行政機關負責人出庭應訴制度研究

基金項目：哈爾濱商業(yè)大學2020年研究生創(chuàng)新科研基金項目“行政機關負責人出庭應訴制度研究”（YJSCX2020-672HSD）。

作者簡介：才麗媛（1995-），女，漢族，黑龍江大慶人，哈爾濱商業(yè)大學研究生。

摘要：行政機關因權力的濫用或錯用，侵犯行政相對人的合法權益，當權利人采取行政訴訟的方式救濟時，面臨司法權受行政權制約，司法公正難以實現(xiàn)，司法權威被嚴重損害的難題。分析行政機關負責人出庭應訴制度實施中出現(xiàn)的困境，訴訟成本過大，行政機關負責人消極應訴，違背效率行政原則等問題，完善立法技術，并從強化行政機關服務意識，將出庭應訴列為法定職責，推行應訴公開及評價制度等角度完善行政機關負責人出庭應訴制度的實施。

關鍵詞：行政機關負責人;出庭應訴;庭審評價

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.01.049

公法的脆弱性要求掌權者奉法守法，法治國家需要政府先行。行政機關負責人出庭應訴制度的來源可追溯至1988年陜西省合陽縣法院判決書中的一條司法建議，“行政機關負責人”正式作為法律術語規(guī)定在2015年的《行政訴訟法》，正式確立了行政機關負責人出庭應訴制度作為行政案件審理的基本原則的法律地位。

1行政機關負責人出庭應訴制度概述

行政機關負責人出庭應訴制度是指被訴行政機關負責人依法在訴訟程序中出庭參加訴訟，行使訴訟權利，履行訴訟義務。包含三個層面含義：一是涉及的程序僅限于訴訟程序;二是涉及的機關包括行政機關和具有行政訴訟被告資格的其他行政主體;三是涉及的主體的訴訟地位不限于被告，還包括法院以通知的方式追加行政機關以第三人身份參加訴訟。《憲法》第86條規(guī)定了中央政府實行總理。各部長、主任負責的領導制度，第105條規(guī)定了地方政府實行省長至鄉(xiāng)長負責的制度，行政機關負責人出庭應訴制度以行政首長負責為基礎展開，行政首長對重大事項享有最終決策權并對其決策負全部責任。在中國文書網(wǎng)上以“行政案件”“新政案由”“行政機關負責人”作為“當事人段”關鍵詞，檢索從2016-2020年間的法律文書數(shù)量，2016年1269篇，2017年1834篇，2018年5566篇，2019年7341篇，2020年7152篇。根據(jù)浙江省高級人民法院發(fā)布的數(shù)據(jù)，浙江省行政機關負責人出庭應速率在不斷提高，2015年僅為36%，2016年40.01%，2017年62.93%，2018年66.57%，2019年81.52%，2020年88.43%，基本解決了行政負責人不出庭的問題。

2行政機關負責人出庭應訴制度存在的問題

2.1行政機關負責人出庭應訴制度的現(xiàn)實困境

逐年遞增的行政案件數(shù)量，數(shù)量有限的行政機關負責人，平均每人每年要出庭的訴訟案件數(shù)量可達到數(shù)十起。2021年1月1日至2021年4月1日，以北京市政府為被告的一審行政案件共計148件，北京市有10位市長，平均每人每年承擔59件出庭的行政案件，案件數(shù)量甚至堪比執(zhí)業(yè)律師的代理案件數(shù)量，若強制要求行政機關負責人出庭，是重司法訴訟輕行政事務的不合理規(guī)定。我國實施的行政訴訟集中管轄制度，一次庭審的時間至少要三到四個小時，行政機關負責人出庭還要安排車輛、組織人員等。行政機關負責人出庭應訴占用的公共資源，社會可能為此付出極高的成本。

