流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子對(duì)現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展的危害分析及解決對(duì)策
——基于濱城區(qū)一起農(nóng)作物種子行政復(fù)議案例的分析

呂景海 汪君 栗明 毛丹

（1 山東省濱州市濱城區(qū)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心，濱州 256600；2 重慶市奉節(jié)縣吐祥鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，奉節(jié) 404607）

國(guó)以農(nóng)為本，糧以種為先。種子作為特殊的、不可替代的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮著重要作用。而種子的質(zhì)量、品質(zhì)決定著糧食的產(chǎn)量和品質(zhì)[1]。習(xí)近平總書(shū)記在海南省三亞市崖州灣種子實(shí)驗(yàn)室考察調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，“種子是我國(guó)糧食安全的關(guān)鍵。只有用自己的手攥緊中國(guó)種子，才能端穩(wěn)中國(guó)飯碗，才能實(shí)現(xiàn)糧食安全，種源要做到自主可控，種業(yè)科技就要自立自強(qiáng)”[2]。自2000 年新《種子法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)現(xiàn)代化種業(yè)得到了快速發(fā)展，但在種子的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，由于種業(yè)企業(yè)良莠不齊，造成企業(yè)之間不良競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)生了許多違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象，制約了我國(guó)現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展，給我國(guó)種業(yè)安全和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全帶來(lái)了隱患。

1 對(duì)流動(dòng)經(jīng)營(yíng)未備案種子行政復(fù)議案例的分析

1.1 行政復(fù)議案案情簡(jiǎn)介2022 年2 月13 日星期天，山東省濱州市濱城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局執(zhí)法人員接群眾舉報(bào)。舉報(bào)稱(chēng)一外省牌照車(chē)輛涉嫌在轄區(qū)內(nèi)流動(dòng)經(jīng)營(yíng)假玉米種。執(zhí)法人員接到群眾舉報(bào)后及時(shí)通知濱城區(qū)綜合行政執(zhí)法局，協(xié)同到現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證。同時(shí)，群眾也通過(guò)110 向公安部門(mén)舉報(bào)，110 及時(shí)出警將流動(dòng)經(jīng)營(yíng)涉案車(chē)輛帶至當(dāng)?shù)嘏沙鏊鶅?nèi)，并通知農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和綜合行政執(zhí)法局到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行案件調(diào)查。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，涉案車(chē)輛為鄰縣區(qū)A 公司雇傭，采取搭贈(zèng)蔬菜種子的方式流動(dòng)串鄉(xiāng)銷(xiāo)售玉米種，經(jīng)營(yíng)的玉米種為合格種子，但未按照《種子法》《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》）的相關(guān)規(guī)定在濱城區(qū)轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)備案，屬于經(jīng)營(yíng)未備案種子的違法行為。綜合執(zhí)法局依程序?qū)ι姘府?dāng)事人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)詢(xún)問(wèn)調(diào)查，并制作現(xiàn)場(chǎng)詢(xún)問(wèn)筆錄和現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄，按法定程序要求A 公司進(jìn)行整改。調(diào)查結(jié)束，綜合行政執(zhí)法局依據(jù)《種子法》及《山東省農(nóng)業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)（2019）》相關(guān)規(guī)定，作出濱城綜執(zhí)罰（2022）QZ025 號(hào)處罰決定，罰款10000 元。

2022 年5 月23 日A 公司不服濱城區(qū)綜合行政執(zhí)法局作出的濱城綜執(zhí)罰（2022）QZ025 號(hào)處罰決定，向?yàn)I城區(qū)人民政府申請(qǐng)復(fù)議。濱城區(qū)人民政府于2022 年5 月27 日受理，并要求被復(fù)議單位限期提交行政復(fù)議書(shū)面答復(fù)和提交證據(jù)。濱城區(qū)人民政府復(fù)議后以適用法律條款不明確，使用裁量基準(zhǔn)存在推測(cè)，變更了濱城綜執(zhí)罰（2022）QZ025 號(hào)處罰決定，罰款2000 元。

