未成年人行政公益訴訟初探

陳萍

摘 要：對侵害眾多未成人利益的行為，檢察機關(guān)履行好公益訴訟職能充分保護未成年人，應拓展未成年人“等”外公益訴訟案件范圍，解決法律規(guī)定領(lǐng)域過窄的問題;應從履職主體的適格性、履職行為的法定性、違法行為的普遍性、危害后果的嚴重性、公共利益受損的關(guān)聯(lián)性等方面來準確把握立案標準，明晰邊界限度，確保案件質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：“等”外探索 依法規(guī)范 立案標準 邊界限度

未成年人保護是事關(guān)國家發(fā)展，民族復興的大事。習近平總書記強調(diào)：“全社會都要關(guān)心少年兒童成長。對損害少年兒童權(quán)益、破壞少年兒童身心健康的言行，要堅決防止和依法打擊?！睂ξ闯赡耆说谋Ｗo涉及社會的方方面面，長期以來，檢察機關(guān)更多注重對未成年人刑事方面的保護，對未成年人公共利益之預防性保護非常少。2018年，按照最高人民檢察院統(tǒng)一部署，全國13個試點省市開展未成年人檢察業(yè)務(wù)統(tǒng)一集中辦理試點工作，未成年人公益訴訟檢察是其中一項重要內(nèi)容。但實踐中存在“等”內(nèi)領(lǐng)域范圍窄、“等”外法律法規(guī)不明確、可供借鑒的事例少、開展公益訴訟的流程不規(guī)范等問題，為此，筆者試對“等”外未成年人行政公益訴訟作如下實務(wù)探究。

一、未成年人行政公益訴訟的案件范圍

當前，檢察機關(guān)開展未成年人行政公益訴訟的案件范圍非常窄。根據(jù)行政訴訟法第25條第4款的規(guī)定，檢察機關(guān)開展行政公益訴訟僅限于生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國家財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等四個領(lǐng)域，其中，真正與未成年人關(guān)系密切的只有食品藥品安全領(lǐng)域。因此，重慶市人民檢察院按照黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度? 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中關(guān)于“拓展公益訴訟案件范圍”的精神，出臺了全國首個《關(guān)于拓展公益訴訟案件范圍的指導意見（試行）》，專門確定了未成年人“5+N”公益訴訟案件范圍。

第一，校園安全類。中小學校園、幼兒園等教育培訓機構(gòu)無證經(jīng)營，預防和處置各種災害、傳染性疾病、食品安全事故、意外傷害、性侵欺凌等相關(guān)制度不完善，侵害或可能侵害未成年人合法權(quán)益的。

第二，校園周邊安全類。營業(yè)性歌舞娛樂場所、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)等場所向未成年人開放或者違反規(guī)定在中小學校園周邊特定范圍內(nèi)經(jīng)營，侵害或可能侵害未成年人合法權(quán)益的。

第三，特殊產(chǎn)品侵害類。相關(guān)經(jīng)營者向未成年人出售煙草、彩票，或者煙草、彩票經(jīng)營者未在顯著位置設(shè)置不向未成年人出售煙酒、彩票標志，侵害或可能侵害未成年人合法權(quán)益的。

第四，網(wǎng)絡(luò)信息侵害類。網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者、智能終端產(chǎn)品制造者和銷售者向未成年人提供或未采取有效措施避免未成年人接觸含有淫穢、色情、暴力、邪教、迷信、兇殺、恐怖、賭博、涉毒等不良或沉迷內(nèi)容的圖書、報刊、音像制品、網(wǎng)絡(luò)信息、網(wǎng)絡(luò)游戲、電子出版物，侵害或可能侵害未成年人合法權(quán)益的。

第五，相關(guān)權(quán)益受侵害類。侵犯未成年人受教育權(quán)，違法雇傭未成年職工，或者安排未成年職工從事過重、有毒、有害等危害未成年人身心健康的勞動、危險作業(yè)的。

第六，其他嚴重侵害眾多未成年人權(quán)益類。按照《重慶市人民檢察院關(guān)于拓展公益訴訟案件范圍的指導意見（試行）》，凡公共安全領(lǐng)域、文化遺產(chǎn)和國家尊嚴保護領(lǐng)域、消費者投資者領(lǐng)域里涉及侵害眾多未成年人權(quán)益的均屬于未成年人檢察公益訴訟的范疇。如：游樂設(shè)施存在安全隱患，相關(guān)公共場所消防器材、設(shè)施不符合要求，侵占、破壞、污損少年英雄烈士紀念設(shè)施，游樂場、游泳館不符合國家衛(wèi)生標準和要求等等。

