新型煙草制品監(jiān)管對(duì)策研究

王煒 馬明

作者簡(jiǎn)介：王煒（1978-），碩士，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué);馬明（1986-），碩士，研究方向：國(guó)際商業(yè)管理。

摘要：近年來(lái)，隨著世界范圍內(nèi)控?zé)熈Χ鹊某掷m(xù)加大、煙草生產(chǎn)技術(shù)的升級(jí)進(jìn)步以及人們健康意識(shí)的不斷提升和消費(fèi)需求的日益多元化，加熱煙草制品、電子煙等新型煙草制品快速發(fā)展，在國(guó)內(nèi)外引起廣泛關(guān)注，對(duì)傳統(tǒng)煙草產(chǎn)業(yè)、煙草發(fā)展環(huán)境特別是煙草市場(chǎng)監(jiān)管的方法和手段帶來(lái)了重大的沖擊和影響。本文擬對(duì)新型煙草制品的概念，新型煙草制品監(jiān)管面臨的形勢(shì)進(jìn)行分析研究，并對(duì)如何在新形勢(shì)下有針對(duì)性地做好對(duì)加熱不燃燒卷煙、電子煙等新型煙草制品的監(jiān)管工作提出對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：煙草市場(chǎng)監(jiān)管;新型煙草制品;電子煙;加熱煙草制品;無(wú)煙氣煙草制品

中圖分類號(hào)：F27文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.01.031

0引言

煙草行業(yè)的健康發(fā)展事關(guān)國(guó)計(jì)民生大計(jì)，我國(guó)從1983年開(kāi)始正式確立并實(shí)行以“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣(mài)專營(yíng)”為核心的煙草專賣(mài)制度和管理體制，對(duì)煙草專賣(mài)品的生產(chǎn)、銷售、進(jìn)出口依法實(shí)行嚴(yán)格的專賣(mài)管理。在將近30年的時(shí)間里，煙草專賣(mài)制度和管理體制在保證財(cái)政增收、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定社會(huì)就業(yè)、助力脫貧攻堅(jiān)、支持鄉(xiāng)村振興、發(fā)展民族工業(yè)、保障消費(fèi)者利益等方面做出了全方位的積極貢獻(xiàn)。以2020年為例，煙草行業(yè)共實(shí)現(xiàn)工商稅利總額12803億元，較2019年增長(zhǎng)6.2%，實(shí)現(xiàn)財(cái)政總額12037億元，同比增長(zhǎng)2.3%，實(shí)現(xiàn)稅利總額、財(cái)政總額均創(chuàng)歷史新高。因此，新形勢(shì)下如何在不斷堅(jiān)持鞏固和完善我國(guó)煙草專賣(mài)制度和管理體制的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)加熱煙草制品、電子煙等新型煙草制品的出現(xiàn)和發(fā)展，做好煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管工作，進(jìn)一步保護(hù)人民健康，保障國(guó)家財(cái)政收入，具有非常重要的意義。