2.2違背效率行政原則

行政負責人消極應對行政訴訟，不僅不利于解決糾紛、化解矛盾，還會使得行政相對人對審理結果不滿意，行政機關的權威下降，降低行政效率、有觀點認為行政首長出庭應訴的象征意義大于實質作用，屬于浪費社會資源而收益甚少的形式制度，不符合效率行政原則。依據(jù)效率行政原則，行政負責人應當對其所處的行政組織發(fā)展負責，統(tǒng)籌資源配置，對重大事項的決策做決定，不必事必躬親，參與行政訴訟需要專業(yè)的法律知識以及訴訟技巧，不在行政負責人的職責范圍內，行政負責人出庭應訴只能淪為象征，不應被強制。

2.3法律規(guī)范沖突

《行政訴訟法》第三條第三款與《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《出庭應訴規(guī)定》）第四條沖突，《行政訴訟法》在總則中規(guī)定行政機關負責人出庭應訴制度的基本原則地位，“應當”表明了其強制性規(guī)范，義務性規(guī)范的性質;《出庭應訴規(guī)定》第四條明確限定了行政負責人出庭應訴的情形，對于司法實務具有重要的指導意義，但也出現(xiàn)了新問題：最高人民法院發(fā)布的法律解釋《出庭應訴規(guī)定》為原則性規(guī)定增加例外情況是否合理。

3行政負責人出庭應訴制度問題原因分析

3.1“官本位”思想過重

長久以來“以官為貴”的封建專治文化深深根植于現(xiàn)代社會中，甚至滋生了“潛規(guī)則”，如若行政負責人出庭，審判長的行政級別不得低于行政負責人的行政級別，行政級別低的審判人員“無權”審判“高官”，即使行政負責人出庭應訴，其身居高位所有的“優(yōu)越感”也并不會敬畏法律的威嚴，從一定程度上反映了推動此制度過程困難重重。

3.2缺乏有力的監(jiān)督機制

強化監(jiān)督機制不僅要做到對行政機關進行約束，還包括對法院的監(jiān)督。只有法院的司法建議監(jiān)督，即使行政機關負責人不出庭應訴，對其行為所付出的成本也是很低的，司法權相對于行政權而言較為弱勢，司法建議本身并不能起到主要的制約作用，對司法建議的效力也并沒有明確說明，監(jiān)督主體過于單一，制約作用有限。

3.3立法技術問題

立法機關授予最高人民法院、最高人民檢察院制定司法解釋的權力，卻未明確規(guī)定司法解釋的效力，與立法機關發(fā)布的法律相比效力不明確，導致法律規(guī)范的體系內部混亂，增加司法實踐適用法律的困惑。學者將我國的司法解釋稱為抽象司法解釋，原因在于我國的司法解釋主要作用在于解決法律沖突、填補法律空白，不同于西方法院解疑的作用。導致為迎合“寬泛性”的立法思維，企圖通過發(fā)布大量的司法解釋完善法律規(guī)定的不足的現(xiàn)狀。

4行政負責人出庭應訴制度完善建議

4.1強化行政機關民本思想

行政負責人出庭應訴制度應該建立在敬畏法律權威的基礎之上，提升守法、敬法的意識至關重要。首先要使行政機關負責人深刻理解“服務型政府”的地位，深入落實和貫徹“全心全意為人民服務”的服務理念，人民的滿意度是評價政績的關鍵指標;其次行政機關應積極主動聯(lián)合同級法院，組織行政機關負責人和執(zhí)法人員到法院參加旁聽審理，提高行政機關依法執(zhí)政的法律意識，從根源上改善行政執(zhí)法人員濫用法律權力，提升行政執(zhí)法的合法性和合理性;最后行政機關負責人應該明確“出庭應訴”的角色定位，不是作為領導視察法院工作，而是作為行政訴訟的一方當事人，行政訴訟中當事人的法律地位一律平等，其行政行為給行政相對人的合法權益造成了影響，行政機關有義務配合法院的訴訟工作。

4.2完善行政機關負責人的法定職責

為避免行政機關負責人淪為行政機關的“出庭應訴符號”，應將行政應訴納入行政機關負責人的法定職責中，且將出庭應訴的次數(shù)、表現(xiàn)等作為評價其工作的考核因素。發(fā)揮紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督職能，將“被訴行政機關負責人應當出庭應訴”的履行實施情況寫入每年的政府工作報告中予以闡述。

