疫情防控常態(tài)化下社區(qū)網(wǎng)格治理法治化研究

李靈犀 崔宇婕

基金項(xiàng)目：本文系省級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新項(xiàng)目（202010225137）階段性成果。

作者簡介：李靈犀，東北林業(yè)大學(xué)法學(xué)專業(yè)本科在讀;崔宇婕，東北林業(yè)大學(xué)法學(xué)專業(yè)本科在讀。

摘要：當(dāng)前我國防疫工作已經(jīng)步入常態(tài)化階段，以行政力量為主導(dǎo)的社區(qū)管理模式使得社區(qū)法治矛盾進(jìn)一步凸顯甚至變異，引發(fā)諸如“官本位”管理思想復(fù)燃、居民個(gè)人信息泄漏等棘手的治理難題，實(shí)現(xiàn)社區(qū)網(wǎng)格治理法治化的目標(biāo)仍然道阻且長。本文旨在通過分析論證當(dāng)前社區(qū)網(wǎng)格治理的現(xiàn)實(shí)困境及成因、優(yōu)化社區(qū)治理模式的必要性及方向、從而為社區(qū)網(wǎng)格化治理提出切實(shí)可行的建議，助力疫情防控常態(tài)化下社區(qū)治理的法治化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：社區(qū)網(wǎng)格化治理模式;依法治理;疫情常態(tài)化

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.01.048

1新冠肺炎疫情防控常態(tài)化下社區(qū)網(wǎng)格治理的現(xiàn)實(shí)困境

1.1社區(qū)網(wǎng)格治理仍存在一定理念上的誤區(qū)

首先，我國社區(qū)治理中“人治大于法治”的思想仍然根深蒂固。新冠肺炎疫情防控進(jìn)入常態(tài)化階段，但仍存在一些治理亂象：一方面，部分社區(qū)為從根本上減小防疫壓力，對(duì)外地返鄉(xiāng)人員采取“一刀切”無差別對(duì)待;另一方面，對(duì)部分民眾不配合或妨礙社區(qū)工作的情況采取不當(dāng)舉措，直接暴露了社區(qū)工作人員依法治理理念薄弱的問題，例如，存在暴力禁止低風(fēng)險(xiǎn)返鄉(xiāng)人員出行，對(duì)不積極響應(yīng)防疫工作的居民進(jìn)行人格侮辱甚至傷害人身的亂象。這些違反法治觀念的管理措施是對(duì)法治思想乃至憲法精神的違背，不僅無益于常態(tài)化下開展防控工作，更會(huì)對(duì)基層治理法治化進(jìn)程產(chǎn)生負(fù)面影響。

其次，當(dāng)前社區(qū)網(wǎng)格化治理仍然存在技術(shù)中心主義的理念誤區(qū)。盡管疫情防控常態(tài)化背景下，大量人口流動(dòng)、海量的信息數(shù)據(jù)亟須處理，但網(wǎng)格化治理模式不應(yīng)一味強(qiáng)調(diào)技術(shù)，而否定人在治理過程中的作用，否則就會(huì)引發(fā)信息時(shí)代下人的價(jià)值的進(jìn)一步異化。網(wǎng)格技術(shù)的運(yùn)用需要同人的治理智慧結(jié)合在一起，不能單純采取公式推導(dǎo)的方式開展治理，還需要結(jié)合倫理、人情角度的考量，堅(jiān)持以便民利民為基本出發(fā)點(diǎn)，從而形成一種以人為本，充滿人性關(guān)懷的管理。

1.2社區(qū)網(wǎng)格治理邊緣化，治理能力亟待提高

新冠肺炎疫情防控進(jìn)入常態(tài)化，防疫戰(zhàn)線不斷拉長，一些制度層面的問題也逐漸暴露。

首先，法規(guī)機(jī)制不完善，管理邊界模糊。當(dāng)前我國社區(qū)立法模糊，缺乏上位法進(jìn)行規(guī)制。依法治理是社區(qū)網(wǎng)格治理的必要條件，“城市網(wǎng)格化社會(huì)管理必須注重法治，即要建立和完善城市管理法律法規(guī)體系，通過法治手段來規(guī)范、制約和克服立法不足以及某些地方存在的執(zhí)法隨意性問題?！币咔榉揽鼐哂芯o迫性，但不足以使其成為破壞制度化建設(shè)的理由。

