推動(dòng)政府治理法治化與數(shù)字化深度融合

文_呂艷濱

法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，這是黨的二十大報(bào)告對(duì)法治政府建設(shè)重要性的再次確認(rèn)。報(bào)告提出，建設(shè)法治政府，要提高行政效率和公信力，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和能力建設(shè)。面向建成法治政府的目標(biāo)，各級(jí)政府應(yīng)著力增強(qiáng)政府工作人員的依法行政能力、提升對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理水平、提高感知風(fēng)險(xiǎn)和解決矛盾糾紛的能力，并通過優(yōu)化評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制，形成各地方各部門創(chuàng)優(yōu)爭(zhēng)先做好法治政府建設(shè)各項(xiàng)工作的動(dòng)力和壓力。而加快推進(jìn)政府管理信息化、建設(shè)數(shù)字政府是數(shù)字中國(guó)的有機(jī)組成部分，是政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要保障，也是新時(shí)代建成法治政府的重要路徑?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》明確提出，堅(jiān)持運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段促進(jìn)依法行政，著力實(shí)現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建設(shè)數(shù)字化水平?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》更加明確指出，推動(dòng)政府治理法治化與數(shù)字化深度融合，全面建設(shè)數(shù)字法治政府。結(jié)合法治政府和數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)際情況，亟須加大數(shù)字賦能，提升法治政府建設(shè)中人的能力，特別是提升管理能力、風(fēng)險(xiǎn)治理能力和評(píng)價(jià)激勵(lì)能力，為法治政府建設(shè)提供數(shù)字化支撐。

一、數(shù)字賦能提升人的能力

“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，必須有一支政治過硬、適應(yīng)新時(shí)代要求、具備領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)能力的干部隊(duì)伍”，而建設(shè)法治政府，人是關(guān)鍵。政府工作人員的素質(zhì)和水平從根本上決定著法治政府建設(shè)的實(shí)現(xiàn)程度和實(shí)現(xiàn)進(jìn)度。法治政府建設(shè)要依靠法律法規(guī)、制度機(jī)制、程序流程等規(guī)范行政權(quán)力的授權(quán)、行使，但根本上還要依靠人來制定符合企業(yè)群眾和社會(huì)公共利益的、良好的政策并提供更優(yōu)質(zhì)更便捷的服務(wù)和更規(guī)范更高效的管理，以確保各項(xiàng)政策得以落實(shí)和兌現(xiàn)。

但實(shí)踐中還面臨政府工作人員水平、素質(zhì)有待提升的問題。首先，人的知識(shí)儲(chǔ)備和認(rèn)知水平需要逐步提升。面對(duì)日益復(fù)雜、多樣化的社會(huì)需求，以及不斷龐雜的決策、執(zhí)法、管理要求，政府工作人員既要不斷提升法治意識(shí)和法治水平，又要掌握相應(yīng)的專業(yè)化知識(shí)及相關(guān)的政策法規(guī)。雖然人類認(rèn)識(shí)世界和改造世界的能力是不斷發(fā)展的，但特定階段特定人員的認(rèn)知能力是有限的。其次，眾多領(lǐng)域往往容易因缺乏有效監(jiān)督，造成權(quán)力失范，引發(fā)行政違法。實(shí)踐中，經(jīng)常有地方反映，隨著執(zhí)法規(guī)范化要求越來越高以及監(jiān)管領(lǐng)域?qū)I(yè)性不斷提升，部分執(zhí)法人員的法律和專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不足，且缺少系統(tǒng)培訓(xùn)，處理具體案件時(shí)往往把握不準(zhǔn)法規(guī)要求，抓不住執(zhí)法關(guān)鍵，事實(shí)認(rèn)定、執(zhí)法過程、裁量權(quán)行使等均容易出現(xiàn)偏差。最后，人員數(shù)量與工作量存在矛盾。隨著政府管理領(lǐng)域的不斷擴(kuò)展和對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)監(jiān)管強(qiáng)度深度的不斷提高，各個(gè)領(lǐng)域的精細(xì)化管理需求與日激增，各個(gè)部門都普遍面臨人員編制受限，特別是關(guān)鍵崗位人員不足的困難。當(dāng)然也有因效率低、人浮于事導(dǎo)致的人案矛盾。這些僅靠擴(kuò)充編制、增加輔助人員、加大工作強(qiáng)度、強(qiáng)化培訓(xùn)考核，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