1.2 A 公司申請(qǐng)行政復(fù)議的主要內(nèi)容（1）A 公司不承認(rèn)是流動(dòng)串鄉(xiāng)銷(xiāo)售玉米種，是廠家工作人員開(kāi)車(chē)路過(guò)濱城區(qū)，遇110 查車(chē)，因車(chē)內(nèi)有玉米種而被調(diào)查。（2）農(nóng)業(yè)農(nóng)村局執(zhí)法人員是否具有執(zhí)法權(quán)；執(zhí)法人員要求A 公司提供種子銷(xiāo)售記錄、對(duì)廠家工作人員進(jìn)行詢(xún)問(wèn)筆錄、對(duì)涉案玉米種進(jìn)行證據(jù)保存行為違法。（3）對(duì)A 公司的行政處罰是由于濱城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局不為其經(jīng)營(yíng)的種子進(jìn)行種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案而受到處罰。

1.3 濱城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局行政復(fù)議答復(fù)情況及提交的證據(jù)

1.3.1 對(duì)A 公司不承認(rèn)是流動(dòng)串鄉(xiāng)銷(xiāo)售玉米種的答復(fù)A 公司所雇用的外省牌照車(chē)輛在濱城區(qū)串鄉(xiāng)以搭贈(zèng)蔬菜種子為優(yōu)惠條件銷(xiāo)售玉米種時(shí)被群眾舉報(bào)，同時(shí)舉報(bào)人通過(guò)110 向當(dāng)?shù)毓膊块T(mén)進(jìn)行舉報(bào)。涉案車(chē)輛以同樣的銷(xiāo)售方式于2022年2月20日（星期天）在其他村莊流動(dòng)銷(xiāo)售玉米種，并被群眾舉報(bào)。

綜合行政執(zhí)法局執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)對(duì)當(dāng)事人做的詢(xún)問(wèn)筆錄中有“流動(dòng)銷(xiāo)售玉米種的行為”記錄，當(dāng)事人沒(méi)有否認(rèn)，證明當(dāng)事人不是不熟悉路線進(jìn)入濱城區(qū)銷(xiāo)售玉米種，而是A 公司多次利用星期天執(zhí)法人員休息時(shí)間，流動(dòng)銷(xiāo)售農(nóng)作物種子的主觀故意行為。

1.3.2 對(duì)執(zhí)法人員是否具有執(zhí)法權(quán)的答復(fù)濱城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局提交了山東省人民政府簽發(fā)的行政執(zhí)法證，證明農(nóng)業(yè)農(nóng)村局執(zhí)法人員在濱城區(qū)轄區(qū)內(nèi)具有行政執(zhí)法權(quán)。同時(shí)提交了《種子法》第二條、第三條證明農(nóng)業(yè)農(nóng)村局執(zhí)法人員對(duì)農(nóng)作物種子經(jīng)營(yíng)具有管轄權(quán)，《種子法》第五十條第一款第三項(xiàng)規(guī)定了執(zhí)法人員的權(quán)利?！斗N子法》第五十條第二款規(guī)定了A公司的義務(wù)，即應(yīng)該按照?qǐng)?zhí)法人員要求提交相關(guān)材料。所以提交“廠家出庫(kù)單”等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)檔案材料是A 公司應(yīng)盡義務(wù)，執(zhí)法人員的要求符合法律規(guī)定。

對(duì)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村局執(zhí)法人員要求A 公司提供種子銷(xiāo)售記錄、對(duì)廠家工作人員進(jìn)行詢(xún)問(wèn)筆錄、對(duì)涉案玉米種進(jìn)行證據(jù)保存是違法行為”的答復(fù)如下：2017年農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革后，農(nóng)業(yè)行政強(qiáng)制權(quán)力、行政處罰權(quán)力劃轉(zhuǎn)給濱城區(qū)綜合行政執(zhí)法局，濱城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局只保留了行政檢查權(quán)。濱城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局執(zhí)法人員協(xié)助綜合行政執(zhí)法局做詢(xún)問(wèn)筆錄和現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄、調(diào)查取證所需要的時(shí)間和程序，只是為綜合執(zhí)法局執(zhí)法人員調(diào)查案情提供技術(shù)支撐。

