發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用

文_薛 侃

習(xí)近平總書(shū)記指出，我國(guó)國(guó)情決定了我們不能成為“訴訟大國(guó)”。我國(guó)有14億多人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負(fù)。要完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制。我國(guó)行政復(fù)議制度發(fā)源于1990年《行政復(fù)議條例》，成型于1999年《行政復(fù)議法》，兼具行政性與司法性，能夠充分調(diào)動(dòng)行政資源高效妥善解決矛盾爭(zhēng)議，具有其他救濟(jì)手段不可比擬的功能優(yōu)勢(shì)。2020年2月，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上提出，“發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”，為推進(jìn)行政復(fù)議體制改革提供了根本遵循，也為一體建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)提供了具體抓手。

所謂“主渠道作用”，是指行政相對(duì)人愿意首選行政復(fù)議來(lái)解決行政爭(zhēng)議，且通過(guò)復(fù)議解決的行政爭(zhēng)議案件數(shù)量也最多。而行政相對(duì)人是否愿意啟動(dòng)行政復(fù)議程序，則取決于復(fù)議能否切實(shí)幫助其解決問(wèn)題，對(duì)其受到的侵害給予有效救濟(jì)。因此，行政復(fù)議的主渠道作用發(fā)揮，應(yīng)當(dāng)通過(guò)兩個(gè)維度來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是在爭(zhēng)議化解的“入口”，讓絕大多數(shù)行政爭(zhēng)議首先進(jìn)入行政復(fù)議渠道尋求解決，即在數(shù)量上能夠涵括最廣泛的救濟(jì)需求；二是在爭(zhēng)議化解的“出口”，讓絕大多數(shù)行政爭(zhēng)議在行政復(fù)議程序中得到實(shí)質(zhì)性解決，實(shí)現(xiàn)程序終結(jié)和實(shí)體終結(jié)的統(tǒng)一，即在質(zhì)量上能夠最有效地化解行政爭(zhēng)議。概言之，只有同時(shí)符合“整體數(shù)量”和“個(gè)案質(zhì)量”的雙重要求，行政復(fù)議才能真正成為當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)利的首選和優(yōu)選，真正成為化解行政爭(zhēng)議的主渠道。

近年來(lái)，隨著行政復(fù)議體制改革向縱深推進(jìn)，復(fù)議工作的規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化、信息化水平不斷提升，根據(jù)《司法部2021年法治政府建設(shè)年度報(bào)告》顯示，2020年復(fù)議案件數(shù)量比改革前增長(zhǎng)了22.3%，行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議的主渠道效果初步顯現(xiàn)。但在實(shí)際工作中，當(dāng)前行政復(fù)議仍有一些理論和實(shí)踐層面的突出問(wèn)題，影響制約主渠道功能作用發(fā)揮，需要予以關(guān)注解決。究其根源，當(dāng)前制約行政復(fù)議主渠道作用發(fā)揮的原因主要有以下幾個(gè)方面。

行政復(fù)議的高效優(yōu)勢(shì)還不明顯。行政復(fù)議、行政訴訟和信訪制度，被稱(chēng)為我國(guó)化解行政爭(zhēng)議的“三駕馬車(chē)”，但從受案數(shù)來(lái)看，當(dāng)前仍然沒(méi)有突破“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的格局。以2020年為例，全國(guó)行政復(fù)議受理總量為17.48萬(wàn)件，一審行政訴訟案件受理總量為26.02萬(wàn)件，同樣作為人民群眾解決訴求渠道的信訪制度全年辦理總量為764萬(wàn)件（次）。不論是在法律規(guī)定上還是在實(shí)踐操作中，行政復(fù)議與行政訴訟高度同質(zhì)，復(fù)議應(yīng)有的便捷、高效、免費(fèi)等優(yōu)勢(shì)不夠突出。從程序上來(lái)看，行政復(fù)議在申請(qǐng)時(shí)限、提請(qǐng)方式、審查期限、審理流程等方面均有著與行政訴訟類(lèi)似的嚴(yán)格、復(fù)雜要求，一定程度上導(dǎo)致公眾“不知復(fù)議”“不會(huì)復(fù)議”；從成本上來(lái)看，目前非財(cái)產(chǎn)類(lèi)行政訴訟的受理費(fèi)也很低，信訪與行政復(fù)議同樣不需要收取費(fèi)用，行政相對(duì)人往往缺乏先行申請(qǐng)行政復(fù)議的意愿和動(dòng)力。