因此，必須要向科技要生產(chǎn)力，依靠數(shù)字賦能提升人員能力、彌補(bǔ)人員數(shù)量和素質(zhì)的短板。第一，借助科技手段，優(yōu)化流程，減少人員需求和工作量、提升管理效率。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等信息化技術(shù)的應(yīng)用和普及，一些政務(wù)服務(wù)和行政執(zhí)法領(lǐng)域正在逐步推進(jìn)自動(dòng)化執(zhí)法與監(jiān)管。最典型的如交通執(zhí)法領(lǐng)域，大量的交通違章已只需要借助高性能攝像頭、高精度傳感器就可以實(shí)現(xiàn)事實(shí)認(rèn)定和處罰作出。一些政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)的共享與深度應(yīng)用正在減少證明材料的重復(fù)提交，逐步打通的數(shù)據(jù)孤島也有助于減少工作人員在比對(duì)企業(yè)群眾資質(zhì)方面的工作量。第二，搭建數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化流程，降低政府權(quán)力運(yùn)行的人為因素。法治政府建設(shè)在決策、服務(wù)、執(zhí)行、監(jiān)督、救濟(jì)等多個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置了多套工作流程，以確保權(quán)力運(yùn)行規(guī)范。為提升流程的剛性，必須借助信息化平臺(tái)，將服務(wù)、執(zhí)法、管理各環(huán)節(jié)的流程、標(biāo)準(zhǔn)固化為信息化系統(tǒng)中的諸多節(jié)點(diǎn)，無法滿足相應(yīng)節(jié)點(diǎn)的工作要求，則無法有效推進(jìn)工作。數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化的流程將隨時(shí)提示工作人員下一步該做什么、應(yīng)當(dāng)達(dá)到什么樣的條件，既輔助辦案辦公也規(guī)范辦理流程。第三，借力數(shù)字化，打造法治政府建設(shè)的知識(shí)平臺(tái)，補(bǔ)齊短板。數(shù)字政府的推進(jìn)將推動(dòng)各類信息化系統(tǒng)逐步融合、各類政府管理數(shù)據(jù)相互共享，不但可實(shí)現(xiàn)辦事辦公管理的智能化，更會(huì)提升智慧化水平。類案推送、法規(guī)推送、知識(shí)推送、辦案及裁量權(quán)偏離度預(yù)警、文書輔助生成、語義識(shí)別、決策及執(zhí)法檔案自動(dòng)生成與編目、文字及音視頻材料的集中存儲(chǔ)等功能都將逐步上線應(yīng)用，并有助于補(bǔ)齊管理者的知識(shí)短板。

二、數(shù)字賦能提升管理能力

黨的二十大報(bào)告提出，深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。建設(shè)法治政府必須依法全面履行管理職能，這要求各級(jí)政府管理能力的提升要跟上經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步的步伐。隨著科技不斷進(jìn)步、人民群眾追求美好生活的需求日新月異，各類新事物新問題層出不窮，同時(shí)，政府職能轉(zhuǎn)變的不斷推進(jìn)、放管服改革的逐步深化以及執(zhí)法方式的日益轉(zhuǎn)變，政府管理能力和辦事效率均面臨越來越多的挑戰(zhàn)。大部門制改革以及相對(duì)集中審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)改革的大方向決定了各地方各部門亟須轉(zhuǎn)變慣有的各自為戰(zhàn)的管理理念，改革原有的以“管”為主的管理模式，優(yōu)化既有的管理流程，更加全面掌握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)、監(jiān)管對(duì)象實(shí)際情況，以統(tǒng)籌做好事前、事中、事后監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)政府的整體“智治”。