1新型煙草制品的內(nèi)涵

對(duì)于煙草制品的界定具有明確的法律依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)煙草專賣(mài)法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，煙草制品是指卷煙、雪茄煙、煙絲、復(fù)烤煙葉。通常意義上的“煙草制品”主要是指?jìng)鹘y(tǒng)的煙草制品，是指先通過(guò)煙草燃燒產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)，進(jìn)而釋放出各類化學(xué)物質(zhì)，供吸煙者吸食的燃吸式的煙草制品。相對(duì)于傳統(tǒng)煙草制品而言，新型煙草制品的概念并沒(méi)有法定的、統(tǒng)一的解釋?？偟膩?lái)看，根據(jù)使用方式的不同，目前在全球范圍內(nèi)有代表性的新型煙草制品大體上可以分為三大類：電子煙（E-cigarettes）、加熱煙草制品（Heated Tobacco） 和無(wú)煙氣煙草制品（Smokeless Tobacco）。其中，電子煙俗稱“電霧化卷煙”，主要是借助于具有電子加熱功能的電子裝置，將源于煙草、含有尼古丁的煙油等液體霧化形成氣狀物，向呼吸系統(tǒng)傳送，帶給人抽吸快感，滿足生理需求;加熱煙草制品又稱為加熱不燃燒煙草制品、低溫卷煙，是通過(guò)特殊的加熱器（俗稱“煙具”）對(duì)加熱不燃燒卷煙（俗稱“煙彈”）進(jìn)行加熱，其中的尼古丁及香味物質(zhì)通過(guò)加熱揮發(fā)產(chǎn)生煙氣，滿足吸煙者需求。電子煙、加熱不燃燒煙草制品在抽吸過(guò)程中均產(chǎn)生煙氣，因此被歸類為霧化產(chǎn)品;無(wú)煙氣煙草制品是指沒(méi)有產(chǎn)生燃燒化學(xué)反應(yīng)，完全通過(guò)口腔或鼻腔吸食消費(fèi)的煙草制品。無(wú)煙氣煙草制品的消費(fèi)市場(chǎng)主要在歐洲、美洲市場(chǎng)，在我國(guó)市場(chǎng)占有非常少。因此本文所探討的新型煙草制品監(jiān)管，主要是指對(duì)電子煙、加熱煙草制品的監(jiān)管。

2新型煙草制品監(jiān)管面臨的形勢(shì)

目前，新型煙草制品對(duì)傳統(tǒng)卷煙市場(chǎng)、合法卷煙市場(chǎng)的沖擊越來(lái)越大。以加熱不燃燒卷煙為例，僅2018年，全國(guó)各級(jí)海關(guān)緝私部門(mén)共依法立案查辦走私加熱不燃燒卷煙案件70起，總案值5.4億元，查獲加熱不燃燒卷煙共63188條;煙草部門(mén)共立案 557 起，查獲加熱不燃燒卷煙 22萬(wàn)條。目前，對(duì)電子煙、加熱煙草制品等新型煙草制品實(shí)施有效監(jiān)管已經(jīng)成為各國(guó)共識(shí)。筆者認(rèn)為，新型煙草制品監(jiān)管面臨的形勢(shì)主要有以下三個(gè)方面。

2.1迫切需要實(shí)施行之有效的監(jiān)管

電子煙、加熱煙草制品等新型煙草制品最初都是作為替代傳統(tǒng)卷煙的戒煙輔助產(chǎn)品出現(xiàn)的，往往宣稱其過(guò)濾了傳統(tǒng)煙草產(chǎn)品的多種有害物質(zhì)，具有危害低、不成癮、便利、口味豐富等特點(diǎn)。2019年7月26日，世界衛(wèi)生組織發(fā)布的《2019年全球煙草流行報(bào)告》強(qiáng)調(diào)指出，目前并沒(méi)有足夠的證據(jù)能夠證明電子煙、加熱煙草制品等新型煙草制品的危害小、健康風(fēng)險(xiǎn)低或存在戒煙效果，其生產(chǎn)企業(yè)宣稱的“減害性”往往只是產(chǎn)品推銷的手法。2021年5月26日，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)規(guī)劃司與世界衛(wèi)生組織駐華代表處聯(lián)合發(fā)布了《中國(guó)吸煙危害健康報(bào)告2020》指出，吸食電子煙會(huì)致人更容易使用卷煙，并形成強(qiáng)烈的依賴性，這一現(xiàn)象在青少年中特別明顯。一項(xiàng)基于91051名青少年Meta分析研究結(jié)果顯示，青少年吸食電子煙后成為卷煙吸食者的風(fēng)險(xiǎn)，是從不吸食電子煙者的2.21倍。因此，基于保障人民身體健康的需要，對(duì)電子煙、加熱煙草制品等新型煙草制品實(shí)施有效監(jiān)管非常必要和迫切。