行政復(fù)議的辦案模式受到質(zhì)疑。行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部的爭(zhēng)議化解制度，復(fù)議案件辦理又多為書(shū)面審查等方式，缺乏聽(tīng)證、調(diào)解等復(fù)議申請(qǐng)人與行政機(jī)關(guān)“面對(duì)面”的環(huán)節(jié)。復(fù)議結(jié)束后形成的法律文書(shū)一般僅簡(jiǎn)單陳述案情和結(jié)果，缺乏充分的釋法說(shuō)理。復(fù)議程序的公開(kāi)性、透明度不高，法律文書(shū)的說(shuō)理性不足，往往使得行政復(fù)議被質(zhì)疑存在“暗箱操作”“偏袒維護(hù)”，社會(huì)信任度亟待提升。

行政復(fù)議的決定缺乏終局效力。2014年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》修改確立了“雙被告”制度，復(fù)議機(jī)關(guān)不論是維持還是糾錯(cuò)都要作為被告參加行政訴訟。該制度的初衷是希望通過(guò)行政訴訟監(jiān)督、倒逼復(fù)議機(jī)關(guān)依法公正履職，但在實(shí)踐中行政復(fù)議普遍呈現(xiàn)維持率較高、糾錯(cuò)率較低的特點(diǎn)，以上海市為例：2018年、2019年、2020年復(fù)議案件維持率分別為64.8%、71%、64.8%，糾錯(cuò)率分別為3.21%、3%、6.9%。監(jiān)督糾錯(cuò)和救濟(jì)解紛功能的發(fā)揮還不夠充分，公眾對(duì)行政復(fù)議的認(rèn)可度和信任感還不高。一部分行政相對(duì)人在復(fù)議后仍會(huì)繼續(xù)提起行政訴訟或轉(zhuǎn)去信訪，法院對(duì)復(fù)議決定和原行政行為一并作出裁判，不僅產(chǎn)生制度間的內(nèi)耗和空轉(zhuǎn)，更導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定不具備終局性，執(zhí)行力大打折扣，嚴(yán)重弱化了復(fù)議制度權(quán)威，制約了行政復(fù)議對(duì)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。行政復(fù)議實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的能力還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

行政復(fù)議的專(zhuān)業(yè)保障不夠到位。行政復(fù)議的行政性、司法性等特點(diǎn)決定了復(fù)議工作人員應(yīng)當(dāng)具備依法辦理案件、熟悉行政業(yè)務(wù)、善做群眾工作等多方面能力。但實(shí)踐中，部分復(fù)議機(jī)構(gòu)人員配置不足或身兼數(shù)職，能力水平參差不齊，高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化的人才比較欠缺，影響了行政復(fù)議辦案質(zhì)量。當(dāng)前，行政復(fù)議體制改革雖然對(duì)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)提出了要求，但改革主要聚焦提升復(fù)議人員的法律能力，將行政復(fù)議隊(duì)伍的“專(zhuān)業(yè)化”簡(jiǎn)單等同于“法律化”并不合適。同時(shí)，就復(fù)議人員的待遇、發(fā)展、保障等配套措施也言之甚少，如何吸引人才、防止人才流失等需要進(jìn)一步研究和考量。