但系統(tǒng)互通和數(shù)據(jù)共享一直是制約政府服務(wù)和管理效能充分發(fā)揮的關(guān)鍵因素之一。如各地都在積極推進(jìn)證照電子化，不少地方的證照數(shù)據(jù)雖然已經(jīng)統(tǒng)一歸集到省級(jí)電子證照數(shù)據(jù)庫(kù)，但電子證照跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域共用通道未打通，群眾辦理部分行政審批事項(xiàng)時(shí)仍需由本人二次提供電子或紙質(zhì)證照，企業(yè)群眾辦事便利成效不明顯。又比如，不少地方反饋，項(xiàng)目審批平臺(tái)互聯(lián)互通還未完全到位。目前在投資項(xiàng)目審批過程中，發(fā)改、住建部門分別牽頭負(fù)責(zé)“國(guó)家投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)”和省級(jí)“工程建設(shè)項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)”的運(yùn)行，但兩個(gè)平臺(tái)在國(guó)家、省級(jí)層面尚未實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，導(dǎo)致項(xiàng)目審批信息無法通過系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)即時(shí)共享，不僅限制了平臺(tái)功能的充分發(fā)揮，也不利于項(xiàng)目工作的高效推進(jìn)。此外，很多地方仍然存在政務(wù)服務(wù)辦事系統(tǒng)、行政執(zhí)法辦案系統(tǒng)未有效打通的問題，政務(wù)服務(wù)辦事人員需要在所屬部門縱向系統(tǒng)、各級(jí)政府橫向系統(tǒng)中重復(fù)錄入數(shù)據(jù)，且辦事服務(wù)難以有效調(diào)取行政執(zhí)法數(shù)據(jù)，影響事前事中事后監(jiān)管效果。再比如，有的地區(qū)在推進(jìn)建筑垃圾亂傾倒問題治理綜合執(zhí)法中，通過建筑垃圾處置監(jiān)管平臺(tái)等系統(tǒng)，查詢建筑垃圾運(yùn)輸車輛的備案登記情況、初步核查違法主體身份信息、調(diào)取車輛進(jìn)出消納場(chǎng)所和碼頭的監(jiān)控信息、核查運(yùn)輸車輛GPS運(yùn)行軌跡信息，初步查明違法主體和事實(shí)，但因?yàn)榉煞ㄒ?guī)頂層設(shè)計(jì)未予支撐和數(shù)據(jù)壁壘尚未完全打通，還需要憑《單位介紹信》，跑公安、市場(chǎng)監(jiān)管、交警大隊(duì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門，嚴(yán)重影響執(zhí)法效率。

