究滯后以及地方標(biāo)準(zhǔn)化工作缺乏指導(dǎo)。[20]

3.法治化體系不健全。對(duì)于機(jī)關(guān)事務(wù)管理法治化建設(shè)存在的問(wèn)題，研究者主要從立法和執(zhí)法兩個(gè)層面進(jìn)行了分析。在立法層面，有研究認(rèn)為，目前機(jī)關(guān)事務(wù)管理法律法規(guī)存在立法層次較低、立法領(lǐng)域窄、立法質(zhì)量不高等問(wèn)題。如2012年公布實(shí)施的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》規(guī)范的事項(xiàng)相對(duì)寬泛，不夠具體，因而并未上升到法律層面。[21]在執(zhí)法層面，王浦劬等認(rèn)為《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》的執(zhí)行效果亟待深化，在執(zhí)行過(guò)程中對(duì)地方政府的約束力不夠，存在“選擇性執(zhí)行”的現(xiàn)象。[22]另外，衡霞認(rèn)為，機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能法定化存在的不足影響了機(jī)關(guān)部門間協(xié)助推進(jìn)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的進(jìn)度。[23]

4.監(jiān)督考核機(jī)制有待深化。節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)需要政府主導(dǎo)、法律強(qiáng)制和全社會(huì)共同參與，關(guān)鍵在于監(jiān)督落實(shí)。[24]從行為屬性看，外部行政行為有專門的監(jiān)督檢查機(jī)制，但對(duì)于機(jī)構(gòu)內(nèi)部的自身管理來(lái)說(shuō)，卻很少有部門建立監(jiān)督機(jī)制，或者建立的監(jiān)督機(jī)制因?yàn)楦鞣N原因而疏于落實(shí)。作為政府內(nèi)部的行政行為，節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)過(guò)程中存在著監(jiān)督不力的問(wèn)題。如王瀾明等認(rèn)為：“由于各機(jī)關(guān)隸屬關(guān)系不同、制度標(biāo)準(zhǔn)不一、缺乏監(jiān)管手段、外部監(jiān)督不到位等原因，對(duì)行政成本的監(jiān)督檢查往往流于形式，如對(duì)一些部門和單位違規(guī)使用土地、違法修建樓堂館所、違規(guī)出租辦公用房和超編超標(biāo)配車、超規(guī)格接待、濫發(fā)津貼補(bǔ)貼等違規(guī)違紀(jì)行為難以進(jìn)行有效查處和問(wèn)責(zé)，不正之風(fēng)得不到有效遏制。”[25]

五、節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)既有研究的推進(jìn)路徑及努力方向

圍繞如何推動(dòng)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)，既有研究主要從管理體制改革、配套制度建設(shè)、節(jié)能技術(shù)運(yùn)用以及法律法規(guī)體系建設(shè)等四個(gè)角度提出了推進(jìn)路徑。

（一）推動(dòng)并深化行政管理體制改革。對(duì)此，研究者主要從決策、執(zhí)行、監(jiān)督以及職能改革等方面提出了節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的體制改革路徑。其中，唐鐵漢強(qiáng)調(diào)建立科學(xué)化和民主化的決策體制，減少?zèng)Q策失誤以推動(dòng)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)。[26]胡仙芝和馬敬萱提出從資產(chǎn)運(yùn)行體制、項(xiàng)目管理體制及經(jīng)費(fèi)監(jiān)督體制等方面不斷進(jìn)行改革。[27]此外，張曉卯從整體性治理視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)綜合發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)機(jī)制的作用，破除黨政機(jī)關(guān)辦公用房管理的“碎片化”困境和“九龍治水”困局。[28]王佃利和于棋則基于行政管理要素構(gòu)成的分析視角，從政府職能體系、職權(quán)范圍、管理體制、人力資源等方面提出機(jī)關(guān)事務(wù)管理創(chuàng)新的體制改革路徑。[29]

（二）完善節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)配套制度。學(xué)者們主要從機(jī)關(guān)事務(wù)管理制度、監(jiān)督制度、評(píng)估制度等方面進(jìn)行研究。其中，張麗娜提出設(shè)計(jì)機(jī)關(guān)事務(wù)管理制度、完善監(jiān)督制度和加強(qiáng)執(zhí)行制度建設(shè)三條建議。[30]湯萬(wàn)金認(rèn)為，在機(jī)關(guān)事務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理的同時(shí)，要推行信息公開制度和監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度，使政府財(cái)務(wù)公開透明，打造“陽(yáng)光政府”。[31]蔣碩亮則從機(jī)關(guān)“節(jié)約水平”和“保障服務(wù)水平”兩大類指標(biāo)著手設(shè)計(jì)了一套包含多個(gè)具體指標(biāo)的評(píng)價(jià)制度體系，[32]覆蓋機(jī)關(guān)建設(shè)的多方面，可以對(duì)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)取得的成效進(jìn)行評(píng)估。

