應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件基層依法行政的現(xiàn)實(shí)困境與推行路徑
——以上海市疫情防控為例

文 柯玉婷 華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士研究生

2020年2月5日，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議提出要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。[1]此后，我國(guó)在推進(jìn)依法防控、科學(xué)防控、精準(zhǔn)防控、聯(lián)防聯(lián)控方面給予了高度重視。

繼武漢疫情暴發(fā)之后，各省在不同時(shí)期也陸續(xù)暴發(fā)疫情，各級(jí)黨委和政府堅(jiān)決服從中共中央的防控部署政策，在黨中央的帶領(lǐng)下積極配合組織協(xié)調(diào)疫情防控工作。其中，街道辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為疫情防控最廣泛、最直接接觸群眾的基層組織，在抗疫工作中起到了切實(shí)的防控作用和充分的保障作用，是基層依法防疫、依法治疫、依法行政的戰(zhàn)斗堡壘。但一些基層組織明顯違法不當(dāng)?shù)墓苤拼胧┖突鶎庸ぷ魅藛T的錯(cuò)誤防疫行為引發(fā)社會(huì)爭(zhēng)議，造成防疫工作被動(dòng)，難以展開。本文以2022年2月底上海基層組織防控新冠肺炎疫情為對(duì)象，運(yùn)用相關(guān)網(wǎng)絡(luò)材料，探討非常態(tài)時(shí)期基層干部依法防疫、依法行政的現(xiàn)實(shí)困境，對(duì)非常態(tài)時(shí)期疫情防控進(jìn)行思考。

一、基層依法防疫的行動(dòng)經(jīng)驗(yàn)

（一）基層依法防疫的理論依據(jù)

法治是相對(duì)于人治而言的，人治體現(xiàn)的是“有治無法”，而法治則是“法的統(tǒng)治”，主張將法律作為治理工具，強(qiáng)調(diào)法律至上，要求整個(gè)國(guó)家和社會(huì)依法而治，尤其在非常態(tài)時(shí)期更要貫穿法治思維，按照法定的內(nèi)容、程序和方式及時(shí)展開治理。自2003年抗擊“非典”至今，我國(guó)公共危機(jī)治理領(lǐng)域始終關(guān)注危機(jī)事件治理的合法性問題，并帶來一系列制度變革，如推行行政問責(zé)制、建立緊急預(yù)案體系、頒布實(shí)施《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等，確保政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)時(shí)能夠有法可依、依法行政。新冠肺炎疫情暴發(fā)在我國(guó)全面建成小康社會(huì)決勝期和為“兩個(gè)一百年”目標(biāo)奮斗的時(shí)空背景下，依法防疫體現(xiàn)了黨“以人民為中心”，帶領(lǐng)人民戰(zhàn)勝一切困難，為人民美好生活而奮斗的決心，是全面依法治國(guó)的重要體現(xiàn)。依法防疫貫穿著以捍衛(wèi)人民健康為基本目標(biāo)，以黨政軍民協(xié)同為基本依托，以規(guī)范化科學(xué)化為基本原則的基本邏輯。[2]

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，我國(guó)高度重視依法科學(xué)防控，堅(jiān)持將法治理念貫穿疫情防控的全過程。2020年1月中央成立應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組（簡(jiǎn)稱中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組）。為解決應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情的多部委的協(xié)調(diào)工作問題，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)應(yīng)對(duì)疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，各級(jí)政府也相繼成立疫情防控指揮部，聽從中央決策部署和統(tǒng)一指揮。從法律層面上看，相關(guān)的法律法規(guī)也對(duì)疫情防控進(jìn)行了直接或間接的規(guī)定，如《憲法》《傳染病防治法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》等，整個(gè)防疫工作中始終堅(jiān)持完善法律與健全制度相統(tǒng)一。

習(xí)近平總書記在主持召開中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，保障疫情防控工作順利開展?！盵3]基層行政組織向上承接國(guó)家政策，向下面對(duì)人民群眾，疫情期間防疫工作的根基在基層，重點(diǎn)也在基層，面對(duì)量大且廣泛、人多且繁雜的基層群眾，是否依法防疫、依法行政，直接影響著防疫期間社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（二）基層依法防疫的具體內(nèi)容