二、未成年人行政公益訴訟應堅持的原則

在前期的試點探索中，存在立案較隨意、監(jiān)督不嚴謹、辦理不規(guī)范等問題，筆者認為，未成年人公益訴訟作為檢察機關(guān)的一項新職能，應當堅持以下五項原則，處理好五大關(guān)系：

第一，維護眾多未成年人利益原則，處理好侵害個體與侵害群體的關(guān)系。切實把握好“眾多”這一原則，把社會反響強烈的、對眾多未成年人身心健康造成重大危害的問題作為未成年人檢察公益訴訟的重點內(nèi)容。對于僅對個別未成年人造成侵害，或者這種侵害具有偶發(fā)性、特殊性，不足以侵害社會公共利益，則不宜按公益訴訟案件辦理，可采取其他監(jiān)督方式。

第二，解決問題優(yōu)先原則，處理好綜合治理類檢察建議和公益訴訟訴前檢察建議的關(guān)系。始終把推動社會治理和未成年人法律保護落實到位作為未成年人檢察公益訴訟工作的出發(fā)點和落腳點，堅持以辦案促保護，以工作促治理，以問題解決為先。雖然公益訴訟訴前檢察建議更具法律效力，但由于其必須經(jīng)過嚴格的立案條件和辦案流程，過程更長、要求更嚴，如果能夠通過綜合治理類檢察建議及時解決問題，則可以優(yōu)先考慮。此外，對于一些不符合公益訴訟立案條件的，也應當通過發(fā)出綜合治理類檢察建議的方式推動問題解決。

第三，依法規(guī)范辦理原則，處理好創(chuàng)新未成年人保護舉措與規(guī)范公益訴訟案件辦理的關(guān)系。未成年人的問題是事關(guān)千家萬戶的大事，必須積極創(chuàng)新工作舉措，切實加強全面綜合保護。但公益訴訟是國家法律賦予檢察機關(guān)的新職責，必須堅持法治思維和法治方式，嚴格按照相關(guān)法律規(guī)定，遵照立案、調(diào)查、訴前程序、支持起訴或提起訴訟的流程，規(guī)范有序地辦理，不能因為強調(diào)未成年人保護而違反辦案要求。

第四，爭取社會支持原則，處理好強化監(jiān)督與雙贏多贏共贏的關(guān)系。不以辦多少案件為目的，主動向黨委、人大報告，加強與未成年人社會保護組織和單位溝通，推動完善未成年人社會保護大格局。如在公益訴訟專項行動中，重慶各區(qū)縣檢察院經(jīng)過前期摸排，發(fā)現(xiàn)校園周邊販賣香煙的問題較為普遍，為此，市檢察院要求各院不再分別以公益訴訟立案，而是由市檢察院統(tǒng)一與市煙草專賣局座談溝通，推動開展全市清查整頓行動。

第五，一體化辦理原則，處理好未成年人檢察部門專辦與配合公益訴訟檢察部門辦理的關(guān)系。未檢部門人手少，因長期從事刑事檢察工作，缺乏民事、行政領(lǐng)域相關(guān)專業(yè)知識，因此，在過渡時期，可以配合公益訴訟檢察部門開展未成年人公益訴訟工作，但應當積極參與，而非被動配合。未檢干警應盡快熟悉辦案流程，提高取證能力，掌握行政法規(guī)，按照最高人民檢察院提出的2021年未成年人案件實現(xiàn)一體化辦理的要求，盡快獨立辦理。而公益訴訟案件由未成年人檢察部門一體化辦理有利于從刑事案件中發(fā)現(xiàn)問題，更能實現(xiàn)全面綜合保護的目的。重慶有多起公益訴訟案件，均是在辦理刑事案件中發(fā)現(xiàn)的。如某區(qū)檢察院在辦理一起校外培訓機構(gòu)教師猥褻兒童案中，以點帶面，查找全區(qū)校外培訓機構(gòu)是否存在無證經(jīng)營、教師無資質(zhì)的問題，從而啟動公益訴訟，推進全區(qū)校外培訓機構(gòu)治理，也預防了此類犯罪的發(fā)生。

