關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

馬小飛

一、引言

黨的十九大報告明確指出，加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方的財政關(guān)系，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。預(yù)算管理是財政工作的重中之重，預(yù)算管理中心每一個環(huán)節(jié)的好與壞都決定著預(yù)算管理是否能達(dá)到其應(yīng)有的效用。因此，要開拓思路，改進(jìn)完善現(xiàn)存的預(yù)算管理問題，使預(yù)算管理發(fā)揮應(yīng)有的作用，體現(xiàn)預(yù)算管理的重要性。

二、預(yù)算管理對行政事業(yè)單位的重要意義

行政事業(yè)單位是公務(wù)管理及社會公共事業(yè)單位的職能的主體，是社會公共事業(yè)建設(shè)的核心力量，承擔(dān)著教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域的發(fā)展和建設(shè)。行政事業(yè)單位預(yù)算是行政事業(yè)單位根據(jù)其職責(zé)和工作任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃，它是對單位一定時期財務(wù)收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)、資金來源和去向所作的規(guī)劃。要想充分發(fā)揮行政事業(yè)單位的職能，預(yù)算管理是重要的前提。其重要意義主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，強化預(yù)算管理，確保財政資金充分運作

將預(yù)算單位所有收入和支出全部納入預(yù)算管理，精準(zhǔn)、全面的反應(yīng)預(yù)算單位的收支情況，是衡量行政事業(yè)單位職責(zé)履行與實現(xiàn)程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。

第二，強化預(yù)算管理，有利于減少經(jīng)濟(jì)壓力，對所有工作進(jìn)行全面的把控

預(yù)算管理是對行政事業(yè)單位的收入和支出進(jìn)行把控，從基層預(yù)算單位開始逐級編制、審核、匯總、上報，由財政部門審核并提交各級人民代表大會依法審批的部門綜合財務(wù)收支計劃。

第三，強化預(yù)算管理，有利于財政資源的有效科學(xué)配置

預(yù)算管理保證資源分配的科學(xué)性、穩(wěn)妥性、重要性、透明性。要先確?；局С?，在人員經(jīng)費、公用經(jīng)費確保的前提下開展項目支出。實現(xiàn)預(yù)算分配的標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化，減少主觀分配，使分配更加規(guī)范化、透明化。

第四，強化預(yù)算管理，是實現(xiàn)現(xiàn)代化財政制度的重要內(nèi)容

預(yù)算管理的最后一環(huán)就是績效管理，因此應(yīng)完善績效管理體系和制度，對預(yù)算的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全面控制、嚴(yán)格監(jiān)督，提升預(yù)算管理的效果。

三、預(yù)算管理在行政事業(yè)單位應(yīng)用中存在的問題

（一）預(yù)算單位對預(yù)算管理的認(rèn)知欠缺

行政事業(yè)單位預(yù)算管理的方式是“一個部門一本預(yù)算”的綜合預(yù)算管理，包括一個部門所有的收入和支出。財政撥款收入是行政事業(yè)單位主要的收入來源，因此在預(yù)算編制過程中無需考慮資金來源問題，只需要對支出進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)算編制即可。在這一過程中難免會造成資金浪費及利用率不高的現(xiàn)象，預(yù)算單位對預(yù)算管理存在錯誤認(rèn)知，很多單位忽視預(yù)算管理工作，沒有意識到預(yù)算管理的重要性。僅僅認(rèn)為預(yù)算只是財務(wù)部門的一項工作，與其他部門沒有任何關(guān)系，其他部門與財務(wù)部門溝通十分有限，僅靠財務(wù)部門很難從整體上把握一個單位整體的預(yù)算支出情況，導(dǎo)致預(yù)算的編制不真實，缺乏完整性。因而經(jīng)常出現(xiàn)年度中追加預(yù)算，或?qū)︻A(yù)算進(jìn)行調(diào)整的情況，給決算工作增加了難度。