社區(qū)是疫情防控的重要場(chǎng)域，精準(zhǔn)防控需要落實(shí)到每一個(gè)社區(qū)、樓棟和每戶每人，因此為切斷傳染源、阻斷傳播途徑，防止疫情輸入和輸出，基層防疫措施的具體內(nèi)容主要包括通行管控、人員管控、車輛管控等。

1.通行管控

疫情期間上海的通行管控被形象地比喻為從“鴛鴦鍋”轉(zhuǎn)為“九宮格”。前者是指以黃浦江為界，將浦東和浦西分為東西區(qū)全域封閉，封閉期間互不相通；后者是按城區(qū)、街道、小區(qū)進(jìn)行封控。防疫期間上海全市約1.3萬個(gè)住宅小區(qū)實(shí)施封閉式管理，實(shí)行源頭管理，守好社區(qū)安全門，嚴(yán)格控制小區(qū)人員出入，所有人員足不出戶，人員和車輛只進(jìn)不出。針對(duì)市郊區(qū)自然村居住分散的管理難題，基層組織派出專門力量進(jìn)行出入管控和道口管理。

2.人員管控

上海疫情期間實(shí)施人員管控。首先，加強(qiáng)社區(qū)人員排查，堅(jiān)持落實(shí)全覆蓋，對(duì)居住史、旅游史、接觸人員分類摸排、核實(shí)。其次，嚴(yán)控外來人員，所有人員只進(jìn)不出，保障基本生活的外賣、快遞實(shí)行無接觸配送，不得進(jìn)入小區(qū)內(nèi)部。因工作需要的醫(yī)務(wù)人員、防疫人員、公安干警等憑工作證或單位證明出行。最后，加強(qiáng)人員管控，對(duì)來訪人員必詢問、必登記、必測(cè)溫，體溫異常者，按照“全鏈條處置機(jī)制”及時(shí)報(bào)告、轉(zhuǎn)運(yùn)。針對(duì)農(nóng)村出租屋重點(diǎn)追蹤，采取“租前審批、人來登記、人走注銷”方式，實(shí)施“旅店式管理”。

3.車輛管控

疫情封控期間實(shí)施車輛管控。封控區(qū)域內(nèi)暫停公交、地鐵、輪渡、出租汽車、網(wǎng)約車運(yùn)行。疫情防控、緊急就醫(yī)、物資保障、人員轉(zhuǎn)運(yùn)等相關(guān)車輛需由市級(jí)行業(yè)主管部門或各區(qū)政府認(rèn)定核發(fā)車輛臨時(shí)通行證明，其余車輛非必要不上路，嚴(yán)格要求簽署承諾書，填寫駕駛員、駕駛車輛、運(yùn)輸路線、隨車人員等信息，并規(guī)定每位駕駛員只能持有一張有效通行證。[4]

4.防控措施

首先，要求基層運(yùn)用“網(wǎng)格化”管理，把好社區(qū)管理關(guān)口，掌握社區(qū)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，動(dòng)員和整合社會(huì)資源，回應(yīng)居民服務(wù)需求。其次，要求黨員發(fā)揮帶頭作用，積極投身防疫一線，在上海市委組織部發(fā)布的《致全市共產(chǎn)黨員的一封信》中，明確要求落實(shí)“雙報(bào)到”要求，即黨員積極聯(lián)系對(duì)口社區(qū)或居委會(huì)參加防疫工作，接受村居黨組織統(tǒng)一指揮。[5]如寶山區(qū)動(dòng)遷小區(qū)盛橋三村，居民大多為海陸村村民，因此海陸村和盛橋三村的黨員干部組成臨時(shí)黨支部，共同做好群防群治工作。[6]

二、基層依法防疫的現(xiàn)實(shí)困境

基層行政組織和干部的治理水平和應(yīng)急防控能力在疫情中接受了嚴(yán)峻的考驗(yàn)?；鶎痈刹糠e極行動(dòng)起來，采取多種形式來阻斷疫情擴(kuò)散和蔓延，如做好人員排查、車輛登記、宣傳引導(dǎo)、隔離消毒等各項(xiàng)防疫工作。但此次上海疫情也暴露了基層“一刀切”的管理方式、簡(jiǎn)單粗暴的執(zhí)法行為、畫地為牢的觀念和形式主義等問題，基層政府的治理理念、行政方式和權(quán)力結(jié)構(gòu)的異化衍生出了“原發(fā)型”危機(jī)，[7]形成與之對(duì)應(yīng)的“冗余力量”，從而影響社會(huì)動(dòng)員，形成疫情期間群防短板。[8]具體體現(xiàn)為行政主體不適、行政執(zhí)法內(nèi)容模糊、行政程序不當(dāng)?shù)取?/p>

