完善職務犯罪指定異地審判管轄制度建議

張旺 劉梅湘

摘? ? ? 要：實踐中，職務犯罪指定異地審判管轄存在一些問題，特別是案件的偵查和審判容易受到外力的干擾。為此，可從細化審判指定管轄的法律規(guī)定、明確指定異地法院的標準、規(guī)范指定審判管轄的具體適用程序等方面予以完善，以期為我國職務犯罪指定異地審判管轄制度有所助益。

關? 鍵? 詞：職務犯罪;異地審理;指定管轄

中圖分類號：D925.2? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：1007-8207（2022）02-0094-07

收稿日期：2021-09-16

作者簡介：張旺，西南政法大學法學院刑事訴訟法學碩士研究生，刑事檢察研究中心助理研究員，研究方向為刑事訴訟法學、證據法學;劉梅湘，西南政法大學刑事檢察研究中心教授，博士研究生導師，法學博士，研究方向為刑事訴訟法學、證據法學。

一、《監(jiān)察法》頒布后職務犯罪指定審判管轄的主要特點與基本模式

《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）是國家監(jiān)察體制改革的重要成果，新成立的監(jiān)察委員會對職務違紀與職務違法均有調查權限，包括留置在內的各項調查措施被納入到《監(jiān)察法》規(guī)制，職務犯罪案件的調查過程將更加規(guī)范。我國最高司法機關在指定管轄時大致有以下幾個方面的特點：一是同一地區(qū)的省部級干部多由同一法院審理;二是指定地域相近的鄰省法院進行審理;三是指定具有豐富辦案經驗的法院進行審理;四是指定省會城市所在地法院管轄?！侗O(jiān)察法》是以“干部管理權限和屬地管轄相結合”的原則來確定職務犯罪的管轄機關，即對于省管干部一般由該干部所在省份的監(jiān)委展開調查，對于市管干部則由該干部所在市的監(jiān)委展開調查。將這一原則作為確定管轄的原則是合理的，既有利于查清案件事實，也為四級監(jiān)察委員會調查權限和案件來源作了明確且恰當的安排，保證了案件辦理的質量。2018年4月，國家監(jiān)察委員會專門出臺了《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》（以下簡稱《管轄規(guī)定》）①，對于監(jiān)委調查的職務犯罪案件，在審判指定管轄問題上遵循了“監(jiān)察機關移送起訴前由檢察院與法院溝通協(xié)商確定指定管轄的方式”;對于協(xié)商主體各規(guī)范性文件之間略微存在出入，《管轄規(guī)定》將國家監(jiān)委也作為協(xié)商主體，但是《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡稱《高檢規(guī)則》）未將監(jiān)委列為協(xié)商主體②，《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡稱《工作銜接辦法》）亦只是規(guī)定了向國家監(jiān)委通報即可③。筆者認為，國家監(jiān)委不宜作為協(xié)商主體，具體理由將在后文展開論述。

地方監(jiān)委辦理的職務犯罪案件指定審判管轄模式與之類似，均是由監(jiān)委與檢察院或者法院就指定管轄問題展開協(xié)商，但是各個省份的具體做法又不相類似，如湖北省是市州一級監(jiān)委向省紀委監(jiān)委提出需要商請異地審查起訴的請示，再由省級監(jiān)委向省一級檢察院出具商請指定異地審查起訴的函，并附起訴意見書統(tǒng)一移送;[1]而湖南省的做法則不需要附起訴意見書發(fā)函，而是由省級監(jiān)委與省一級檢察院協(xié)商完畢后，由辦理案件的監(jiān)委直接將案件移送被指定管轄的檢察機關。此時，接收的檢察機關可能與移送的監(jiān)察機關同級，也可能是其他地區(qū)的檢察機關;[2]河南省一般由指定管轄的紀檢監(jiān)察機關案件審理部門會同提出指定管轄建議的部門與同級人民檢察院相關職能部門協(xié)商指定管轄等相關事宜。[3]