三、未成年人行政公益訴訟的立案條件

未成年人行政公益訴訟案件屬于行政訴訟的范疇，應符合行政訴訟的相關(guān)法律規(guī)定，它雖然是一種拓展和探索，但應當在法律的規(guī)范下，穩(wěn)妥慎重地辦理，只有在立案上守好“入口關(guān)”，才能確保后面的訴前建議、提起行政訴訟不出問題。因此，重慶市檢察院要求凡未成年人公益訴訟案件，均應報市檢察院未檢部門進行立案審批。那么，在實踐中，未成年人公益訴訟的立案條件應如何把握？筆者結(jié)合工作實踐，試從履職主體的適格性、履職行為的法定性、違法行為的普遍性、危害后果的嚴重性、公共利益受損的關(guān)聯(lián)性等五個方面來闡述。

（一）履職主體的適格性

公益訴訟必須針對具體的行政機關(guān)提出，這是前提條件。由于行政機關(guān)職責繁雜，職能互有交叉，找準適格的主體，明確負有監(jiān)管職責的行政機關(guān)是第一步。

1.按照“專管優(yōu)先”的原則確定怠于履職的行政機關(guān)。對于行政機關(guān)互有職能交叉的情形，一定要明確誰是專管部門。如校外培訓機構(gòu)無證經(jīng)營與超范圍經(jīng)營的公益訴訟案件，明確適格主體應當分為兩種情況，一般的托管業(yè)務(wù)、興趣班由市場監(jiān)管部門負責頒發(fā)工商營業(yè)執(zhí)照;而與九年義務(wù)教育有關(guān)的學科以及與招考有關(guān)的音樂、藝術(shù)的校外培訓應當先由教育主管部門進行前置審批，頒發(fā)辦學許可證?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓機構(gòu)發(fā)展的意見》規(guī)定“縣級教育部門負責審批頒發(fā)辦學許可證，未經(jīng)教育部門批準，任何校外培訓機構(gòu)不得以家教、咨詢、文化傳播等名義面向中小學生開展培訓業(yè)務(wù)。”經(jīng)初步調(diào)查，目前比較普遍的現(xiàn)象并非嚴格意義上的無證辦學，而是無證從事學科培訓和超范圍從事學科培訓等違法行為。鑒于此，應當按照“專管優(yōu)先”的原則，對教育行政管理部門怠于履行職責進行立案調(diào)查。對于屬于市場監(jiān)管部門管理的無證辦學問題，應當在提出訴前檢察建議時，要求教育行政部門根據(jù)《中華人民共和國民辦教育促進法》第64條的規(guī)定，會同市場監(jiān)督管理等有關(guān)部門采取責令停止辦學、退還所收費用、罰款等行政處罰。

2.按照“一事不二立”的原則確定唯一的主體。公益訴訟立案盡量僅針對一個行政機關(guān)，這樣更有利于減少矛盾，推動工作。如校園周邊售賣香煙的公益訴訟案件。對于在校園周邊50米內(nèi)設(shè)立煙草銷售點，向未成年人出售香煙，無證售賣香煙等違法行為，由哪個部門具體負責監(jiān)管？《中華人民共和國煙草專賣法》《煙草專賣法實施條例》《煙草專賣許可證管理辦法》等法律法規(guī)明確規(guī)定，煙草專賣行政主管部門主管行政區(qū)內(nèi)的煙草專賣工作，負責發(fā)放煙草專賣許可證，并進行有效的監(jiān)督管理。但《煙草專賣法實施條例》第57條又規(guī)定，無煙草專賣零售許可證經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)的，由工商行政管理部門或者由工商行政管理部門根據(jù)煙草專賣行政主管部門的意見，責令停止經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)，沒收違法所得。據(jù)此，有人就認為，除了可以就煙草專賣局怠于履行煙草銷售監(jiān)管職責事宜立案外，還可以就無證售煙的問題對市場監(jiān)管局立案。筆者認為，此意見不妥。除法律另有規(guī)定的外，公益訴訟案件應找準一個適格的主體進行立案調(diào)查。市場監(jiān)管局對所有的經(jīng)營行為負有查禁職責，具有兜底性。如果按照上述意見，則所有的違法經(jīng)營行為都可以對市場監(jiān)管局立案，這就有泛濫立案之嫌。對于共同職責部分，可在向主管機關(guān)發(fā)訴前檢察建議時要求其聯(lián)合相關(guān)單位開展專項查禁行動。