（二）預(yù)算編制不規(guī)范

預(yù)算編制是預(yù)算管理的中心環(huán)節(jié)，一切預(yù)算工作都圍繞著預(yù)算編制展開。如果預(yù)算編制不科學(xué)、不全面，那么在后續(xù)的執(zhí)行和監(jiān)督考核環(huán)節(jié)就會出現(xiàn)諸多的問題，會令整個預(yù)算工作的質(zhì)量降低。預(yù)算編制的不規(guī)范主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.預(yù)算意識欠缺、聯(lián)動性不足

預(yù)算單位沒有真正意識到預(yù)算工作的重要性，導(dǎo)致預(yù)算工作無法保證質(zhì)量。單純的認(rèn)為預(yù)算工作即為財務(wù)部門內(nèi)部工作與其他部門沒有任何關(guān)聯(lián)，使之編制基礎(chǔ)不穩(wěn)固，缺乏預(yù)算編制應(yīng)有的真實性、完整性、科學(xué)性。

2.預(yù)算編制測算數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確

在預(yù)算編制過程中基本支出(包括人員支出和日常公用)、項目支出都按照要求編制上報了，但是在編制過程中缺乏科學(xué)性、準(zhǔn)確性和全面性，導(dǎo)致預(yù)算與實際應(yīng)支出數(shù)相差太多，造成資金不足或者嚴(yán)重結(jié)余。

3.預(yù)算編制內(nèi)容劃分不明確

在預(yù)算編制過程中類、款、項不明確，存在混淆造成實際支出與預(yù)算編制的類、款、項不相符，使得決算與預(yù)算存在差異，決算質(zhì)量不高。項目支出之間也存在界限不清，存在項目之間相互擠占，不符合預(yù)算管理的編制要求。

4.預(yù)算績效評價作用不大

預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定指向不明確，不夠細(xì)化。在績效目標(biāo)設(shè)定過程中不能完全與相應(yīng)的預(yù)算支出內(nèi)容、范圍、方向、效果緊密相關(guān)，不能做到盡可能的定量表述，表述比較含糊。預(yù)算績效評價模板式工作，對評價結(jié)果的反饋不足，難以提高對社會公共的服務(wù)質(zhì)量。

（三）預(yù)算執(zhí)行管理不嚴(yán)格

在預(yù)算的執(zhí)行過程中存在著預(yù)算執(zhí)行過慢或者過快的現(xiàn)象，預(yù)算與實際支出時間不同步。預(yù)算編制不全面，不能涵蓋整個年度部門全部支出，造成支出沒有預(yù)算或者預(yù)算不全。政府采購預(yù)算編制隨意不能與年度執(zhí)行采購相吻合，究其原因還是因為預(yù)算編制為財務(wù)部門內(nèi)部工作未能與整個單位相結(jié)合。造成在預(yù)算執(zhí)行過程中會出現(xiàn)經(jīng)費不足和鋪張浪費的現(xiàn)象。在預(yù)算執(zhí)行過程中經(jīng)常利用預(yù)算調(diào)整，部門單位預(yù)算調(diào)整權(quán)限過大，追加預(yù)算額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于年初預(yù)算數(shù)?；蛘咭恍╊A(yù)算單位編制了較為完善的年度預(yù)算但是在執(zhí)行的過程中不能嚴(yán)格按照預(yù)算來進(jìn)行，在類、款、項之間進(jìn)行調(diào)整導(dǎo)致與年初預(yù)算不符，使之后續(xù)工作還要進(jìn)項相應(yīng)調(diào)整。