二、指定異地審判管轄的域外審視和評析

（一）指定異地審判管轄的法律規(guī)定細致且具體

受法定法官原則的影響，大陸法系國家在管轄規(guī)則上的一個顯著特點就是相關規(guī)定明確而具體，基本不存在模糊的表達，認為刑事案件由哪一個法院管轄都會對當事人的訴訟權利產生重大影響，因此對于管轄制度特別重視。具體到指定異地審判管轄制度上，當出現(xiàn)以下兩種情形時即可啟動指定管轄：一是因案件類型特殊而需要指定異地審判管轄;二是出現(xiàn)了可能影響公正行使審判權的因素。針對第一種情形，法國《刑事訴訟法典》規(guī)定，對于“由司法官、律師與某些官員實行的重罪與輕罪、金錢方面遺棄家庭罪、經濟與金融犯罪、恐怖活動犯罪或有組織的犯罪案件”是可以突破一般地域管轄規(guī)則的例外實行指定異地審判管轄的。[4]針對第二種情形，日本《刑事訴訟法典》規(guī)定，“由于地方的民心、訴訟的狀況及其他情形，有可能不能維持裁判的公平時”可以由其他法院管轄。[5]

（二）指定異地審判管轄的適用程序規(guī)范

從法理上講，指定異地審判管轄既是司法機關為保證公正行使審判權而行使的一項權力，也應是被追訴人追求同案同判、平等對待的一項權利。法國和日本不僅對需要指定異地審判管轄的情形予以明確列舉，還允許被追訴人參與到這一活動中來。一方面，允許被追訴人主動提出指定異地審判管轄;另一方面，允許在法院作出指定異地審判管轄的決定后提出異議。日本《刑事訴訟法典》規(guī)定，“在前款各項的場合，被告人也可以請求移轉管轄”。[6]法國《刑事訴訟法典》則規(guī)定，“各當事人可在司法機關提出申請后10日內向最高司法法院書記室提交補具理由狀”。[7]

刑事訴訟不僅僅與給有罪者定罪，防止無辜者被冤屈有關，而且還以促進“刑事審判的道德性”為指向。[8]在刑事訴訟中，各國普遍遵循著“不告不理”“控辯平等”“公正審判”的基本訴訟原則，指定異地審判管轄決定可能會對被追訴人產生重大影響，理應要讓被追訴人參與其中。具體到指定異地審判管轄制度中，就是允許控辯雙方提出申請，由法官在全面考慮雙方意見的基礎上居中作出決定，抑或是法官發(fā)現(xiàn)存在妨害公正行使審判權的因素決定指定異地審判管轄時聽取控辯雙方的意見。一言以蔽之，只有讓決定作出的過程充滿對抗性，才能保證決定作出的公正性。

（三）法院享有指定異地審判管轄的決定權

域外關于管轄的法律規(guī)定普遍只對法院的審判管轄作出了規(guī)定，偵查、審查起訴階段的管轄全部由審判管轄倒推得出。在指定異地管轄的問題上，相關法條中也只對指定異地審判管轄作出了一些規(guī)定，對于偵查階段和審查起訴階段的指定管轄問題未作規(guī)定。德國《刑事訴訟法典》第十五條管轄法院之障礙條文規(guī)定“其上一級法院應將案件移交給其他區(qū)域的同級別法院進行調查審判”。[9]日本《刑事訴訟法典》和法國《刑事訴訟法典》規(guī)定涉及管轄權爭議的問題應向法院提出，二者差異僅是在于法院的級別高低不同。

受訴訟角色和制度設計的影響，偵查機關和檢察機關作出指定管轄決定時能夠考量到的因素必然沒有法院全面。同時，指定異地管轄的做出不僅涉及司法機關辦案的現(xiàn)實需要，還涉及到當事人的權利保障問題。而法院在訴訟中所處的地位與階段決定了其是享有指定異地管轄決定權的最佳選擇。

三、職務犯罪中指定異地審判管轄存在的問題

（一）指定管轄法律規(guī)定模糊

縱觀《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）及相關司法解釋發(fā)現(xiàn)，指定管轄部分的規(guī)定依然存在著模糊不清的問題①?！缎淌略V訟法》第二十七條規(guī)定：“上級人民法院可以指定下級人民法院審判管轄不明的案件，也可以指定下級人民法院將案件移送其他人民法院審判?！痹摋l后半段并沒有規(guī)定何種情況下可以指定管轄，更沒有明確職務犯罪屬于可以指定管轄的情形之一。2021年2月，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《高法解釋》）專門對指定管轄條款作了一定修改，將2012年《高法解釋》中的“必要時”修改為“更為適宜的”，且增加限制條件“由犯罪地、被告人居住地以外的人民法院審判更為適宜的”。與之前的條文相比，“更為適宜的”在色彩上顯然比“必要時”更容易把握，而且對于指定法院的范圍也在一定范圍內予以明確。但是總體看來這一標準仍然不夠清晰，如何種情況下屬于“更為適宜”、公正價值與效率價值沖突如何取舍才符合“更為適宜”的判斷標準。由于缺乏明確清晰的法律依據，導致審判指定管轄的實務操作較為混亂，已經突破法定法官原則②的限制，飽受學界和律師界詬病。