2.2法定監(jiān)管依據(jù)存在一定盲區(qū)

開(kāi)展新型煙草制品監(jiān)管工作，必須要有法可依。很多國(guó)家從立法層面將電子煙、加熱煙草制品等新型煙草制品納入煙草專賣(mài)品或煙草制品的范圍進(jìn)行嚴(yán)格的管理和控制，綜合運(yùn)用稅收和價(jià)格管理、包裝標(biāo)識(shí)管理、公共場(chǎng)所禁止吸煙、社會(huì)廣告宣傳限制、流通市場(chǎng)準(zhǔn)入限制、吸食口味限制和年齡限制等措施，全方位加強(qiáng)管控，監(jiān)管手段和方法政策趨于法治化、規(guī)范化、系統(tǒng)化、嚴(yán)格化。如2009年巴西和加拿大禁止使用和出售電子煙;2010年新加坡禁止進(jìn)口和銷售電子煙;2013年西班牙禁止在公共場(chǎng)所使用電子煙及出售電子煙;2019年，白俄羅斯將電子煙和加熱煙草制品納入與傳統(tǒng)煙草制品相同的法律框架內(nèi)，嚴(yán)禁對(duì)電子煙或加熱煙草制品進(jìn)行廣告宣傳。就我國(guó)而言，作為煙草專賣(mài)制度立法依據(jù)和根本法律支撐的煙草專賣(mài)法及其實(shí)施條例，尚未將新型煙草制品納入法定的煙草專賣(mài)品和煙草制品范疇，監(jiān)管“無(wú)法可依”的問(wèn)題需要盡快解決。

2.3監(jiān)管難度較大

受益于國(guó)家煙草專賣(mài)制度，我國(guó)煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管工作始終保持高壓態(tài)勢(shì)，以2020年為例，全年共查獲假煙、走私煙57.24萬(wàn)件，收繳制假煙機(jī)357臺(tái)，查獲煙絲煙葉1.75萬(wàn)噸;全年查獲零售市場(chǎng)案件16.3萬(wàn)起，非法卷煙13.5萬(wàn)件。有力維護(hù)了國(guó)家利益和消費(fèi)者合法權(quán)益。相比于傳統(tǒng)煙草制品，從監(jiān)管主體來(lái)看，由于新型煙草制品監(jiān)管既有煙草成分、產(chǎn)品質(zhì)量、包裝標(biāo)識(shí)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、廣告宣傳等標(biāo)準(zhǔn)化管理問(wèn)題，也有產(chǎn)品來(lái)源渠道、流通領(lǐng)域、銷售對(duì)象等合法合規(guī)問(wèn)題，涉及煙草、市場(chǎng)監(jiān)管、海關(guān)等多個(gè)監(jiān)管部門(mén)，各監(jiān)管主體既要明確職權(quán)范圍，又要緊密協(xié)作配合，否則難以形成有效合力，使監(jiān)管流于形式;從監(jiān)管對(duì)象來(lái)看，新型煙草制品形式多種多樣，更新?lián)Q代迅速，沒(méi)有固定的煙支形狀、盒包條包外觀，沒(méi)有統(tǒng)一的噴碼標(biāo)識(shí)，無(wú)論生產(chǎn)者還是銷售者多存在夸大宣傳的現(xiàn)象，并且往往通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、物流快遞等渠道進(jìn)行銷售，行為隱蔽，監(jiān)管難度較大。