（四）預(yù)算管理的監(jiān)督與考核落實不到位

預(yù)算監(jiān)督應(yīng)該貫穿于預(yù)算編制和執(zhí)行的全過程，只有有效的監(jiān)督管理，才能保證預(yù)算管理目標(biāo)的順利實現(xiàn)。但預(yù)算監(jiān)督一直是一個薄弱環(huán)節(jié)，很難在時間上做到動態(tài)的實時監(jiān)督；在內(nèi)容上也很難做到對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整全方位的監(jiān)督。更甚的是很多行政事業(yè)單位并沒有設(shè)置專門的預(yù)算監(jiān)督管理部門。平時的監(jiān)督僅僅是對單位財務(wù)部門的賬務(wù)處理、憑證與賬簿管理、決算報表以及違規(guī)報銷票據(jù)、違規(guī)發(fā)放津貼補貼等行為比較重視。還有一些單位缺乏預(yù)算考核體系，沒有將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整納入預(yù)算考核中，導(dǎo)致責(zé)任不落實、獎懲不分明、做得好與不好沒有明顯區(qū)別，使的預(yù)算管理目標(biāo)得不到實現(xiàn)。

（五）組織機構(gòu)建設(shè)落后

現(xiàn)在行政事業(yè)單位很少專門設(shè)置預(yù)算管理部門，很多單位的預(yù)算管理職責(zé)全部落在財務(wù)部門的肩上。本來財務(wù)部門人員就少，滿足不了現(xiàn)在財政制度崗位要求的設(shè)置，一人多崗的情況很普遍，很多財務(wù)部門僅僅有財務(wù)負(fù)責(zé)人、會計、出納三個人，除了票據(jù)報銷之外所有的工作都由會計一人負(fù)責(zé)。雖然行政事業(yè)單位的財務(wù)工作沒有企業(yè)財務(wù)工作的工作量大，業(yè)務(wù)也沒有那么復(fù)雜，但是一個人要面對預(yù)算編制、指標(biāo)管理、賬務(wù)處理、財務(wù)供養(yǎng)人員信息系統(tǒng)、固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)、決算等一系列的工作也會力不從心。

四、完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的相關(guān)措施

（一）提高對預(yù)算管理的認(rèn)知

行政事業(yè)單位的財務(wù)管理包括：預(yù)算管理、收支管理、采購管理、資產(chǎn)管理等。預(yù)算管理是行政事業(yè)單位財務(wù)管理的重要組成部門。預(yù)算管理是一個系統(tǒng)工程，需要預(yù)算單位重新認(rèn)知，不能把預(yù)算管理單純的看成是一個簡單的年初預(yù)算。如果想改變現(xiàn)狀，提升對預(yù)算管理的認(rèn)知，就要依靠財政制度與執(zhí)行單位的管理層。一是加強行政事業(yè)單位全員學(xué)習(xí)新財政制度更新理念，讓全體職員都清楚，預(yù)算管理是一項全員參與的工作，與每一個人息息相關(guān)。二是管理層帶頭重視預(yù)算管理工作，管理層是一個單位的引領(lǐng)者，代表著前進(jìn)的方向，所以如果想提高單位預(yù)算管理的重視程度，首先必須提高管理層對預(yù)算管理的重視程度。對預(yù)算管理理念有了新的認(rèn)知，預(yù)算管理工作必然會提升效率。從重分配到重管理，讓收入與支出一樣重要，讓預(yù)算工作從一個部門的工作變成全員聯(lián)動的工作，必須從一個單位整體出發(fā)編制預(yù)算，讓業(yè)務(wù)部門的人員充分發(fā)揮意見，結(jié)合工作情況給出合理正確的預(yù)算，從而減少年中對預(yù)算的調(diào)整，讓后續(xù)工作順利進(jìn)行，讓財務(wù)整體工作更加完善。

（二）提高預(yù)算編制的質(zhì)量

要讓預(yù)算編制的質(zhì)量得到保證，那么首先就應(yīng)該增強預(yù)算管理意識，加強部門聯(lián)動性，使得預(yù)算編制有一個良好的編制基礎(chǔ)；其次，嚴(yán)格測算數(shù)據(jù)使數(shù)據(jù)準(zhǔn)確完整；再次，編制內(nèi)容明確項目界限清晰；最后，增強預(yù)算績效評價的作用。