（二）指定管轄標準不明確

司法機關在指定管轄的問題上具有較大的選擇權，但是這不代表著指定管轄可以不規(guī)范，問題的本質在于缺乏一套指定管轄的參考標準。目前，我國《刑事訴訟法》以及相關規(guī)范性文件都沒有列舉指定管轄的參考標準，由此導致對何種情況下需要指定管轄，指定給哪家法院都很不明確。司法實踐中，對于指定管轄的理由沒有進行釋法說理，對于審判指定管轄的參考標準也沒有在任何規(guī)定中有所體現(xiàn)，僅能根據現(xiàn)有審判指定管轄的情況做出推斷顯然是不合適的。正是由于缺乏參考標準，使得被追訴方對指定管轄的結果往往存有異議。刑事程序法定要求，立法上刑事訴訟程序應當由法律明確規(guī)定，司法上刑事訴訟活動應當依據國家法律規(guī)定的刑事程序來進行。[10]而參考標準不健全下的審判指定管轄顯然違背這一要求。

（三）審判指定管轄的具體適用程序不夠規(guī)范

首先，指定異地審判管轄全部是由檢察機關發(fā)布。以關注度較高的省部級領導干部審判指定管轄為例，主要是通過最高人民檢察院官方網站得知。這種模式下僅能看到檢察機關的公訴指定管轄，沒有體現(xiàn)法院的審判指定管轄，有主次顛倒之嫌。其次，檢察院、法院協(xié)商進行指定管轄過程中缺乏辯方的參與。決定只是由司法機關內部做出，辯方既沒有申請指定管轄的權利，也沒有對指定管轄提出異議的權利，甚至有的司法機關對于辯方提出的申請或異議根本不予回復。第三，監(jiān)委參與指定管轄協(xié)商的合理性存疑。職務犯罪異地審理屬于偵查以外的司法事務，理應由檢察院、法院協(xié)商決定，監(jiān)察機關作為職務犯罪案件的調查機關只需按照法律規(guī)定證明標準查清案件事實即可，對于由哪個法院審判、哪個檢察院審查起訴，不屬于其職權范圍內的事項。同時，監(jiān)察機關由于其自身的特殊屬性，介入協(xié)商容易無形之中給檢察院、法院帶來一定的壓力，會自覺或不自覺地按照監(jiān)察機關的意愿選擇管轄單位。

四、完善職務犯罪指定異地審判管轄制度的對策

（一）細化審判指定管轄的法律規(guī)定

一是限定指定管轄適用的案件范圍，因為并不是所有職務犯罪案件都有必要指定異地審判管轄，只有在當地審判可能對被告人產生有利或不利影響時才需要異地審理。對于行政級別較高但是難以在當地產生一定影響的被告人，沒有必要指定異地審判管轄;對于行政級別不高但是因案件涉及到在任領導的職務犯罪被告人往往對審判可能會有影響。具體可以將這部分被告人限定為地方黨政主要領導，對于高等院校、科研院所等行政級別高但是不享有一定實權的領導干部，完全沒有必要指定異地審判管轄。二是未來可以考慮由最高人民法院專門針對指定管轄條款發(fā)布指導性案例或者由國家監(jiān)察委員會、最高人民檢察院、最高人民法院聯(lián)合出臺規(guī)范性文件對職務犯罪指定異地審判管轄作出規(guī)定，并以列舉式的立法方法對需要指定異地審判管轄作出規(guī)定，如中管干部在全國范圍內指定異地審判管轄、省管干部省內指定異地審判管轄，但是案件涉及中管干部職務犯罪的除外。同時，對于政法系統(tǒng)內的領導干部須作例外規(guī)定。2021年2月27日，全國政法隊伍教育整頓動員部署會議要求“要以刀刃向內的決心勇氣抓好查糾整改，堅決清除害群之馬、整治頑瘴痼疾。要堅持‘懲前毖后、治病救人’，教育絕大多數、懲處極少數?！盵11]對于司法系統(tǒng)的違法人員實行指定異地審判管轄是極為必要的，但是由于行政級別的緣故，他們往往只是省內異地審理。因此，對于司法系統(tǒng)內涉嫌職務犯罪的被告人有必要突破職務犯罪指定異地審判管轄的一般原則，采取跨省異地審理模式。