行政機關應提高行政機關負責人的法律素養(yǎng)和依法應訴的能力、組織包括行政機關負責人在內的行政機關工作人員的行政訴訟技能培訓，例如庭審前準備事宜、庭審流程、答辯技巧、對于無例外情況不出庭，出庭后不按照訴訟流程舉證、辯論，因消極怠慢態(tài)度導致敗訴且造成嚴重社會影響的，未及時履行生效法律文書的，由有權機關追究行政機關負責人法律責任。

4.3推行應訴公開及評價制度

4.3.1建立應訴公開機制

在各層級法院的官方網(wǎng)站上單獨開通設計模塊，用來通知庭審直播案件的審理日期及案件信息，將包含行政機關負責人出庭應訴的行政案件信息統(tǒng)一匯總，除法律規(guī)定不可公開的案件外，點擊鏈接即可觀看庭審記錄，了解案件的審理情況。由公眾直接評價行政機關負責人的應訴表現(xiàn)，并設置留言板，發(fā)揮公民監(jiān)督的力量，促使行政機關積極準備應訴。

4.3.2構建專業(yè)的庭審評價制度

根據(jù)庭審流程設置評價模塊，是否準時到達庭審現(xiàn)場，是否清晰了解案件信息，是否解答行政相對人的疑問，是否按照要求發(fā)表辯論意見，是否做最后陳述等環(huán)節(jié)，并將評分表格及時送達各級政府的法制工作部門，被訴行政機關及上級機關，建立良好的反饋機制和評價機制，對表現(xiàn)良好的行政機關負責人給予表彰，形成良好的示范作用，有明顯懈怠態(tài)度且造成重大負面評價的行政機關負責人給予一定的懲戒例如通報批評，情節(jié)嚴重的，可依據(jù)《行政機關公務員處分條例》予以處分。

4.3.3聯(lián)合地方的新聞媒體

電視臺、廣播站、地方報紙等單位設置行政機關負責人答疑專欄，定期邀請行政機關負責人進行訪談和連線，以出庭應訴的行政機關負責人為主要邀請對象，架構與民眾溝通的平臺，傾聽民眾的訴求，轉變“被動應訴”為“主動應訴”。

4.4明確司法解釋的定位

作為法治國家，從國家立法的技術性來看，應追求法律體系的完整性，克服法律所具有的滯后性。縱觀我國各部門立法情況，存在法律規(guī)定條文過于寬泛，過度依賴司法解釋解決法律爭議的問題。以過去的《婚姻法》為例，條文只有51條，婚姻法司法解釋有82條，在婚姻法領域中的司法解釋的地位已經(jīng)不再只發(fā)揮指導的作用，有“喧賓奪主”之嫌。建議立法機關轉變立法思維，盡量只當精細化的法律，擺脫對司法解釋的依賴。司法解釋的功能定位應該在符合我國國情的基礎上，借鑒英美法系國家的典型案例的指導性作用，參照最高人民法院的指導性案例，滿足司法實務中審理案件的需要。

5結語

《行政訴訟法》以保障行政審判的順利開展，化解矛盾糾紛為目的，行政機關負責人出庭應訴參加訴訟活動是推動審判順利進行的關鍵。結合行政機關負責人出庭應訴制度的司法實踐，針對存在的行政效率、效益、效果爭議，設計公開評價制度，發(fā)揮法院。社會公眾的監(jiān)督權利，完善該制度的實施。從微觀上看，有利于化解與行政相對人的矛盾糾紛，救濟行政相對人的合法權益;從中觀上看，作為關鍵少數(shù)的行政機關負責人出庭應訴有利于發(fā)現(xiàn)該機關行政執(zhí)法過程中的不足，完善行政管理工作，提高依法行政水平;從宏觀上看，有利于增強領導的責任意識和領導能力，有利于法治國家、法治政府的建設進程。

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