充分發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用，是習(xí)近平總書(shū)記和黨中央加強(qiáng)和改進(jìn)行政復(fù)議工作的重要要求。落實(shí)這一要求，既需要與時(shí)俱進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展理論，也要探尋實(shí)踐的最優(yōu)路徑，以《行政復(fù)議法》修訂和行政復(fù)議體制改革為契機(jī)，構(gòu)建形成科學(xué)高效的制度供給和機(jī)制保障，不斷放大行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)絕大多數(shù)行政爭(zhēng)議在行政復(fù)議中得到實(shí)質(zhì)性解決，確保人民權(quán)益得到及時(shí)救濟(jì)、利益得到有效維護(hù)、訴求得到切實(shí)滿(mǎn)足，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)治理現(xiàn)代化水平不斷提升。當(dāng)前重點(diǎn)做好以下工作。

提升復(fù)議機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一性。行政復(fù)議體制改革方案要求“建立統(tǒng)一、科學(xué)的行政復(fù)議體制”，除實(shí)行中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門(mén)外，縣級(jí)以上人民政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使復(fù)議職責(zé)，具體由設(shè)立的復(fù)議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審理、統(tǒng)一決定、統(tǒng)一應(yīng)訴。當(dāng)前，各地因地制宜探索，積累并形成了豐富經(jīng)驗(yàn)和不同的復(fù)議機(jī)構(gòu)模式。比如遼寧、河南等地的行政復(fù)議委員會(huì)辦公室模式，廣西、山東等地的行政復(fù)議辦公室模式，浙江、上海等地在司法行政部門(mén)掛牌行政復(fù)議局的模式等。（曹鎏：“行政復(fù)議制度革新的價(jià)值立場(chǎng)與核心問(wèn)題”，《當(dāng)代法學(xué)》2022年第2期）綜合而言，對(duì)外掛牌成立行政復(fù)議局的優(yōu)勢(shì)更加突出，通過(guò)建立復(fù)議申請(qǐng)的統(tǒng)一受理窗口、作出復(fù)議決定的獨(dú)立運(yùn)行機(jī)構(gòu)，不僅有助于整合過(guò)去分散的復(fù)議管轄權(quán)與復(fù)議資源，方便群眾提出復(fù)議申請(qǐng)，更能在根本上破解“同案不同判”的問(wèn)題，切實(shí)提升行政復(fù)議的公信力。

提升復(fù)議路徑的吸附性。針對(duì)行政復(fù)議先行選擇率不高的現(xiàn)狀，可以探索將現(xiàn)有“自由選擇為主，復(fù)議前置為例外”的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬?fù)議前置原則+負(fù)面清單”的模式，即行政相對(duì)人對(duì)行政行為不服的，除法律特別規(guī)定外，均需先行提出行政復(fù)議申請(qǐng)，讓盡可能多的行政爭(zhēng)議首先進(jìn)入復(fù)議程序，推動(dòng)行政復(fù)議的“過(guò)濾器”功能得到充分發(fā)揮。同時(shí)，作為擴(kuò)大復(fù)議前置范圍的配套措施，要加快建立申請(qǐng)輔助、申請(qǐng)支持等機(jī)制，由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)人士提供類(lèi)似于法律援助的專(zhuān)業(yè)服務(wù)，避免“不知復(fù)議”“不會(huì)復(fù)議”，切實(shí)消除當(dāng)事人尤其是老年人、殘障人士或文化程度較低的特殊群體顧慮。（莫于川：“行政復(fù)議機(jī)制和方法創(chuàng)新路徑分析——從修法提升行政復(fù)議規(guī)范性、效率性和公正性的視角”，《行政法學(xué)研究》2019第6期）