3.按照“抓小放大”的原則明確能“管事”的主體。行政機關(guān)管理職責越明確，管理事宜越具體越適合認定為公益訴訟的主體，也更有利于后期的整改落實。如對于校園消防設(shè)施存在問題，應當以誰為適格主體？是應急管理部門還是消防救援部門？經(jīng)走訪兩個部門了解到，縣級以上人民政府應急管理部門對本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實施監(jiān)督管理，指導消防監(jiān)督、火災預防、火災撲救。但該部門的消防工作主要側(cè)重于綜合監(jiān)管，包括協(xié)調(diào)指導、檢查督促、巡查考核等方面。而消防救援機構(gòu)負有對消防安全情況進行監(jiān)管的職責，具有日常監(jiān)督、督促整改的行政措施，更側(cè)重于專項監(jiān)管和救援，較之應急管理部門職責更為具體，執(zhí)法手段更為有力，更便于推動消防隱患的整治。因此，對消防安全疏于監(jiān)管的公益訴訟案件，檢察機關(guān)督促消防救援機構(gòu)履職更為合適。故對于職責不清，或有交叉的單位，要采取實地走訪，查找職責文件等方法，從管理職責更具體，更有利于整改落實的角度來判斷。

（二）履職行為的法定性

未成年人行政公益訴訟屬于對行政機關(guān)法律監(jiān)督的范疇，與一般推動社會治理的檢察監(jiān)督不一樣，應當按照行政公益訴訟案件的標準來辦理，因此，行政主體是否應履職，應當有法定性。這種法定性包括兩方面的含義：

1.行政機關(guān)應當監(jiān)管的事項具有違法性。認定行政機關(guān)怠于履職，前提是未查禁的事項屬于法律法規(guī)的明確禁止性規(guī)定。如近期筆者辦理了一起某區(qū)市場監(jiān)管局怠于履行校園周邊成人用品商店監(jiān)管職責的行政公益訴訟立案審批案件。經(jīng)查，《未成年人保護法》第36條規(guī)定：“中小學校園周邊不得設(shè)置營業(yè)性歌舞娛所、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所等不適宜未成年人活動的場所”，但該條并未明確將成人用品商店列入禁止開設(shè)的場所。除此之外，僅有原國家工商行政管理總局《關(guān)于認真學習貫徹黨的十七屆六中全會精神積極促進社會主義文化大發(fā)展大繁榮的意見》第32條作出“禁止在中小學200米內(nèi)開網(wǎng)吧，禁止在學校周圍設(shè)立電子游戲室，歌舞廳等娛樂場所和成年人性用品商店”的明確規(guī)定。但該文件系內(nèi)部規(guī)范性文件，不屬于法律法規(guī)范疇。而查閱其他行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方性規(guī)章對此均無明確規(guī)定。還有一種觀點認為，校園周邊開設(shè)成人用品商店屬于《未成年人保護法》第36條規(guī)定的其他不適宜未成年人活動的場所。筆者認為，此案屬于“等”外的公益訴訟案件，立案應當審慎，案件范圍已是一種拓展，是否要在法條的理解和適用上進行再拓展值得商榷。作為一起公益訴訟案件，如果發(fā)出訴前檢察建議后行政機關(guān)不整改，那檢察機關(guān)就應提起行政公益訴訟，訴訟應當依法進行，即事實清楚，法律法規(guī)明晰。因此，校園周邊開設(shè)成人用品商店雖然不適當，但是因并無法律法規(guī)作出禁止性規(guī)定，不宜作為行政公益訴訟案件進行立案。

2.行政機關(guān)的查禁職責有明確授權(quán)。根據(jù)行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，負有監(jiān)管職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，才能啟動行政公益訴訟。行政機關(guān)監(jiān)管職責的法定性是公益訴訟的前提條件。這個法定性可以是法律法規(guī)明確規(guī)定的，也可以是有職權(quán)的機關(guān)如地方政府授權(quán)。因未明確而不作為不能認定為怠于履職。如前面提到的市場監(jiān)管局怠于履行校園周邊成人用品商店監(jiān)管職責案件，既無此類行為是否違法的禁止性規(guī)定，又無行政機關(guān)應當查禁該類行為的法律依據(jù)，因此啟動公益訴訟的法律依據(jù)尚不明確。又如，小旅館接納未成年人入住的問題，治安管理處罰法雖然規(guī)定公安機關(guān)對旅館業(yè)的工作人員不按規(guī)定登記姓名、身份證件種類和號碼的，有處罰職能。但是對于小旅館接納未成年人入住有無查禁職責，尚無明確規(guī)定，因此對此類案件是否立案尚有爭議。當然，不按照公益訴訟案件辦理并不意味著對可能侵害未成年人權(quán)益行為的放縱，并不意味著不踐行未成年人利益最大化原則。對于法律沒有明確規(guī)定，但可能對未成年人身心健康有危害的，可以通過發(fā)出綜合治理類檢察建議的方式來推動整改落實。