1.增強預(yù)算意識和聯(lián)動性

預(yù)算單位要真正意識到預(yù)算工作的重要性，通過內(nèi)部培訓(xùn)等方式增強員工的預(yù)算意識，更新預(yù)算管理理念。讓預(yù)算工作成為全員的工作。各個部門應(yīng)協(xié)調(diào)聯(lián)動，根據(jù)實際情況提出相應(yīng)編制意見，使得預(yù)算編制方案更具有預(yù)見性、科學(xué)性。鑒于行政事業(yè)單位的工作性質(zhì)不同于企業(yè)，沒有成本核算上的連續(xù)性，因此行政事業(yè)單位應(yīng)盡可能的采用“零基預(yù)算法”，使得編制的預(yù)算更適合于行政事業(yè)單位下一年工作的開展，避免不必要的浪費。

2.預(yù)算編制測算數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確

在預(yù)算編制過程中預(yù)算的收入支出的數(shù)據(jù)測算，必須以國家政策和相應(yīng)的履行職能要求為依據(jù)。大多數(shù)行政事業(yè)單位以支定收，全額撥款，在預(yù)算編制的過程中主要測算下一年的支出情況。應(yīng)根據(jù)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)、準(zhǔn)確、全面的編制單位的預(yù)算支出、數(shù)據(jù)測算，減少預(yù)算分配的主觀性，使預(yù)算數(shù)據(jù)與預(yù)算執(zhí)行中實際支出數(shù)據(jù)盡可能的相吻合，減少執(zhí)行過程中對預(yù)算的調(diào)整。在編制基本支出時，要充分了解單位情況及人員基本情況，人員經(jīng)費應(yīng)全部納入預(yù)算，保證人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費充足。在編制項目支出時，要考慮項目的可行性，以及制定項目的績效評價指標(biāo)體系，確保財政資金充分運作而又不鋪張浪費。

3.預(yù)算編制內(nèi)容劃分明確

在預(yù)算編制過程中要明確相應(yīng)的類、款、項，將人員支出與日常公用支出細(xì)化到功能分類科目及經(jīng)濟(jì)分類科目，在執(zhí)行的過程中盡量少調(diào)整，甚至不做調(diào)整。項目支出應(yīng)該做精、做細(xì)，并確保項目之間不存在交叉擠占等現(xiàn)象。既不能進(jìn)行基本支出與項目支出之間的調(diào)整，也不能進(jìn)行人員支出和日常公用之間的調(diào)整。確認(rèn)好結(jié)余資金與結(jié)轉(zhuǎn)資金，不能自行隨意使用結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。

4.做好預(yù)算績效評價

預(yù)算績效評價要有明確的、細(xì)化的績效目標(biāo)。首先，要確定預(yù)算單位的工作計劃目標(biāo)力求與上級部門工作目標(biāo)一致。在績效目標(biāo)設(shè)定過程中能定量的定量表述，不能定量的定性表述，避免表述含糊不清。其次，制定相應(yīng)的項目實施保障措施，落實項目責(zé)任人。再次，要對項目進(jìn)行跟蹤管理，定期與績效目標(biāo)進(jìn)行比對，確保績效目標(biāo)得以實現(xiàn)。最后，對績效結(jié)果進(jìn)行評價，對在評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題，找出問題根源，找到解決方案，并加以調(diào)整改進(jìn)，為以后績效評價工作水平得以提升奠定基礎(chǔ)。