為此，首先要加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃制定。數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)更明確體現(xiàn)以人民為中心進(jìn)行服務(wù)管理與辦公的設(shè)計(jì)理念。既要注重不同條線上的全系統(tǒng)一體化，又要兼顧各行業(yè)全業(yè)務(wù)協(xié)同化。同時(shí)，必須協(xié)調(diào)好地方創(chuàng)新和全國(guó)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)系，繼續(xù)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，做好信息化發(fā)展規(guī)劃、總體設(shè)計(jì)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，同時(shí)為地方數(shù)字政府建設(shè)預(yù)留空間。其次，加快推進(jìn)在線辦案、在線辦公。在現(xiàn)有各地方各部門建設(shè)的辦案辦公系統(tǒng)基礎(chǔ)上，加大在線辦案、在線辦公系統(tǒng)的優(yōu)化整合，提升其易用性和智能化水平，并嚴(yán)格要求各級(jí)政府部門在制定重大決策和行政規(guī)范性文件、辦理政務(wù)服務(wù)、開展行政執(zhí)法、實(shí)施行政復(fù)議、深化政務(wù)公開、進(jìn)行內(nèi)部管理等過程中必須采取在線辦案、在線辦公的方式，把線下的環(huán)節(jié)搬到線上，實(shí)現(xiàn)處處留痕、節(jié)點(diǎn)可查、過程可溯、數(shù)據(jù)沉淀。再次，應(yīng)積極貫徹政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享要求，大力推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施集成、應(yīng)用集成、數(shù)據(jù)集成、知識(shí)集成和門戶集成，切實(shí)解決信息系統(tǒng)長(zhǎng)期存在的條塊分割、“數(shù)據(jù)孤島”等突出問題，為數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同提供堅(jiān)實(shí)支持。另外，建立政務(wù)服務(wù)、行政執(zhí)法跨部門智治平臺(tái)。通過數(shù)字賦能在限定權(quán)限下直接允許執(zhí)法單位訪問各類數(shù)據(jù)平臺(tái)，調(diào)取違法主體和違法事實(shí)的信息，推進(jìn)跨層級(jí)、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的高效協(xié)同，快速鎖定違法主體，迅速查清違法事實(shí)，大幅度提高綜合執(zhí)法效能。最后，建立數(shù)字賦能機(jī)制，實(shí)現(xiàn)讓數(shù)據(jù)多跑路。數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)強(qiáng)化數(shù)據(jù)調(diào)用、提供、比對(duì)、匯集、服務(wù)、洞察能力，依托一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)不同業(yè)務(wù)事項(xiàng)專網(wǎng)之間、不同辦事系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)共享調(diào)用與數(shù)據(jù)推送對(duì)接，為政府高效服務(wù)、精準(zhǔn)執(zhí)法提供“源動(dòng)力”。

三、數(shù)字賦能提升風(fēng)險(xiǎn)治理能力

數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)強(qiáng)化數(shù)據(jù)調(diào)用、提供、比對(duì)、匯集、服務(wù)、洞察能力，依托一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)不同業(yè)務(wù)事項(xiàng)專網(wǎng)之間、不同辦事系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)共享調(diào)用與數(shù)據(jù)推送對(duì)接，為政府高效服務(wù)、精準(zhǔn)執(zhí)法提供“源動(dòng)力”

黨的二十大報(bào)告提出，推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型。這也是對(duì)法治政府建設(shè)提出的新要求。各級(jí)政府依法全面履行法定職責(zé)，意味著其需要及時(shí)、全面、準(zhǔn)確掌握企業(yè)群眾的急難愁盼，以針對(duì)性優(yōu)化管理；也意味著各級(jí)政府需精準(zhǔn)把握、科學(xué)分析各類潛在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以不斷優(yōu)化政府管理，防微杜漸。變政府管理的后知后覺為先知先覺，有助于切實(shí)提升人民群眾的滿意度，也有助于實(shí)現(xiàn)各類風(fēng)險(xiǎn)管控的關(guān)口前移，變事后救火為事前防火，大幅降低社會(huì)管理成本。

目前，不少地方在推行惠企惠民政策過程中，普遍存在政策難兌現(xiàn)的問題，這既因?yàn)閭€(gè)別地方只注重出臺(tái)政策、忽略政策宣傳和解讀，也因?yàn)楦鞯馗兄芰Σ蛔悖瑹o法準(zhǔn)確定位政策目標(biāo)群體，難以實(shí)現(xiàn)“非申即享”。有的地方和部門對(duì)企業(yè)群眾的急難愁盼、各類風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)位掌握不及時(shí)不準(zhǔn)確，對(duì)通過12345平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)等渠道獲取的企業(yè)群眾訴求、網(wǎng)格管理中獲知的基層治理情況以及各類自然環(huán)境監(jiān)測(cè)情況掌握不足、分析不透。其結(jié)果是難以實(shí)現(xiàn)矛盾風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早處置，不利于避免矛盾糾紛形成、激化，也不利于改變法院司法資源被擠兌、解紛效果不理想的局面，難以形成源頭化解矛盾糾紛、訴源治理的大格局。