（一）行政主體不適

采取防控措施必須主體適格，所謂主體適格是指防控措施只能由政府及相關(guān)部門依法實(shí)施，實(shí)施主體需具有正當(dāng)性和合法性，然而在疫情防控期間，一些基層政府安排居委會(huì)、村委會(huì)甚至物業(yè)管理和保安人員承擔(dān)值班值守、排查信息、出入登記等日常任務(wù)，更有甚者還賦予其強(qiáng)制措施等行政執(zhí)法權(quán)，這種臨時(shí)組成的“執(zhí)法”隊(duì)伍，缺乏明確的法律授權(quán)且大多數(shù)法治意識(shí)淡薄，易侵犯?jìng)€(gè)人合法權(quán)益，從而引發(fā)社會(huì)矛盾和沖突，如閔行區(qū)梅隴鎮(zhèn)“高興花園小區(qū)工作人員阻止京東配送事件”中小區(qū)保安人員佩帶刀具阻止配送工作。根據(jù)我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第十七條明確規(guī)定“行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托”，而在實(shí)施“嚴(yán)防嚴(yán)控”的實(shí)踐中，為了增加基層防控人手，取得“時(shí)效”，行政主體適格性常常被忽視，帶來基層“執(zhí)法權(quán)”無限放大，超出必要的合理限度，與依法防疫原則背道而馳，傷害法律應(yīng)有的嚴(yán)肅性，產(chǎn)生負(fù)面的社會(huì)效果。

（二）行政執(zhí)法內(nèi)容模糊

“有效性”是疫情防控措施的重要特點(diǎn)，防控措施的目的在于有效防止和控制疫情的蔓延和傳播，無論隔離還是封控都是阻斷傳播源，突出有效性。[9]基于應(yīng)對(duì)疫情防控措施的有效性特點(diǎn)，在及時(shí)、迅速控制疫情的實(shí)踐過程中產(chǎn)生了“施行過度”的現(xiàn)象。

1.防控措施中行政強(qiáng)制的違法行為

疫情防控措施中封路、封村、封社區(qū)是最有效的阻斷手段，但某些基層常常采取“一刀切”的方式，不顧政策規(guī)定和現(xiàn)實(shí)情況，將進(jìn)出社區(qū)的門全部封鎖，并對(duì)進(jìn)出要求層層加碼，造成居民基本生活不暢，暴露了基層治理偏離群眾和現(xiàn)實(shí)社會(huì)的短板。如疫情期間居民跨區(qū)回家需提供“綠碼+48小時(shí)陰性+連續(xù)3天核酸報(bào)告+小區(qū)是防范區(qū)的證明”，城市保障人員進(jìn)小區(qū)需單位提供“白名單”，甚至出現(xiàn)居民從方艙醫(yī)院出院25天后仍被封控在家，家中封條和“密接頭銜”仍未摘除，無法外出就醫(yī)等現(xiàn)象。

2.防控措施中信息歸集和個(gè)人隱私保護(hù)問題

為了保障防控措施的有效性，有必要對(duì)個(gè)人的身份及出行信息進(jìn)行歸集，但信息歸集背后反映的卻是個(gè)人隱私保護(hù)問題。按照中央網(wǎng)信辦的要求，針對(duì)確診者、疑似者、密切接觸者等重點(diǎn)人群的個(gè)人信息收集需堅(jiān)持“最小范圍”原則，并對(duì)個(gè)人信息安全負(fù)責(zé)。[10]疫情防控期間基層被賦權(quán)掌握社區(qū)的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，2020年《南方都市報(bào)》調(diào)查顯示超八成提交信息的受訪者被街道辦事處收集信息，然而基層組織卻無法保障信息安全，導(dǎo)致個(gè)人信息泄露，影響個(gè)人生活。普通群眾難以獲得精準(zhǔn)的個(gè)人信息，很大程度是由于基層工作人員保密意識(shí)弱、責(zé)任心不強(qiáng)將信息泄露從而導(dǎo)致重點(diǎn)人群個(gè)人信息擴(kuò)散，帶來負(fù)面影響，甚至產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)暴力。