其次，網(wǎng)格化治理流于形式，本質(zhì)上沒有改變傳統(tǒng)社區(qū)的管理模式。網(wǎng)格化治理所要求的專業(yè)化工作人員以及先進(jìn)的設(shè)施條件在實(shí)際運(yùn)行過程中也難以得到滿足。在法律法規(guī)層面尚未妥善處理好疫情防控與個(gè)人信息權(quán)利平衡問題的前提下，社區(qū)網(wǎng)格化治理面臨如何貫徹?cái)?shù)據(jù)公開過程中的“比例原則”，如何準(zhǔn)確界定個(gè)人信息公開的范圍等難題。部分“網(wǎng)格員”臨危受命，對(duì)現(xiàn)階段網(wǎng)格治理工作并不熟悉且缺乏專業(yè)培訓(xùn)，在工作中難以厘清社會(huì)公共安全與個(gè)人信息保護(hù)的界限，如成都某確診女病例個(gè)人信息泄露遭網(wǎng)絡(luò)暴力。

此外，網(wǎng)格治理存在一定內(nèi)卷化趨向，社區(qū)工作人員缺乏相應(yīng)保障。冬春季節(jié)系疫情爆發(fā)高峰期，尤其在北方，全天候管控排查工作使社區(qū)工作者面臨精力上和體力上的雙重考驗(yàn)。 各種“防疫表格”“防疫臺(tái)賬”大量疊加，社區(qū)工作人員疲于應(yīng)付“連軸轉(zhuǎn)”，出現(xiàn)了多起工作人員倒在一線的現(xiàn)象，如石家莊市新華區(qū)西苑街道國泰街社區(qū)工作人員李瑞芝，在組織群眾進(jìn)行核酸檢測(cè)的工作過程中突然暈倒，最終猝死在工作崗位上。幾何倍數(shù)增加的工作卻仍由原有人員完成，人員配置不合理的問題進(jìn)一步凸顯，這些機(jī)械化的工作大大削弱了國家意志下沉到社區(qū)的初衷。

1.3社區(qū)網(wǎng)格治理主體單一化，居民參與不足

由于傳統(tǒng)政治理念、受教育程度的限制、民主自治觀念等因素的影響，相當(dāng)一部分居民對(duì)政府和權(quán)威依賴心理較強(qiáng)，因而居民對(duì)傳統(tǒng)社區(qū)管理模式也存在較大的依賴性，主動(dòng)參加社區(qū)治理的意識(shí)不強(qiáng)。通過統(tǒng)計(jì)2020年從黑龍江省各個(gè)社區(qū)發(fā)回的1000份有效調(diào)查問卷，“參與過社區(qū)防疫相關(guān)工作的居民占比僅為6%，一半以上居民對(duì)所在社區(qū)防疫管理的人性化及便民利民認(rèn)可度一般，僅有34%的居民認(rèn)為網(wǎng)格化治理對(duì)疫情防控起到積極作用”。上述數(shù)據(jù)充分表明，我國社區(qū)所采取的網(wǎng)格化治理并未獲得民眾普遍參與，實(shí)現(xiàn)全民共治的預(yù)期目標(biāo)道阻且長。長此以往難以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格治理雙向互動(dòng)與全民共治的優(yōu)勢(shì)。要實(shí)現(xiàn)“共建共治共享”，無疑首先要厘清“為誰治、誰來治、和誰治”的問題。社區(qū)網(wǎng)格化治理的核心是人。因此，必須鼓勵(lì)居民參與到社區(qū)網(wǎng)格化治理中，從“你和我”變成我們，真正做到人民的城市人民管。