因此，法治政府建設(shè)還必須借助數(shù)字賦能實(shí)現(xiàn)矛盾風(fēng)險(xiǎn)化解的關(guān)口前移，彌補(bǔ)矛盾風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后處置成本高、時(shí)效長(zhǎng)、社會(huì)關(guān)系恢復(fù)難等缺點(diǎn)。數(shù)字政府的建設(shè)更要加大政府?dāng)?shù)據(jù)的分析比對(duì)能力，為研判企業(yè)群眾需求、預(yù)判矛盾風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)提供精準(zhǔn)參考依據(jù)。數(shù)字賦能可以激發(fā)出強(qiáng)大的基層社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)治理活力，暢通社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)信息從預(yù)判、預(yù)防、調(diào)取、分析、處理、反饋等全過程各環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)通道。為此，必須著力打通機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行堵點(diǎn)，推動(dòng)各部門整體協(xié)同解決政府綜合監(jiān)管、執(zhí)法難的問題，加強(qiáng)數(shù)據(jù)深度挖掘利用。

四、數(shù)字賦能提升評(píng)價(jià)激勵(lì)能力

黨的二十大報(bào)告提出，建設(shè)堪當(dāng)民族復(fù)興重任的高素質(zhì)干部隊(duì)伍。這就必須建立科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)法治政府建設(shè)情況進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)分析是構(gòu)建科學(xué)激勵(lì)機(jī)制的重要方面。通過考核評(píng)估為各地法治政府建設(shè)總結(jié)亮點(diǎn)、查找問題與不足，有助于各地政府找準(zhǔn)法治政府建設(shè)面臨的問題、明確努力的方向，并實(shí)現(xiàn)創(chuàng)優(yōu)爭(zhēng)先。目前，不少地方都在摸索開展法治政府的評(píng)估機(jī)制，研究評(píng)估指標(biāo)體系，探索評(píng)估方法。但普遍面臨的問題是，評(píng)估數(shù)據(jù)獲取困難，評(píng)估過程具有明顯滯后性，評(píng)估結(jié)果以定性為主、定量為輔，難以精準(zhǔn)定位存在的問題，這導(dǎo)致一些評(píng)估結(jié)果既耗費(fèi)人力財(cái)力，又難以發(fā)揮應(yīng)有的激勵(lì)作用。以執(zhí)法辦案為例，目前絕大多數(shù)地方和部門的執(zhí)法辦案都停留在線下辦案階段，全過程記錄有待提升，記錄方式以紙質(zhì)案卷為主，對(duì)其的評(píng)價(jià)監(jiān)督除了當(dāng)事人的舉報(bào)投訴和復(fù)議訴訟外，往往只能寄希望于事后的案卷評(píng)查，執(zhí)法過程中存在的不規(guī)范難以被及時(shí)發(fā)現(xiàn)并予以糾正。一些地方建立了法治政府建設(shè)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，但所依據(jù)的主要是下屬地方和部門填報(bào)的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的針對(duì)性、準(zhǔn)確性、客觀性、實(shí)時(shí)性等都不夠理想。

因此，應(yīng)當(dāng)抓住數(shù)字政府建設(shè)的機(jī)遇，為做好法治政府評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制提供相應(yīng)的技術(shù)支撐和平臺(tái)。應(yīng)根據(jù)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》的要求，在現(xiàn)有各類評(píng)估指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，取長(zhǎng)補(bǔ)短，確立明確、系統(tǒng)、科學(xué)、客觀、可操作的法治政府建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在確保辦案辦公數(shù)據(jù)安全的前提下，依托法治政府監(jiān)測(cè)平臺(tái)實(shí)時(shí)調(diào)用各地方各行業(yè)辦案辦公系統(tǒng)中與法治政府評(píng)價(jià)直接相關(guān)的數(shù)據(jù)，依據(jù)預(yù)設(shè)的指標(biāo)體系和算法模型，利用這些數(shù)據(jù)和可視化手段展示各地方各部門法治政府建設(shè)的優(yōu)劣得失。