1.3.3 對(duì)于申請(qǐng)行政復(fù)議人不具備種子備案條件問(wèn)題的答復(fù)A 公司提出的“公司按規(guī)定進(jìn)行了整改，不再具備處罰的事實(shí)依據(jù)。處罰是由于濱城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局不為其經(jīng)營(yíng)的種子進(jìn)行種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案而受到處罰”。因申請(qǐng)人不符合《種子法》及《管理辦法》規(guī)定的種子經(jīng)營(yíng)備案條件，未取得種子經(jīng)營(yíng)備案單，而受到行政處罰。農(nóng)業(yè)農(nóng)村局以《管理辦法》公布的“委托經(jīng)營(yíng)或經(jīng)營(yíng)不分裝種子的經(jīng)營(yíng)備案單”明確規(guī)定備案“種子銷(xiāo)售地點(diǎn)”而排除了跨區(qū)域流動(dòng)經(jīng)營(yíng)行為，告知了申請(qǐng)人不能進(jìn)行農(nóng)作物種子經(jīng)營(yíng)備案，可以將代理的農(nóng)作物種子放到濱城區(qū)轄區(qū)內(nèi)的固定場(chǎng)所進(jìn)行經(jīng)營(yíng)備案。

2 案情分析

該行政復(fù)議案的復(fù)議焦點(diǎn)是跨行政管理區(qū)域流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子是否合法；流動(dòng)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)作物種子能否進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案。該行政復(fù)議案的違法經(jīng)營(yíng)行為就是A 公司跨區(qū)域流動(dòng)經(jīng)營(yíng)未進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案農(nóng)作物種子，違反了《種子法》相關(guān)規(guī)定而受到行政處罰，A 公司對(duì)該處罰不接受，提起復(fù)議。

目前對(duì)于流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子依據(jù)《種子法》只能按照經(jīng)營(yíng)未備案種子進(jìn)行行政處罰，處罰力度低，流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子違法經(jīng)營(yíng)成本低、利潤(rùn)高；流動(dòng)性大不易監(jiān)管。但流動(dòng)串鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子危害巨大，擾亂了種業(yè)市場(chǎng)秩序，沖擊了種業(yè)良性發(fā)展，危害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展安全。

該案例A 公司充分利用監(jiān)管人員休息時(shí)間存在車(chē)輛、人員調(diào)動(dòng)不便的執(zhí)法缺陷，進(jìn)行流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子，擾亂濱城區(qū)種子經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)。被查獲后又利用了相關(guān)法律中對(duì)“流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子”沒(méi)有明確規(guī)定是違法經(jīng)營(yíng)行為的條款規(guī)定，提出行政復(fù)議逃避行政處罰。復(fù)議后的處罰結(jié)果對(duì)A 公司懲戒效果不明顯，對(duì)轄區(qū)內(nèi)固定經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子經(jīng)營(yíng)戶(hù)有失公平。

3 該案例涉及的現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展及市場(chǎng)監(jiān)管中存在的問(wèn)題

3.1 流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子對(duì)種業(yè)良性發(fā)展危害性問(wèn)題近幾年機(jī)構(gòu)改革和車(chē)輛改革后，各單位嚴(yán)控車(chē)輛數(shù)量和車(chē)輛使用，未經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)同意休息時(shí)間嚴(yán)禁動(dòng)用車(chē)輛。各單位執(zhí)法人員居住分散，需要執(zhí)法時(shí)集中執(zhí)法人員困難，往往當(dāng)執(zhí)法人員接到舉報(bào)到達(dá)舉報(bào)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子商販已不知去向，失去執(zhí)法目標(biāo)。在農(nóng)作物種子銷(xiāo)售季節(jié)，流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子商販充分利用了以上執(zhí)法中存在的問(wèn)題，在執(zhí)法人員休息時(shí)間以虛假的經(jīng)營(yíng)單位采用搭贈(zèng)產(chǎn)品或低于當(dāng)?shù)赝?lèi)種子的價(jià)格，雇傭宣傳人員進(jìn)行虛假宣傳銷(xiāo)售農(nóng)作物種子，甚至銷(xiāo)售假劣種子和未審先推的農(nóng)作物種子獲取暴利，擾亂沖擊了當(dāng)?shù)胤N子市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序。購(gòu)買(mǎi)種子的用戶(hù)多為年齡較大、貪圖便宜且經(jīng)不住宣傳人員虛假宣傳的村民，當(dāng)村民購(gòu)買(mǎi)了假劣種子遭受損失后又無(wú)從追償，易造成群體事件而產(chǎn)生不良的社會(huì)影響?？鐓^(qū)域流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展安全中的巨大隱患因素，應(yīng)予嚴(yán)厲打擊。