3新型煙草制品的監(jiān)管對(duì)策

在新型煙草制品監(jiān)管的立法定位上，世界各國(guó)的差別比較大，其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就在于，是將電子煙歸類為普通消費(fèi)品、煙草制品，還是將其歸類為醫(yī)用藥品。目前世界上對(duì)新型煙草制品監(jiān)管的立法定位大體上可以分為五類：一是按普通消費(fèi)品進(jìn)行監(jiān)管;二是統(tǒng)一納入煙草制品進(jìn)行監(jiān)管;三是按藥用產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管;四是嚴(yán)禁銷售;五是嚴(yán)禁銷售、使用?；谖覈?guó)目前施行的煙草專賣(mài)制度和管理體制，為切實(shí)做好對(duì)新型煙草制品的監(jiān)管，切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，結(jié)合當(dāng)前新型煙草制品特點(diǎn)和國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)發(fā)展情況，吸收國(guó)際先進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，工信部、國(guó)家煙草專賣(mài)局研究起草了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)煙草專賣(mài)法實(shí)施條例〉的決定（征求意見(jiàn)稿）》，已于今年3月22日向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。征求意見(jiàn)稿重點(diǎn)提出，在《中華人民共和國(guó)煙草專賣(mài)法實(shí)施條例》附則中增加一條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！?今年6月1日正式生效的《未成年人保護(hù)法（2020修訂）》，也將電子煙禁止性規(guī)定納入其中。其中，第十七條第（四）款規(guī)定：未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人不得放任、唆使未成年人吸煙（含電子煙）、飲酒、賭博、流浪乞討或者欺凌他人。第五十九條規(guī)定：學(xué)校、幼兒園周邊不得設(shè)置煙、酒、彩票銷售網(wǎng)點(diǎn)。禁止向未成年人銷售煙、酒、彩票或者兌付彩票獎(jiǎng)金。煙、酒和彩票經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在顯著位置設(shè)置不向未成年人銷售煙、酒或者彩票的標(biāo)志;對(duì)難以判明是否是未成年人的，應(yīng)當(dāng)要求其出示身份證件。筆者認(rèn)為，在將新型煙草制品統(tǒng)一納入或參照煙草制品進(jìn)行管理、逐步消除法律盲區(qū)的基礎(chǔ)上，應(yīng)著重從以下兩個(gè)方面做好監(jiān)管工作。

3.1對(duì)加熱煙草制品的監(jiān)管

目前在國(guó)家政策層面，已經(jīng)明確加熱煙草制品中的“煙具”不屬于煙草專賣(mài)品，將“煙彈”（加熱不燃燒卷煙）作為煙草專賣(mài)品中的“卷煙”進(jìn)行監(jiān)管。由于國(guó)內(nèi)加熱煙草制品發(fā)展還不成熟，目前主要是外國(guó)生產(chǎn)的加熱不燃燒卷煙通過(guò)各種渠道走私入境，非法銷售牟利，擾亂市場(chǎng)秩序。在司法實(shí)踐中，對(duì)于在國(guó)內(nèi)流通環(huán)節(jié)查獲的非法經(jīng)營(yíng)加熱不燃燒卷煙行為按照非法經(jīng)營(yíng)罪來(lái)定罪量刑，追究刑事責(zé)任，已在公檢法部門(mén)的法律適用中達(dá)成高度一致。在當(dāng)前監(jiān)管主體、法律適用、責(zé)任追究等問(wèn)題都比較明確的前提下，做好對(duì)加熱不燃燒卷煙的監(jiān)管工作，關(guān)鍵在于監(jiān)管主體明確職責(zé)分工，密切協(xié)作配合。各級(jí)各監(jiān)管部門(mén)應(yīng)按照“海上抓、岸邊堵、口岸查、市場(chǎng)管”的原則，加強(qiáng)對(duì)入境、倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸、銷售等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，其中海關(guān)、邊防等部門(mén)要從入境環(huán)節(jié)加大對(duì)進(jìn)出口貨物查驗(yàn)力度，對(duì)重點(diǎn)線路、重點(diǎn)地區(qū)的貨物進(jìn)行重點(diǎn)檢查和監(jiān)控，嚴(yán)打“水客”夾帶走私，嚴(yán)防入境旅客超限量攜帶;邊防、海警部門(mén)要加大沿海地區(qū)監(jiān)管力度，嚴(yán)厲打擊“繞關(guān)走私”等海上走私行為;郵政等部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)國(guó)際郵件、快件的檢查，嚴(yán)厲查處違規(guī)寄遞行為;煙草、市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，依法查處非法倒賣(mài)行為，規(guī)范卷煙市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序。