（三）行政程序不當(dāng)

疫情防控中行政程序正當(dāng)與否不僅關(guān)系到個(gè)人利益和公眾利益之間的平衡問題，也關(guān)系到程序正當(dāng)和行政自由裁量權(quán)之間的問題。新冠疫情這類突發(fā)性公共危機(jī)事件通常需要采取必要的行政應(yīng)急措施，避免事件對(duì)地區(qū)、社會(huì)、國(guó)家造成更嚴(yán)重的危害，因而在采取行政應(yīng)急時(shí)具有權(quán)力優(yōu)先性、應(yīng)急處置性。[11]一方面，基層政府展開疫情防控過程中權(quán)力的行使、實(shí)施活動(dòng)過程的方式、時(shí)限和順序都應(yīng)遵循法律規(guī)定。例如，征用非本地儲(chǔ)備物資時(shí)須與被征用地方進(jìn)行協(xié)調(diào)，如違背上述程序會(huì)損害決策的正當(dāng)性和規(guī)范性，易產(chǎn)生濫用職權(quán)。另一方面，在程序規(guī)則不完備或空缺的情況下需區(qū)別行為類別，按照輕重緩急實(shí)施不同的行政程序。如防疫期間，針對(duì)上海寶山區(qū)干部在保供物資采購發(fā)放中失職瀆職行為及時(shí)處理，保障居民基本生活物資，[12]針對(duì)違反疫情防控、哄抬物價(jià)等行為依法采取行政處罰，而針對(duì)疫情期間征用補(bǔ)償非緊迫性行為則嚴(yán)格按照《上海市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急征用補(bǔ)償實(shí)施辦法》進(jìn)行后續(xù)補(bǔ)償。

三、基層依法防疫困境成因

（一）部分基層干部法治精神淡薄

部分基層干部法治精神淡薄是導(dǎo)致依法防疫現(xiàn)實(shí)困境的主觀原因，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，多重治理思維疊加。長(zhǎng)期以來我國(guó)的治理方式都是通過制定國(guó)家政策和黨政政策來管理國(guó)家和社會(huì)，[13]然而政策思維具有政策內(nèi)容不具體，易變性強(qiáng)，靈活性大的特點(diǎn)，隨時(shí)間和形勢(shì)變化而調(diào)整，與法治思維相悖。改革開放以來，我國(guó)法治建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但歷史積淀形成的人治思維方式仍難以根除，如強(qiáng)制拆遷、違法征地、區(qū)域封鎖，“特事特辦”“花錢擺平”等。第二，法律知識(shí)匱乏。基層是“上面千條線，下面一根針”，“條條”和“塊塊”的工作都需要基層的配合和落實(shí)，基層干部工作時(shí)間長(zhǎng)、事務(wù)雜多，工作壓力大，與群眾接觸多，因而對(duì)法治思維和法治方式提升的重要性沒有足夠的重視，對(duì)新常態(tài)的改革“思變”與法律“維穩(wěn)”的辯證關(guān)系理解不清，掌握不準(zhǔn)。第三，考核機(jī)制缺失?；鶎狱h委政府的考核機(jī)制大多關(guān)注業(yè)務(wù)和工作的完成，缺乏正確運(yùn)用法治和法治建設(shè)成效的評(píng)價(jià)考核機(jī)制，因而基層難以形成按照法治思維和法治方式?jīng)Q策和執(zhí)行的氛圍。