3.2 跨區(qū)域流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子是否屬于法律禁止行為問(wèn)題目前《種子法》及《管理辦法》沒(méi)有明確的條文規(guī)定流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子違法，其他法律也沒(méi)有對(duì)流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子是否違法進(jìn)行界定。按照“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為，法無(wú)禁止皆可為”原則，貌似流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子是合法的，是受法律保護(hù)的。但是《管理辦法》第二十三條對(duì)農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案條件的規(guī)定中明確要求備案人提供“種子銷(xiāo)售地點(diǎn)”，隨同《管理辦法》公布的農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案表（經(jīng)營(yíng)代銷(xiāo)種子/經(jīng)營(yíng)不分裝種子）中明確標(biāo)注“種子銷(xiāo)售地點(diǎn)”。作為農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員理解為該條款就是對(duì)農(nóng)作物種子經(jīng)營(yíng)者在代銷(xiāo)其他種子企業(yè)的種子或經(jīng)營(yíng)不再分裝的種子時(shí)必須進(jìn)行定點(diǎn)經(jīng)營(yíng)，流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子行為違法的法律禁止規(guī)定。流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子是不被法律保護(hù)的，特別是跨行政區(qū)域的流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子行為，若經(jīng)營(yíng)的種子不合格，容易造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的巨大損失，應(yīng)予嚴(yán)厲打擊。

3.3 農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案是否屬于經(jīng)營(yíng)許可范疇問(wèn)題新《種子法》增加農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證制度，將原來(lái)的種子生產(chǎn)許可證與種子經(jīng)營(yíng)許可證合二為一，同時(shí)增加了農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案條款。種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案出現(xiàn)在《種子法》第五章第三十八條“種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可”的章節(jié)，并與“種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的有效區(qū)域由發(fā)證機(jī)關(guān)在其管轄范圍內(nèi)確定”的條款并列。說(shuō)明《種子法》第三十八條規(guī)定了農(nóng)作物種子經(jīng)營(yíng)備案屬于經(jīng)營(yíng)許可的范疇，是農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度的延伸，是對(duì)種子經(jīng)營(yíng)許可的規(guī)定。

另外《管理辦法》第二十三條第一款規(guī)定了需要備案經(jīng)營(yíng)的事項(xiàng)，同時(shí)規(guī)定農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案在前、銷(xiāo)售在后，即在農(nóng)作物種子銷(xiāo)售前必須先在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村行政管理部門(mén)備案，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)審核通過(guò)后再進(jìn)行銷(xiāo)售，所以農(nóng)作物種子經(jīng)營(yíng)備案屬于經(jīng)營(yíng)許可的范疇，未取得農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案表進(jìn)行種子經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售為違法經(jīng)營(yíng)種子行為。