提升復(fù)議解決的有效性。傳統(tǒng)行政復(fù)議的書(shū)面審查不僅不利于全面查明案件事實(shí)、準(zhǔn)確把握案件的實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議點(diǎn)，更影響社會(huì)公眾對(duì)于復(fù)議的信任度。創(chuàng)新行政復(fù)議辦案模式、提升爭(zhēng)議化解有效性，關(guān)鍵就在于提高當(dāng)事人的參與程度，建議探索實(shí)行直接言詞審理，由申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人圍繞案件事實(shí)、爭(zhēng)議問(wèn)題、法律適用等當(dāng)面陳述、質(zhì)證和辯論，復(fù)議機(jī)關(guān)在聽(tīng)取雙方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上依法作出復(fù)議決定。要推動(dòng)調(diào)解貫穿行政復(fù)議全過(guò)程，實(shí)踐中的多數(shù)行政爭(zhēng)議主要涉及行政管理和政策問(wèn)題，本身的法律關(guān)系并不復(fù)雜，調(diào)解可以充分發(fā)揮復(fù)議制度的行政專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，降低權(quán)利救濟(jì)的程序和時(shí)間成本，“情理法”結(jié)合促進(jìn)爭(zhēng)議得到有效化解。此外，還要把釋法說(shuō)理作為復(fù)議法律文書(shū)的必要組成部分，建立完善行政復(fù)議文書(shū)公開(kāi)、指導(dǎo)案例發(fā)布等制度，努力增強(qiáng)當(dāng)事人對(duì)復(fù)議決定的認(rèn)同，提高社會(huì)對(duì)復(fù)議制度的認(rèn)可。

提升復(fù)議決定的權(quán)威性。從承擔(dān)爭(zhēng)端解決職能這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，司法與行政之間應(yīng)該是平等的。（耿寶建：“‘泛司法化’下的行政糾紛解決——兼談〈行政復(fù)議法〉的修改路徑”，《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第3期）復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)事實(shí)和法律，對(duì)行政糾紛作出居中裁決的行為帶有準(zhǔn)司法性，應(yīng)遵循司法的基本規(guī)律，即裁判者不承擔(dān)居中裁決的后果，依法作出的裁決不能被隨意推翻。因此，建議取消“雙被告”制度，明確對(duì)行政復(fù)議決定不服的，應(yīng)就原爭(zhēng)議的具體行政行為提起訴訟，維護(hù)復(fù)議決定的權(quán)威性和終局性。同時(shí)，加強(qiáng)復(fù)議決定和調(diào)解結(jié)果的強(qiáng)制力、約束力，對(duì)于拒不履行或拖延履行的，要加大追責(zé)力度，保證執(zhí)行到位。針對(duì)取消“雙被告”制度后對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督，可以通過(guò)完善復(fù)議人員獎(jiǎng)懲機(jī)制、強(qiáng)化復(fù)議活動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察等方式進(jìn)行補(bǔ)足，確保行政復(fù)議依法公正高效運(yùn)作，切實(shí)維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。

提升復(fù)議隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)性。行政復(fù)議體制改革方案提出要“打造一支革命化、正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的行政復(fù)議專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍”。對(duì)標(biāo)成為化解行政爭(zhēng)議主渠道的目標(biāo)，復(fù)議人員的專(zhuān)業(yè)性應(yīng)至少體現(xiàn)為行政業(yè)務(wù)能力與依法辦案能力的統(tǒng)一、多方協(xié)調(diào)能力與獨(dú)立判斷能力的統(tǒng)一、個(gè)案化解能力與社會(huì)治理能力的統(tǒng)一等多方面。在當(dāng)前行政復(fù)議法的修訂過(guò)程中，建議吸取司法員額制改革經(jīng)驗(yàn)，明確行政復(fù)議隊(duì)伍綜合能力提升和組織保障要求，探索建立區(qū)別于一般行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的獨(dú)有管理制度，涵蓋職業(yè)規(guī)范、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、待遇保障、晉升發(fā)展等各方面內(nèi)容，建立科學(xué)的績(jī)效考評(píng)以及嚴(yán)格的責(zé)任追究體系，以全方位的能力培養(yǎng)、更完善的正向激勵(lì)和強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制打造過(guò)硬隊(duì)伍，為行政復(fù)議的高質(zhì)量開(kāi)展提供堅(jiān)實(shí)保障。