（二）基層政府資源緊缺

我國(guó)應(yīng)急體制注重頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)急管理金字塔現(xiàn)象明顯，越往基層治理任務(wù)越重，但人、財(cái)、物等資源難以匹配。[14]第一，基層人員編制缺乏。疫情防控需要大量的基層人員，據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)約400萬名社區(qū)工作者奮斗在65萬個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)的防控一線，平均每個(gè)社區(qū)6個(gè)工作者，每個(gè)工作者需對(duì)接、幫助約350名居民，[15]然而基層政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處的工作人員有限，在疫情防控和對(duì)接幫助過程中不得不借助居委會(huì)、社會(huì)組織、志愿者等“外力”，此外由于財(cái)政供養(yǎng)不足，基層政府同工不同酬的編外人員規(guī)模也在隱形擴(kuò)張，[16]這些“外力”形成防疫一線的重要力量，無形之中被賦權(quán)，從而導(dǎo)致極端情況下防控措施存在違法的可能。第二，基層應(yīng)急物資匱乏。應(yīng)急物資是基層應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)的重要保障，但目前基層突發(fā)公共事件危機(jī)的應(yīng)急物資比較短缺，數(shù)量少且種類單一。比如有些社區(qū)只儲(chǔ)備了少量的防護(hù)服、護(hù)目鏡、乳膠手套、口罩、消毒液等醫(yī)療物資，檢測(cè)類藥品、臨時(shí)食宿物資、通訊類設(shè)施等應(yīng)急物資普遍比較匱乏。在面對(duì)疫情時(shí)，物資緊張會(huì)導(dǎo)致基層無法第一時(shí)間向居民提供充分的資源支持，不能有效遏制疫情的傳播和擴(kuò)散，制約了防疫的效率和效果。

（三）風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避邏輯

基層行政組織位于疫情防控的最前端，提高其依法防控能力有助于為整體防控贏得寶貴時(shí)間，也有助于推進(jìn)依法治國(guó)，然而理性官僚的委托—代理機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的邏輯給依法防疫帶來了困境，只關(guān)注防疫結(jié)果，忽視防疫過程中的違法措施通常是避責(zé)的優(yōu)先策略。基層政府的委托—代理遵循的是韋伯式官僚體制，這套邏輯追求效率和準(zhǔn)確，關(guān)注政策制定和下級(jí)組織執(zhí)行之間的關(guān)系，是一種理性官僚制邏輯。[17]上級(jí)政府分解自身任務(wù)后發(fā)包給下級(jí)政府，行政組織之間形成任務(wù)發(fā)包的協(xié)作關(guān)系，上級(jí)負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)，下級(jí)負(fù)責(zé)執(zhí)行和完成分解后的任務(wù)。疫情防控的制度邏輯就是上級(jí)政府將防控任務(wù)分解后委托給下級(jí)政府，下級(jí)政府負(fù)責(zé)代理執(zhí)行任務(wù)，并將疫情防控任務(wù)層層發(fā)包至基層，然而在實(shí)際運(yùn)行中卻存在一些問題，疫情暴發(fā)具有突發(fā)性和不確定性，基層政府短時(shí)間內(nèi)需要承擔(dān)各級(jí)政府發(fā)包的防控任務(wù)，事多量大、任務(wù)重，且疫情防控還具有責(zé)任外溢性特點(diǎn)，因而基層政府可能采取隱秘信息、模糊因果關(guān)系、轉(zhuǎn)移視線或找替罪羊等策略規(guī)避責(zé)任。[18]此外，相比工作失誤導(dǎo)致疫情大面積擴(kuò)散，一些輕微違法的防疫措施所受到的懲處力度相對(duì)小一些，因而作為理性人的基層工作人員常以“不出事”邏輯為行為原則。

（四）干群關(guān)系疏遠(yuǎn)