（二）明確指定異地法院的標準

目前，官方對于職務犯罪指定審判管轄的通告中尚看不到選擇某一法院作為案件審理法院的任何原因以及理由，也沒有任何一部規(guī)范性文件對選擇法院的標準作出規(guī)定，尤其是對于國家監(jiān)委直接調查的案件，這類案件指定管轄是在全國范圍內選擇法院指定管轄。如果不對選擇異地法院的標準進行適當明確，極有可能影響案件的公正審理。從司法實踐來看，司法機關對于指定管轄也不是天馬行空的隨意指定，其背后仍反映出一定的規(guī)律性，對實踐中的有益做法應上升到制度層面，由國家監(jiān)察委員會、最高人民檢察院、最高人民法院以聯(lián)合發(fā)文的形式公布。具體標準建議如下：一是被指定法院要與其工作地基本沒有聯(lián)系，最大程度上避免外界干擾;二是被指定法院要和被告人犯罪地盡量相近;三是同一地區(qū)案件由同一家法院審理，對于同一地區(qū)前后發(fā)現(xiàn)的職務犯罪案件盡量指定同一法院審理，力求做到類案同判;四是可以考慮由最高人民法院事前指定若干中級人民法院專門審理被告人曾擔任黨內外重要領導職務的職務犯罪案件。另外，對于工作地、犯罪地都在北京的“京官”確有指定管轄必要的可參考上述三項標準交由天津市、河北省境內的法院管轄，不宜在全國范圍內指定。這樣的做法可以在最大程度上壓縮辦案成本，有利于做到同案同判，避免因指定管轄法院的不一而對情節(jié)相似、級別相同的被告人判處相差較大的刑罰。

（三）規(guī)范指定審判管轄的具體適用程序

首先，指定管轄應以《裁定書》的形式作出，以賦予被告一方指定管轄異議權。管轄異議權是被告人的一項重要的程序性權利，可以保證被告人接受中立的法院作出公正的審判，進而使被追訴方息訴服判。橫向對比來看，很多國家的刑事訴訟法均賦予被告一方提出管轄異議的權利或在作出指定管轄的決定時聽取被告人的意見。[12]因此，應考慮賦予被告人對指定管轄提出異議的權利，對于司法機關作出的不利于自己的決定，被追訴人理應享有救濟性權利。特別強調的是，此處對“指定管轄”的異議，不僅指審判指定管轄，還應包括“偵查指定管轄”以及“公訴指定管轄”。偵查指定管轄有其獨特的考量因素，對于偵查指定管轄的有關問題還需要繼續(xù)深入探討。其次，職務犯罪中指定異地審判管轄應由檢察機關或被告一方向法院提出申請，提出申請后三方進行協(xié)商，最終法院作出指定管轄的裁定，檢察機關在法院作出裁定之后再根據法院的裁定指定相對應的檢察院提起公訴。檢察機關只能提出申請而不享有決定權，這是考慮到檢察機關還是指控犯罪的公訴機關，其犯罪追訴者的角色定位決定其不適宜作指定管轄的決定機關。由于作出指定管轄的裁定會對當事人的實體權利和程序權利產生重大影響，所以應允許被追訴方主動提出指定異地審判管轄的申請或在檢察院提出申請時被追訴方能夠參與表達意見。正如有學者所言：“無論最終的變更管轄申請是否取得成功，這種決定變更管轄事項的程序都應具備最低限度的程序正義標準?！盵13]從國外立法例來看，多數國家的指定管轄也是這樣一種模式，法國、日本刑事訴訟法均允許檢察機關或者被告人在認為法院受到民意影響等可能影響公正審判的情形出現(xiàn)時提出指定異地審判管轄的申請。[14]所以，目前這種由檢察機關公布指定管轄的模式應予以調整，法院應當對指定異地審判管轄的情況作出說明。第三，對于既涉及職務犯罪又涉及其他犯罪的犯罪嫌疑人，在指定異地審判管轄時應注意與前期的偵查指定管轄相一致。

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（責任編輯：苗政軍）

Suggestions on Perfecting the System of Designated Remote Trial

Jurisdiction of Job-Related Crimes

Zhang Wang，Liu Meixiang

Abstract：In practice，there are some problems in the designated jurisdiction of off-site trial of job-related crimes，especially the investigation and trial of cases are easy to be disturbed by foreign affairs.Therefore，it can be improved from the aspects of refining the legal provisions of designated jurisdiction，clarifying the standards of designated courts in different places，and standardizing the specific application procedures of designated jurisdiction，in order to be helpful to the designated jurisdiction system of duty crimes in China.

Key words：duty crime;remote trial;designated jurisdiction