3.4 農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案的對(duì)象不明確問(wèn)題在農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案過(guò)程中是以經(jīng)營(yíng)主體為備案對(duì)象，還是以經(jīng)營(yíng)的農(nóng)作物品種為對(duì)象，法律規(guī)定不明確，農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政管理部門(mén)工作人員各說(shuō)各有理，現(xiàn)實(shí)中通過(guò)中國(guó)種業(yè)數(shù)據(jù)大平臺(tái)進(jìn)行備案時(shí)是以農(nóng)作物品種為對(duì)象，不以經(jīng)營(yíng)主體為對(duì)象?！斗N子法》第三十八條規(guī)定了分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村莊內(nèi)委托代銷(xiāo)持有種子生產(chǎn)許可證企業(yè)的種子或零售不再分裝農(nóng)作物種子的經(jīng)營(yíng)主體不需要辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證，但需要向種子經(jīng)營(yíng)地農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門(mén)備案。所以《種子法》及《管理辦法》對(duì)種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案的相關(guān)規(guī)定就是為了解決農(nóng)作物種子生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的矛盾，理順生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)關(guān)系，便于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)對(duì)廣大農(nóng)作物種子經(jīng)營(yíng)主體監(jiān)管而設(shè)定的[3]。

從法律角度來(lái)看，本文認(rèn)為農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案應(yīng)以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體為對(duì)象，是對(duì)不具備農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可條件的小散經(jīng)營(yíng)主體備案經(jīng)營(yíng)的規(guī)定。不應(yīng)以經(jīng)營(yíng)品種為備案對(duì)象。農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)在每年初向當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門(mén)提交備案材料，取得備案表就可以進(jìn)行正常經(jīng)營(yíng)，不需要將經(jīng)營(yíng)的農(nóng)作物品種和進(jìn)貨批次進(jìn)行備案。

3.5 農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的職責(zé)邊界不明確問(wèn)題2017年農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革后，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法中的農(nóng)業(yè)行政強(qiáng)制權(quán)、行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)給濱城區(qū)綜合行政執(zhí)法局，濱城區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局只保留了行政檢查權(quán)。造成在農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)督檢查中，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)管理對(duì)象存在違法經(jīng)營(yíng)行為時(shí)，對(duì)管理對(duì)象實(shí)施的違法行為和產(chǎn)品不能實(shí)施強(qiáng)制手段，需要協(xié)調(diào)綜合行政執(zhí)法局執(zhí)法人員到現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施強(qiáng)制手段進(jìn)行證據(jù)保存或扣押。農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和綜合行政執(zhí)法局是兩個(gè)獨(dú)立單位，各有自己?jiǎn)挝坏闹攸c(diǎn)工作，所以執(zhí)法人員需要通過(guò)各單位領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)執(zhí)法人員時(shí)間漫長(zhǎng)，往往錯(cuò)過(guò)執(zhí)法時(shí)機(jī)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村局執(zhí)法人員在執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)長(zhǎng)時(shí)間等待，一是耽誤其他檢查工作，二是容易引起管理對(duì)象情緒失控，發(fā)生意想不到的后果。

行政檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰是打擊農(nóng)業(yè)領(lǐng)域違法行為，保護(hù)農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)的有效手段，缺一不可。現(xiàn)實(shí)中三者分離實(shí)施，弱化了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的力度，給管理對(duì)象造成農(nóng)業(yè)農(nóng)村局執(zhí)法人員管不了市場(chǎng)的印象，違法經(jīng)營(yíng)獲取暴利的思想有所抬頭，給農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)埋下隱患，不利于農(nóng)資經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)管理。

4 解決現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展及農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)管理問(wèn)題的對(duì)策

4.1 明確流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子為違法經(jīng)營(yíng)行為現(xiàn)行《種子法》及《管理辦法》只是對(duì)轄區(qū)內(nèi)的固定農(nóng)作物種子經(jīng)營(yíng)戶(hù)如何進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案進(jìn)行了規(guī)定，未對(duì)跨轄區(qū)流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子是否違法和如何進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案作出規(guī)定。更沒(méi)有對(duì)流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子是否屬于違法經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行條款定性，同時(shí)在其他調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為的現(xiàn)行法律法規(guī)中也未有對(duì)“流動(dòng)經(jīng)營(yíng)”明確的條文規(guī)定。依據(jù)經(jīng)營(yíng)未進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案種子條款對(duì)流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子的違法行為進(jìn)行處罰，對(duì)于固定場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子的經(jīng)營(yíng)者有失公平。鑒于流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子對(duì)現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展危害巨大，并且發(fā)生種子質(zhì)量糾紛后受損農(nóng)戶(hù)難以追償損失，容易引起群體事件，造成不良影響。所以應(yīng)在《種子法》中明確規(guī)定流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子為禁止行為，應(yīng)嚴(yán)重處罰，并通過(guò)設(shè)立禁止流動(dòng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子條款來(lái)限定農(nóng)作物種子經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)區(qū)域，以保護(hù)廣大農(nóng)作物種植者、農(nóng)作物種子銷(xiāo)售者的權(quán)利。