基層干群關(guān)系是指基層公職人員與群眾之間的關(guān)系，干群關(guān)系主要表現(xiàn)為有限合作和局部緊張。在信息化時(shí)代，基層政府運(yùn)用新技術(shù)、新手段、新方法不斷創(chuàng)新基層社會(huì)治理，提高了服務(wù)效率，但同時(shí)也衍生出了“不見面治理”的新問題，即基層工作人員通過微信、電話了解情況、安排工作和處理事務(wù)?！白疃嗯芤淮巍薄皵?shù)據(jù)多跑路，群眾少跑路”的改革創(chuàng)新反而滋生出干群關(guān)系疏離問題，基層政府工作人員極少走訪深入社區(qū)，面對(duì)群眾，而是將這類任務(wù)發(fā)包給村（居）委會(huì)，通過報(bào)表數(shù)據(jù)了解社區(qū)、鄉(xiāng)村，甚至是疫苗接種等關(guān)系群眾切身利益的事，都是由網(wǎng)格員在微信群通知或是交給村（居）委會(huì)。從基層政府的組織結(jié)構(gòu)來看，基層行政人員部分來自外地，如果干群關(guān)系疏遠(yuǎn)或不了解所在轄區(qū)的居民生態(tài)關(guān)系就很難要求群眾配合防疫工作，導(dǎo)致依法防疫工作開展較難，消極處理或暴力執(zhí)行就是常用手段。干群關(guān)系與社會(huì)動(dòng)員也密切相關(guān)，親密型干群關(guān)系在常態(tài)下的社會(huì)動(dòng)員較為容易展開，反之疏遠(yuǎn)型干群關(guān)系則較難動(dòng)員，更何況在疫情非常態(tài)時(shí)期，基層政府平時(shí)不“燒香”，臨時(shí)就無“佛腳”可抱，“疾風(fēng)驟雨”式的應(yīng)急動(dòng)員難以啟動(dòng)，對(duì)基層防疫形成巨大考驗(yàn)。[19]

四、推進(jìn)基層依法防疫的有效路徑

（一）增強(qiáng)基層干部法治思維

加強(qiáng)基層干部法治學(xué)習(xí)培訓(xùn)教育的力度。首先，完善基層干部法治學(xué)習(xí)培訓(xùn)的長(zhǎng)效機(jī)制。將學(xué)習(xí)培訓(xùn)教育納入重要工作日程，切實(shí)做到基層法治學(xué)習(xí)常態(tài)化、經(jīng)?；?，不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)自覺性。積極探索培訓(xùn)教育新方式，充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立線上線下雙結(jié)合培訓(xùn)機(jī)制，確保基層干部除了具有公民應(yīng)有的權(quán)利義務(wù)觀外，還具有法治的權(quán)力觀，能夠堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，依法執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，在處置重大突發(fā)事件中推進(jìn)法治政府建設(shè)，提高依法執(zhí)政、依法行政水平。其次，建立考核機(jī)制，用機(jī)制動(dòng)力推動(dòng)基層干部養(yǎng)成法治思維，提升運(yùn)用法治方式能力。圍繞依法行政，權(quán)力制約等執(zhí)法重要環(huán)節(jié)，科學(xué)設(shè)立考核指標(biāo)體系，建立健全基層干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，并將考核評(píng)價(jià)結(jié)果納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。再次，建立基層工作的宏觀管理機(jī)制，形成事前預(yù)防，事中監(jiān)督，事后追責(zé)的全程監(jiān)督體系，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，督促基層干部防疫行為和措施在法律框架之內(nèi)實(shí)施，提高疫情防控法律服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)疫情期間矛盾糾紛化解，為困難群眾提供有效的法律援助。

（二）保障基層應(yīng)急資源供給

完善健全應(yīng)急管理機(jī)制，強(qiáng)化基層應(yīng)急管理工作中的資源配置保障建設(shè)。在人力資源方面應(yīng)加大基層應(yīng)急人員隊(duì)伍建設(shè)，包括強(qiáng)化基層防疫辦工作人員的素質(zhì)建設(shè)和防疫隊(duì)伍建設(shè)。強(qiáng)化基層防疫人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，提高工作水平和預(yù)警能力，加強(qiáng)基層人員防疫培訓(xùn)，學(xué)習(xí)聽取醫(yī)療、公安、防疫辦等領(lǐng)域?qū)＜业囊庖姡袑?shí)提高基層工作人員的綜合能力素質(zhì)。在物資保障方面，應(yīng)將基層應(yīng)急資源納入政府財(cái)政預(yù)算，明確基層應(yīng)急資源的投入規(guī)模，建立長(zhǎng)效增長(zhǎng)機(jī)制，為基層應(yīng)急提供財(cái)力保障。各地方應(yīng)急管理主體根據(jù)自身實(shí)際情況建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一分配的應(yīng)急物資儲(chǔ)備機(jī)制，結(jié)合基層社區(qū)規(guī)模、社區(qū)復(fù)雜性和社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)程度等生產(chǎn)和調(diào)配物資，并加強(qiáng)應(yīng)急物資監(jiān)督工作，避免發(fā)生應(yīng)急防疫物資挪用、盜用、搶用等現(xiàn)象。另外，應(yīng)明確基層應(yīng)急物資流轉(zhuǎn)管理，如果應(yīng)急防疫物資在備用期間超出有效期，應(yīng)通過適當(dāng)方式予以流轉(zhuǎn)更新，避免浪費(fèi)，并確保物資持續(xù)有效，能夠及時(shí)發(fā)揮防疫作用。