3.2對(duì)電子煙的監(jiān)管

與加熱煙草制品相比，電子煙的監(jiān)管更為復(fù)雜。除了在法律層面明確將電子煙參照卷煙有關(guān)規(guī)定執(zhí)行外，還需要一系列的配套措施。

一是有效對(duì)接我國(guó)的煙草專賣(mài)制度和管理體制。我國(guó)確立煙草專賣(mài)制度、實(shí)施專賣(mài)管理的主要目的是，通過(guò)有計(jì)劃地組織煙草專賣(mài)品的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量，有力維護(hù)消費(fèi)者利益，保障國(guó)家的財(cái)政收入。一旦將電子煙參照卷煙進(jìn)行管理，應(yīng)當(dāng)對(duì)參照管理的廣度和深度進(jìn)行明確界定，是參照傳統(tǒng)煙草制品的模式，對(duì)電子煙的生產(chǎn)、銷售實(shí)施專賣(mài)專營(yíng)，還是明確哪些實(shí)施專賣(mài)專營(yíng)，由國(guó)家計(jì)劃生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)，哪些由民間企業(yè)研發(fā)生產(chǎn)、銷售。同時(shí)還進(jìn)一步明確、統(tǒng)一電子煙的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，理順行業(yè)管理模式和評(píng)價(jià)依據(jù)。

二是健全完善協(xié)調(diào)機(jī)制。電子煙不同于傳統(tǒng)的煙草制品，有其自身的特點(diǎn)，僅僅依靠單個(gè)部門(mén)監(jiān)管是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。就目前來(lái)說(shuō)，如市場(chǎng)監(jiān)督管理等部門(mén)對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)品質(zhì)量、廣告宣傳的監(jiān)管，衛(wèi)生健康等部門(mén)對(duì)公共場(chǎng)所禁煙的監(jiān)管，煙草部門(mén)對(duì)向未成年人銷售電子煙行為的監(jiān)管等，只有充分發(fā)揮各執(zhí)法部門(mén)的職能優(yōu)勢(shì)和多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法的合力，打出“組合拳”才能夠產(chǎn)生實(shí)效。

三是加強(qiáng)源頭管控。目前國(guó)家對(duì)生產(chǎn)煙草制品所需要的煙葉的種植、收購(gòu)和調(diào)撥等全過(guò)程實(shí)施計(jì)劃管理，有效保證了煙草行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。電子煙產(chǎn)品成分中含有尼古丁等對(duì)身體有害的物質(zhì)已經(jīng)得到公認(rèn)。電子煙監(jiān)管應(yīng)當(dāng)向產(chǎn)品上游延伸，對(duì)涉尼古丁、煙堿、煙草提取物等生產(chǎn)企業(yè)，從生產(chǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面管控，掌握敏感物資的來(lái)源去向，開(kāi)展有針對(duì)性的監(jiān)管。

4結(jié)語(yǔ)

煙草“十四五”規(guī)劃發(fā)展的新征程已經(jīng)開(kāi)啟，在堅(jiān)持國(guó)家煙草專賣(mài)治理體系不動(dòng)搖的基本前提下，積極、穩(wěn)妥地做好加熱煙草制品、電子煙等新型煙草制品的煙草專賣(mài)市場(chǎng)監(jiān)管工作，努力把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢(shì)，對(duì)于行業(yè)扎實(shí)推進(jìn)新型煙草制品研發(fā)和戰(zhàn)略布局，提升核心技術(shù)自主掌控能力和創(chuàng)新能力，推動(dòng)煙草行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。

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