1.4社區(qū)網(wǎng)格治理孤島化，缺乏交流共享橋梁

社區(qū)網(wǎng)格治理在全國范圍內(nèi)因地制宜發(fā)展形成了諸多模式，各個(gè)地區(qū)的網(wǎng)格化實(shí)踐不一，缺乏普遍認(rèn)可的模式和聯(lián)通點(diǎn)，實(shí)際上并沒有打破信息的孤立。目前，我國規(guī)制政府?dāng)?shù)據(jù)共享的代表性法規(guī)有《國家政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》等。大部分屬于行政法規(guī)或地方性法規(guī)，缺乏高層級(jí)的法律規(guī)定進(jìn)行規(guī)范性的指導(dǎo)。各地政府分別制定法規(guī)對(duì)數(shù)據(jù)共享構(gòu)成事實(shí)上的新壁壘，碎片化的數(shù)據(jù)難以發(fā)揮更多的治理效能，甚至割裂、冗余的指令造成基層疲于應(yīng)對(duì)繁重的機(jī)械工作，大大提高了社會(huì)成本和治理難度。如何克服地區(qū)壁壘并推進(jìn)防疫工作下好“全國一盤棋”，成為當(dāng)下亟須考量的難題。

2疫情防控常態(tài)化下社區(qū)網(wǎng)格治理之法治化改革路徑

2.1堅(jiān)守法治：培育法治思維，依法開展社區(qū)服務(wù)

疫情常態(tài)化下，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理法治化是推進(jìn)城市治理精細(xì)化進(jìn)程中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，這就要求社區(qū)治理過程中充分體現(xiàn)法治理念和法治精神。社區(qū)治理首先要站在合法性的角度審視問題。在疫情防控常態(tài)化背景下，社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)打破行政管理觀的局限性，破除“官本位”思想的桎梏，將法治精神內(nèi)化吸收，將法治思維牢固滲入自己的思維模式中，實(shí)現(xiàn)從宏觀的治理結(jié)構(gòu)到微觀的治理人員都能以依法治理的觀念為指導(dǎo)的目標(biāo)，并將其作為行為準(zhǔn)繩，切實(shí)提升依法開展社區(qū)治理的能力，形成以服務(wù)代替管理，公民參與從被動(dòng)轉(zhuǎn)主動(dòng)的和諧治理模式。

首先，要注重社區(qū)工作隊(duì)伍的法治化建設(shè)，建立定期法律法規(guī)培訓(xùn)機(jī)制：通過開展法律知識(shí)培訓(xùn)座談會(huì)，有針對(duì)性地設(shè)置法律講座，普及法律相關(guān)知識(shí)，推廣法言法語等措施潛移默化地提高社區(qū)工作人員法律素養(yǎng)。

其次，明確界社區(qū)組織職能，完善網(wǎng)格員權(quán)力清單，克服網(wǎng)格員權(quán)力邊界不明確，缺乏責(zé)任意識(shí)等問題。第一，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)細(xì)化現(xiàn)有法律法規(guī)，明確賦予社區(qū)組織在特殊情況下行使公權(quán)力的權(quán)利以及違法執(zhí)法的后果，一方面劃定其職能范圍，另一方面起到指導(dǎo)和震懾作用，以減少恣意執(zhí)法的現(xiàn)象。第二，對(duì)網(wǎng)格員上崗前進(jìn)行專業(yè)化的培訓(xùn)，包括工作職責(zé)、業(yè)務(wù)技能等領(lǐng)域。提高網(wǎng)格員的服務(wù)意識(shí)和法律意識(shí)，建設(shè)專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)。第三，創(chuàng)新社區(qū)工作人員的管理模式，實(shí)施小隊(duì)化、精簡化組織形式，精準(zhǔn)劃分職權(quán)，明確責(zé)任歸屬。要求每一位工作人員形成日常工作的文字記錄，提供可參考依據(jù)，以避免敷衍了事或追責(zé)難。

最后，引入社區(qū)法律顧問制度。建議社區(qū)聘用或邀請(qǐng)專業(yè)的法學(xué)教師、律師等參與社區(qū)法治工作，通過鼓勵(lì)精英參與、協(xié)同共治，打造標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化的服務(wù)體系。學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，例如，上海市閔行區(qū)社區(qū)聘請(qǐng)法律顧問。實(shí)施社區(qū)網(wǎng)格治理法律顧問制度是實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)的重要一環(huán)，完善法律顧問制度也是提高社區(qū)治理能力的重要?jiǎng)?chuàng)舉。

