新形式下電價補貼政策對非水可再生能源發(fā)電企業(yè)的影響及解決方法研究

趙惠康 邰俊杰 董鵬飛 李文琴 鄧一溈

摘要：伴隨著2015年中共中央、國務(wù)院出臺新的關(guān)于深化電力體制改革的九號文件，各省份陸續(xù)結(jié)合各省電力供需，大力推進(jìn)以售電市場競爭為核心的電力市場改革，進(jìn)行市場化交易，隨著市場化交易范圍和主體數(shù)量的增加，市場化交易量占全國交易總量的比重呈現(xiàn)逐步提升態(tài)勢，中國市場化交易體制正不斷完善，也充分發(fā)揮了市場機(jī)制在優(yōu)化配置資源中的決定性作用。電力市場化一定程度上促進(jìn)了風(fēng)電、光伏等可再生能源的消納，但也伴隨著非水可再生能源的交易結(jié)算電價不再是之前的火電脫硫標(biāo)桿補貼，而是市場化交易撮合平均價格。隨之于2020年9月29日國家財政部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》有關(guān)事項的補充通知，非水可再生能源補貼電價達(dá)到合理利用小時或生命周期滿后二者較低者后不再進(jìn)行補貼。之后2021年6月國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于2021年新能源上網(wǎng)電價政策有關(guān)事項的通知》，2021年起，對于新備案的集中式光伏、工商業(yè)分布式光伏，新核準(zhǔn)陸上風(fēng)電，中央財政不再進(jìn)行補貼，實行平價上網(wǎng)。伴隨著國家新形式下電價政策及補貼政策的變化，發(fā)電企業(yè)也面臨著不小的挑戰(zhàn)，現(xiàn)本文對我國非水可再生能源現(xiàn)行電價政策、非水可再生能源補貼的現(xiàn)狀及解決方法三方面進(jìn)行研究以有效應(yīng)對政策變化對相關(guān)發(fā)電企業(yè)帶來的沖擊、促進(jìn)企業(yè)效益提升、實現(xiàn)提質(zhì)增效。

關(guān)鍵詞：非水可再生能源;電價補貼政策;解決方法

一、非水可再生能源現(xiàn)行電價政策

根據(jù)國家對非水可再生能源現(xiàn)行不同電價政策，主要以2021年投產(chǎn)為界限，分為以下兩類：

（一）2021年前投產(chǎn)的非水可再生能源

對于2021年前的存量項目，電價分為兩部分，第一部分市場化交易電價或火電脫硫標(biāo)桿電價，第二部分為非可再生能源補貼電價。

1.市場化交易電價或者各省火電脫硫標(biāo)桿電價

伴隨著我國電力體制改革的不斷深化，市場交易電量比例不斷擴(kuò)大。就我國而言，非水可再生能源參與市場化交易的電量主要分為兩部分，一是基數(shù)計劃電量，指地方保障小時數(shù)內(nèi)電量，以煤電基準(zhǔn)價結(jié)算，保量保價;二是市場化交易電量，以交易價格結(jié)算，保量不保價。各省根據(jù)各自省電力供需情況交易規(guī)則略有不同，例如云南省，電力市場化對于非水可再生能源一般在本年11月至次年5月參與市場化交易，參與市場化月份期間的電價又由優(yōu)先電量電價、西電東送電價及超發(fā)電量電價及綜合考慮各超欠發(fā)考核后加權(quán)平均電價構(gòu)成;其余月份不參與市場化交易，按水電市場化撮合下限價格執(zhí)行。

2.非水可再生能源補貼電價

針對非水可再生能源補貼，根據(jù)2020年9月29日國家財政部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》有關(guān)事項的補充通知，對于2021年前投產(chǎn)的非水可再生能源項目，非水可再生能源補貼電價達(dá)到合理利用小時或生命周期滿內(nèi)的發(fā)電量二者較低者后不再進(jìn)行補貼。