4.2 明確農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案為經(jīng)營(yíng)許可范疇由于農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案的主體法律地位不明確，種子備案是否屬于種子經(jīng)營(yíng)許可范疇，現(xiàn)行《種子法》沒(méi)有明確的條文規(guī)定，易造成農(nóng)作物種子經(jīng)營(yíng)者對(duì)農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，在進(jìn)行備案時(shí)不夠主動(dòng)。因此應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)備案是對(duì)分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村莊中的種子零售商經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物種子行為的許可，必須在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)備案后經(jīng)營(yíng)。

4.3 明確相關(guān)監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)邊界，確保監(jiān)管到位自從農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，行政檢查、行政強(qiáng)制、行政處罰3 項(xiàng)監(jiān)管手段的嚴(yán)重割裂，造成分布在農(nóng)業(yè)農(nóng)村局內(nèi)部農(nóng)作物種子技術(shù)指導(dǎo)部門(mén)和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法部門(mén)職責(zé)不清或者農(nóng)業(yè)農(nóng)村局與綜合行政執(zhí)法局職責(zé)不清，產(chǎn)生了“看見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”等不合理現(xiàn)象。建議相關(guān)部門(mén)按照中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2018〕61 號(hào)）精神落實(shí)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革。建立完善的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，理順農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的職責(zé)和管理關(guān)系，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法職權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層優(yōu)勢(shì)，打通農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法最后一公里，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全。

4.4 建立輕微違法行政處罰豁免和信用懲戒制度參照《食品安全法》第一百三十六條規(guī)定的內(nèi)容建立農(nóng)作物種子行政處罰免責(zé)條款，制定行政處罰豁免制度，細(xì)化行政處罰豁免條款。在執(zhí)法人員調(diào)查過(guò)程中違法主體能夠提供證據(jù)證明不合格種子來(lái)源于種子生產(chǎn)企業(yè)，進(jìn)貨渠道明確，證據(jù)確鑿，并積極配合調(diào)查，消除損害后果的可以免于行政處罰。但需對(duì)違法主體進(jìn)行行政處罰豁免后，將其納入信用懲戒管理名錄加強(qiáng)監(jiān)管，若再次發(fā)現(xiàn)違法經(jīng)營(yíng)行為后與豁免的行政處罰行為合并處罰，達(dá)到寬嚴(yán)結(jié)合的監(jiān)管效果。執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)束后須將調(diào)查材料移交給對(duì)不合格種子生產(chǎn)企業(yè)具有管轄權(quán)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，并立案調(diào)查進(jìn)行處罰。

通過(guò)建立行政處罰豁免和信用懲戒制度，鼓勵(lì)種子零售商加強(qiáng)種子溯源管理，向種子生產(chǎn)企業(yè)索要合法票證，記錄經(jīng)營(yíng)臺(tái)賬，以制約種子生產(chǎn)企業(yè)，使其不敢生產(chǎn)銷(xiāo)售以次充好、套包種子等不合格種子，達(dá)到扶優(yōu)打劣、規(guī)范種子市場(chǎng)的目的，使假劣種子失去存在的土壤，確保種子質(zhì)量安全。

糧食安全是我國(guó)重大戰(zhàn)略需求，是國(guó)家安全穩(wěn)定的基石。習(xí)近平總書(shū)記曾多次強(qiáng)調(diào)，中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上。種子是農(nóng)業(yè)的“芯片”，良種對(duì)糧食增產(chǎn)至關(guān)重要[4]。加強(qiáng)農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)管理，打擊農(nóng)作物種子違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，優(yōu)化農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)，對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)國(guó)際安全具有重大意義。