2.2權(quán)利保障：依法保障民眾及社區(qū)工作人員合法權(quán)益

第一，在開展社區(qū)網(wǎng)格化治理的過程中應(yīng)為民眾參與網(wǎng)格治理提供機(jī)會(huì)和條件，鼓勵(lì)民眾參與全民共治，提高居民社區(qū)治理參與度。明確居民其對(duì)社區(qū)治理進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，為解決公私權(quán)摩擦提供一個(gè)透明開放的話語環(huán)境，真正體現(xiàn)社區(qū)網(wǎng)格化治理的共治性。例如，充分利用新媒體手段，如微信公眾號(hào)等，線上信息公開，讓居民可以便利地獲悉社區(qū)工作事項(xiàng)，以便其加入社區(qū)治理中來，從而提高社區(qū)群眾的參與度。

第二，依法治理網(wǎng)格化治理模式所帶來的信息泄漏問題。首先，信息的采集和利用需要相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定，即只有在法律明確規(guī)定突發(fā)公衛(wèi)生事件防控需要等特定情況下，有關(guān)部門才有權(quán)依法委托基層社區(qū)及其工作人員進(jìn)行數(shù)據(jù)息采集。由此，相關(guān)主體開展數(shù)據(jù)采集工作應(yīng)有法可依，也有利于進(jìn)一步優(yōu)化流程和明確職責(zé)。其次，應(yīng)當(dāng)健全社區(qū)網(wǎng)格化治理配套措施，提高基層數(shù)據(jù)應(yīng)用治理水平。明確有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集權(quán)限的主體，精進(jìn)信息采集的技術(shù)和手段，建立安全的信息儲(chǔ)存和保護(hù)機(jī)制。

第三，社區(qū)應(yīng)當(dāng)重視網(wǎng)格員的權(quán)益保障問題。首先，建議社區(qū)為網(wǎng)格員，尤其是需要與居民進(jìn)行接觸的人員，提供工作記錄儀，記錄儀全程錄音錄像，實(shí)現(xiàn)社區(qū)中樞治理平臺(tái)的實(shí)時(shí)監(jiān)控。其次，社區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作的總量和難度合理分配網(wǎng)格員的工作量，科學(xué)設(shè)置輪班、輪休制度，不鼓吹個(gè)人英雄主義和奉獻(xiàn)主義。最后，建立社區(qū)工作人員編制制度，明確其依法開展防疫工作的合法身份，并為網(wǎng)格員提供相應(yīng)的保障。

2.3多元共治：提升社區(qū)網(wǎng)格化模式的協(xié)同治理能力

要實(shí)現(xiàn)社區(qū)網(wǎng)格化模式下的多元共治：

首先，應(yīng)當(dāng)完善多元主體協(xié)同參與機(jī)制。通過多元主體協(xié)同參與，切實(shí)提高社區(qū)網(wǎng)格化治理效能。同時(shí)，吸納社會(huì)組織有效參與，推動(dòng)其在疫情防控、化解矛盾等方面發(fā)揮積極作用，協(xié)同居民共建共享。

其次，根據(jù)地域特點(diǎn)，培育特色社區(qū)文化，塑造社區(qū)治理人人參與的氛圍，培育多元主體，在潛移默化中形成價(jià)值認(rèn)同，提升居民對(duì)公共文化的自覺性。整合碎片化的社區(qū)資源，發(fā)揮物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)、志愿者組織等社區(qū)組織各自的優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)多元化主體共同參與社區(qū)治理，調(diào)動(dòng)各方參與社區(qū)治理的積極性，吸收社區(qū)內(nèi)高素質(zhì)人才進(jìn)入社區(qū)治理體系。通過社區(qū)組織、居民代表等主體的廣泛參與，構(gòu)建覆蓋更為廣泛、因地制宜的民主協(xié)商方式，充分發(fā)揮網(wǎng)格化治理優(yōu)勢(shì)。

最后，克服地域中心主義，構(gòu)建交流共享橋梁。頒布較高層級(jí)的法律統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)定以填補(bǔ)立法短板，為社區(qū)網(wǎng)格化治理提供基本范式，促進(jìn)各地區(qū)間交流合作的橋梁。同時(shí)，也要打破地域壁壘，加強(qiáng)區(qū)域合作和信息一體化建設(shè)，在法治化框架下解決信息孤島等問題。

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