（三）強(qiáng)化基層政府責(zé)任意識(shí)

基層政府規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)嚴(yán)重影響疫情防控的效率和結(jié)果，為避免各類避責(zé)現(xiàn)象在基層蔓延，必須強(qiáng)化基層政府責(zé)任意識(shí)。從制度層面來看，實(shí)現(xiàn)“績(jī)效型政府”與“責(zé)任型政府”的統(tǒng)一，基層政府在承接各級(jí)政府和各部門的發(fā)包任務(wù)后，只能避重就輕，以部門利益最大化去選擇任務(wù)完成的順序和程度，對(duì)有些任務(wù)則以“不出事”邏輯回應(yīng)。目前針對(duì)疫情等公共危機(jī)事件的問責(zé)機(jī)制主要關(guān)注于是否積極將信息上報(bào)、阻礙疫情擴(kuò)散，這種重結(jié)果輕過程的問責(zé)機(jī)制相對(duì)忽視了疫情防控的過程，縱容了基層政府的違法防控措施，因此績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)將政府責(zé)任納入其中，把防疫結(jié)果和過程結(jié)合起來，避免片面地強(qiáng)調(diào)結(jié)果而帶來的防疫偏差，保障負(fù)面績(jī)效任務(wù)的完成。從行政主體層面來看，加強(qiáng)基層公職人員的思想政治教育和職業(yè)倫理教育，強(qiáng)化基層公職人員的責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)，樹立正確的政績(jī)觀、權(quán)力觀和事業(yè)觀，對(duì)相互推諉、規(guī)避責(zé)任、消極作為等無責(zé)任意識(shí)行為嚴(yán)肅處理，加強(qiáng)他律約束。

（四）完善激勵(lì)制度

推進(jìn)基層依法防疫、科學(xué)防疫需要強(qiáng)有力的監(jiān)督懲處體制和激勵(lì)制度?；鶎右痪€執(zhí)法人員一邊高強(qiáng)度組織抗疫執(zhí)法，一邊又要接受來自各方面的執(zhí)法監(jiān)督，負(fù)重前行，問責(zé)機(jī)制下基層風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的理性邏輯限制了許多一線防疫人員的行為，[20]同時(shí)也阻礙了防疫進(jìn)度，需對(duì)基層及時(shí)預(yù)警、自覺防范、創(chuàng)新防疫方法等行為給予獎(jiǎng)勵(lì)，完善激勵(lì)制度不僅能夠弘揚(yáng)疫情防控正能量、提高疫情防控針對(duì)性、體現(xiàn)疫情防控人性化，還能推進(jìn)基層依法行政、依法防疫。非常態(tài)時(shí)期的激勵(lì)制度與處罰是相對(duì)的，即對(duì)公職人員防疫期間行為的獎(jiǎng)勵(lì)必須滿足合理性、有益性、合法性和實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)，反之則不適用。當(dāng)前相關(guān)法律法規(guī)多強(qiáng)調(diào)非常態(tài)時(shí)期行政主體的義務(wù)、行為適度和強(qiáng)度、程序和結(jié)果，給激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)制度留下的空間并不多，因此需構(gòu)建關(guān)于突發(fā)公共危機(jī)事件的獎(jiǎng)勵(lì)制度，可從提拔使用、晉升職級(jí)、培養(yǎng)鍛煉、評(píng)聘職稱、聘職轉(zhuǎn)崗、發(fā)展黨員、評(píng)先評(píng)優(yōu)、調(diào)休療養(yǎng)等方面入手，通過政治激勵(lì)、組織激勵(lì)、工作激勵(lì)、精神激勵(lì)等方式，激勵(lì)基層公職人員勇于擔(dān)當(dāng)、積極作為。