（三）違法行為的普遍性

要區(qū)分違法行為是侵害極少數(shù)個體的利益還是侵害眾多未成年人利益，是個別現(xiàn)象還是普遍現(xiàn)象。如，當?shù)貦z察機關(guān)經(jīng)走訪30家彩票投注站，發(fā)現(xiàn)均設(shè)置了“不得向未成年人出售彩票”的警示標識，大多無向未成人出售彩票的行為，僅有一家設(shè)在城鄉(xiāng)結(jié)合部的彩票投注站向在餐廳打工的未成年人王某出售過彩票。這是侵害個體利益還是公共利益？筆者認為，16歲的王某身形接近成年人，彩票投注站向其銷售彩票的行為不宜認定侵害了社會公共利益。再如未成年人張某約朋友到某小旅館開房打游戲，后因口角糾紛在旅館打架斗毆，引發(fā)刑事案件。因刑事案件發(fā)生具有偶然性和特殊性，不亦就此認定公安機關(guān)怠于履職，對小旅館監(jiān)管不到位造成眾多未成年人利益受到損害。只有違法行為有一定的普遍性，才能認定為侵害或可能侵害眾多未成年人合法權(quán)益，從而進行立案監(jiān)督。當然這個普遍性是結(jié)合證據(jù)綜合判斷得出可能存在的結(jié)論，而非要充分證明這種普遍性已經(jīng)存在。

（四）危害后果的嚴重性

公益訴訟案件是否立案，關(guān)鍵看社會公共利益受損的程度應當達到較為嚴重的才以立案。如，筆者近期辦理了一起市場監(jiān)管局怠于行使校園周邊酒類經(jīng)營監(jiān)管職責行政公益訴訟案，對于是否可能對眾多未成年人利益造成損害，造成多大的危害引發(fā)爭議。從此案的證據(jù)來看，售賣酒類的均是校園周邊超市，酒只是眾多商品中的一種，并非校園周邊專賣酒類產(chǎn)品的酒吧或煙酒行，其未設(shè)置“不得向未成年人出售煙酒”標識的行為固然違法，但尚無證據(jù)證明有未成年人購買，是否造成了侵害眾多未成年人利益的嚴重后果缺乏證據(jù)支撐。且酒類銷售不同于煙草專賣，法律法規(guī)對校園周邊不得售賣香煙有明確規(guī)定，一些地方規(guī)定校園周邊50米內(nèi)禁止設(shè)立售賣香煙的店鋪，但《未成年人保護法》只是規(guī)定禁止向未成年人出售煙酒，對周邊開設(shè)售賣酒類的商店并未作出禁止性規(guī)定。因此，筆者認為這種在超市里售賣酒類產(chǎn)品的行為，尚不足以達到侵害社會公共利益的標準，不宜對此進行立案調(diào)查。

（五）公共利益受損的關(guān)聯(lián)性

公共利益受損關(guān)聯(lián)性是指違法行為與侵害眾多未成年人利益結(jié)果之間的緊密性達到一定程度。如果關(guān)聯(lián)性不緊密，就不宜以行政公益訴訟案件立案監(jiān)督。如在校園周邊開設(shè)成人性用品商店是否必然侵害眾多未成年人權(quán)益就有爭議，特別是在中學周邊開設(shè)的自動售貨成人用品店，它并不必然推定由此影響了學生的身心健康，或者誘發(fā)性犯罪，它對學生的負面影響甚至不如網(wǎng)上開放的不良信息。又如，某地區(qū)發(fā)生多起狗咬傷未成年人的事件，經(jīng)查發(fā)現(xiàn)系養(yǎng)狗人疏于管理，溜狗不拴繩等原因造成;同時也查明部分養(yǎng)狗家庭未辦理養(yǎng)狗證或未按期年檢。有人據(jù)此提出是否能以行政公益訴訟案件對公安機關(guān)怠于履行監(jiān)管職責立案。筆者認為，雖然公安機關(guān)對養(yǎng)犬登記和年檢有監(jiān)管職責，但發(fā)生狗咬人事件的原因較為復雜，其根本原因還是主人對狗的監(jiān)管問題，與未辦證和年檢的關(guān)聯(lián)度不大，因此不宜以行政公益訴訟立案監(jiān)督。

對未成年人的保護是無止境的，但未成年人檢察公益訴訟是有限度的。未成年人檢察公益訴訟是檢察機關(guān)加強對未成年人保護的一項新舉措，也是一項法定監(jiān)督職能。它應當體現(xiàn)權(quán)威性、規(guī)范性、示范推動性，通過典型案件的辦理助推國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，推進未成年人國家法律保護全面落實落地。