（三）充分利用現(xiàn)代節(jié)能產(chǎn)品和節(jié)約技術(shù)。節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)不僅需要體制改革和制度保障，還需要利用現(xiàn)代節(jié)能產(chǎn)品和節(jié)約技術(shù)實(shí)現(xiàn)有效治理。從節(jié)能產(chǎn)品出發(fā)，陳曉春和馮戀提出大力推廣使用高效節(jié)能新材料和新設(shè)備，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)并推動(dòng)政府節(jié)能減排行動(dòng)。[33]從節(jié)約技術(shù)角度出發(fā)，江永亮則建議開展能源計(jì)量，實(shí)行能源分類、分項(xiàng)計(jì)量并開展水量平衡測(cè)試和能源審計(jì)，進(jìn)一步挖掘機(jī)關(guān)節(jié)能節(jié)水的潛力。[34]

（四）加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)。無(wú)論是倡導(dǎo)節(jié)能減排、綠色辦公還是推進(jìn)機(jī)關(guān)事務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，都需要將其納入法治化軌道。目前，我國(guó)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》和《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》等一系列法律法規(guī)和管理?xiàng)l例，但在立法和執(zhí)法過(guò)程中仍存在問(wèn)題。因此，加快制定節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的配套法律法規(guī)，使機(jī)關(guān)事務(wù)管理有法可依是當(dāng)前急需推進(jìn)的關(guān)鍵所在。對(duì)此，封蔚然從核心要素、程序制度等方面分析了機(jī)關(guān)運(yùn)行保障計(jì)劃法治化的主要內(nèi)容及推進(jìn)方向，[35]湛中樂(lè)和李爍則從法律、行政法規(guī)以及黨內(nèi)法規(guī)三個(gè)層面提出了機(jī)關(guān)保障立法的新思路。[36]

總之，節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)是一個(gè)法治化、科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化的管理過(guò)程，需要各級(jí)黨政機(jī)關(guān)在體制機(jī)制改革、職能轉(zhuǎn)變、法律法規(guī)體系建設(shè)等方面持續(xù)發(fā)力。為了進(jìn)一步增強(qiáng)節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究的理論和現(xiàn)實(shí)回應(yīng)性，未來(lái)研究可從以下三方面做出努力：一是加強(qiáng)研究者、研究機(jī)構(gòu)之間的學(xué)術(shù)交流，盡快形成該領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究共同體，通過(guò)研究力量的整合持續(xù)推動(dòng)并深化節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究。二是從多學(xué)科視角出發(fā)，運(yùn)用社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科的研究方法和研究視角，從學(xué)科協(xié)同的角度拓展節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)研究的范圍，彌補(bǔ)理論研究的不足。如節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的法理基礎(chǔ)、節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的個(gè)體及群體心理環(huán)境、節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的歷史脈絡(luò)分析等都可以進(jìn)一步拓展。三是立足“過(guò)緊日子”的現(xiàn)實(shí)要求，繼續(xù)深化節(jié)約型機(jī)關(guān)建設(shè)的理論研究和實(shí)證分析。如對(duì)于我國(guó)部分地區(qū)的政策執(zhí)行效果和社會(huì)影響等都可以采用定量或者定性方法進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，以推動(dòng)機(jī)關(guān)事務(wù)管理本土化、現(xiàn)代化發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)和節(jié)約型社會(huì)建設(shè)。

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（責(zé)任編輯：董博宇）

Literature Review of Research on Energy-Saving Institutions

——Visual Analysis Based on CiteSpace

Long Fengxiang

Abstract：The construction of energy-saving organs is an important measure to promote the modernization of organ affairs management and implement the requirements of the government to“l(fā)ive a tight life”.Taking 644 journal literatures on the construction of energy-saving organs collected by China Knowledge Network（CNKI）as samples and CiteSpace software as analysis tools，this paper makes a bibliometric and visual analysis on the current situation of the construction of energy-saving organs from the aspects of annual document volume，research strength，highly cited documents and high-frequency keywords.The existing research results mainly focus on the research topics such as performance evaluation，practical dilemma and promotion path of energy-saving organ construction.There are few cooperation results，insufficient discipline integration，weak empirical research and so on. In the future，we should strengthen the cooperation and exchange between research forces，constantly expand the scope of research on the construction of energy-saving organs from the perspective of discipline coordination，and continue to deepen the empirical analysis of the construction of energy-saving organs，so as to make up for the deficiency of theoretical research.

Key words：construction of energy-saving organs;administrative costs;knowledge atlas;visual analysis