（三）預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)格管理

加強預(yù)算執(zhí)行力度，制定剛性約束機制，將預(yù)算執(zhí)行職責(zé)落實到每一個科室或者崗位上，責(zé)任到人，從而使得財政資金能夠規(guī)范的按照標(biāo)準(zhǔn)和程序來使用。在預(yù)算的執(zhí)行過程中，應(yīng)嚴(yán)格按照年初預(yù)算執(zhí)行，避免出現(xiàn)執(zhí)行過快或者過慢的現(xiàn)象，造成資金的短缺或者資金結(jié)余。年初預(yù)算中沒有編制政府采購預(yù)算的應(yīng)不予進(jìn)行采購。在經(jīng)費支出環(huán)節(jié)應(yīng)嚴(yán)把審核關(guān)，按照各項預(yù)算指標(biāo)嚴(yán)格控制經(jīng)費支出尤其是辦公費、待客費、公務(wù)用車經(jīng)費額度，確保經(jīng)費支出控制在指標(biāo)內(nèi)。對于一般性問題即差旅費、維修費等超出預(yù)算，可在一定范圍內(nèi)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分類調(diào)整。對于一些重要項目如果出現(xiàn)經(jīng)費不足或者經(jīng)費嚴(yán)重結(jié)余，應(yīng)查找原因，分析問題，因為工作原因確實需要追加預(yù)算的，應(yīng)現(xiàn)提出書面申請，詳細(xì)寫明理由和依據(jù)，提交財政部門并等待財政部門批復(fù)后追加預(yù)算；因工作失誤或者個人原因?qū)е碌膽?yīng)追究其相應(yīng)責(zé)任。

（四）嚴(yán)格落實預(yù)算管理的監(jiān)督與考核機制

建立完善的預(yù)算監(jiān)督與考核機制。在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中全過程、全方位、全范圍的進(jìn)行監(jiān)控并考核，摒棄“重結(jié)果、輕過程”的老思路。在時間上做到事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督；在內(nèi)容上也要做到對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整全方位的監(jiān)督。將預(yù)算管理與績效管理相結(jié)合，預(yù)算投入和預(yù)算產(chǎn)出應(yīng)兩手抓、同時抓，緊盯預(yù)算目標(biāo)與實際目標(biāo)之間的差異，如果兩者不相匹配，則應(yīng)及時調(diào)整確保預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)。將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整納入預(yù)算考核中，切實做到責(zé)任落實到人、壓實到位、獎懲分明。將預(yù)算考核結(jié)果融入到個人考核中，讓每一位員工深刻體會到預(yù)算管理是一個全員工作，調(diào)動起員工的積極性，讓預(yù)算管理發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（五）加強組織機構(gòu)建設(shè)

組織機構(gòu)的建設(shè)是實現(xiàn)預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，只有組織機構(gòu)建設(shè)的好預(yù)算管理才能真正的做實、做好。如何加強組織機構(gòu)的建設(shè)呢？首先，必須要建立獨立的預(yù)算管理部門，專門負(fù)責(zé)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、控制、調(diào)整、監(jiān)督、考核、分析等一系列的工作。其次，注重人才引進(jìn)與業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)。在人才引進(jìn)方面要遵循“公開、公正、平等、競爭、擇優(yōu)”的基本原則。在篩選人才方面首先要注重道德素養(yǎng)，在具備道德素養(yǎng)的同時，優(yōu)先選擇符合崗位要求、具備勝任能力的優(yōu)秀人才，進(jìn)行預(yù)算編制及其相關(guān)的業(yè)務(wù)處理。在工作過程中，應(yīng)保障員工一年至少參加兩次關(guān)于提升業(yè)務(wù)能力和預(yù)算水平的相關(guān)知識的培訓(xùn)或者講座。在提升業(yè)務(wù)能力的同時也要不斷進(jìn)行道德素質(zhì)提升并通過建立內(nèi)部控制與內(nèi)審機制，加強內(nèi)部的審核避免出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象。

五、結(jié)語

綜上所述，針對行政事業(yè)單位在預(yù)算管理中存在的問題，行政事業(yè)單位應(yīng)提升對預(yù)算管理的認(rèn)知程度，編制科學(xué)的、規(guī)范的預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，落實預(yù)算管理的監(jiān)督與考核機制，加強組織機構(gòu)建設(shè)，只有這樣才能讓預(yù)算管理發(fā)揮其應(yīng)有的作用，讓行政事業(yè)單位健康發(fā)展。