具體為：風(fēng)電一類，20年或利用小時48000小時二者較低者給予電價補貼;風(fēng)電二類，20年或利用小時44000小時二者較低者給予電價補貼;風(fēng)電三類，生命周期或利用小時40000小時二者較低者給予電價補貼;風(fēng)電四類，生命周期或利用小時36000小時二者較低者給予電價補貼;光伏發(fā)電一類，生命周期或利用小時32000小時二者較低者給予電價補貼;光伏發(fā)電二類，生命周期或利用小時26000小時二者較低者給予電價補貼;光伏發(fā)電三類，生命周期或利用小時22000小時二者較低者給予電價補貼;生物質(zhì)發(fā)電項，或利用小時82500小時二者較低者給予電價補貼。對于國家確定的光伏領(lǐng)跑者基地項目和2019、2020年競價項目全生命周期合理利用小時數(shù)在所在資源區(qū)小時數(shù)基礎(chǔ)上增加10%。補貼標(biāo)準(zhǔn)均為 （可再生能源標(biāo)桿上網(wǎng)電價（含通過招標(biāo)等競爭方式確定的上網(wǎng)電價）-當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電上網(wǎng)基準(zhǔn)價）/（1+適用增值稅率）。對于超過20年后或者電量超過全生命周期補貼電量部分不再享受中央財政補貼資金，核發(fā)綠證準(zhǔn)許參與綠證交易。

（二）2021年起投產(chǎn)的非水可再生能源

2021年新核準(zhǔn)（備案）的除海上風(fēng)電項目、海上光熱項目，已無國家財政補貼，采取平價上網(wǎng)。隨著技術(shù)水平顯著提升，成本大幅下降，過去10年間，我國風(fēng)電成本下降了40%，光伏發(fā)電成本下降了70%，已基本達(dá)到平價水平。2021年6月國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于2021年新能源上網(wǎng)電價政策有關(guān)事項的通知》，為支持光伏發(fā)電、陸上風(fēng)電、海上風(fēng)電、光熱發(fā)電等新能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，2021年起，對新備案集中式光伏電站、工商業(yè)分布式光伏項目和新核準(zhǔn)陸上風(fēng)電項目，中央財政不再補貼，實行平價上網(wǎng)，電價按照當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電基準(zhǔn)價執(zhí)行，可自愿通過參與市場化交易形成上網(wǎng)電價，以充分發(fā)揮其綠色電力價值;新核準(zhǔn)（備案）海上風(fēng)電項目、光熱發(fā)電項目上網(wǎng)電價由當(dāng)?shù)厥〖墐r格主管部門制定，具備條件的可通過競爭性配置方式形成，上網(wǎng)電價高于當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電基準(zhǔn)價的，基準(zhǔn)價以內(nèi)的部分由電網(wǎng)企業(yè)結(jié)算。簡而言之對于2021年新核準(zhǔn)（備案）的海上風(fēng)電項目、光熱發(fā)電項目由當(dāng)?shù)厥〖墐r格主管部門批復(fù)，具備條件的參與市場化，高出當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電基準(zhǔn)價的，享受國家財政補貼。

二、非水可再生能源補貼現(xiàn)狀

（一）非水可再生能源補貼缺口較大

根據(jù)現(xiàn)行政策，對于2021年前投產(chǎn)的非水可再生能源項目，非水可再生能源補貼電價達(dá)到合理利用小時或生命周期滿內(nèi)的發(fā)電量二者較低者后不再進(jìn)行補貼。受資金來源不能滿足補貼需求、未能足額征收等多重因素，造成可再生能源補貼缺口加大。2019年底缺口累計超過2600億元，2020年底缺口突破3000億元。在此其中補貼應(yīng)結(jié)未結(jié)超過10億元的民營企業(yè)不在少數(shù)，當(dāng)然，中央企業(yè)也不例外，如龍源電力、華能新能源、大唐新能源、中廣核新能源等應(yīng)結(jié)未結(jié)補貼均超過200億元。

（二）非水可再生能源補貼結(jié)算節(jié)奏緩慢

目前對已建成的及平價政策并網(wǎng)節(jié)點前有望建成的需要補貼的可再生能源項目進(jìn)行梳理，并根據(jù)國家現(xiàn)行補貼政策對補貼需求資金進(jìn)行保守估算。按現(xiàn)行支付政策，優(yōu)先撥付光伏扶貧項目、50kW及以下自然人分布式項目、公共可再生能源獨立系統(tǒng)、2019年采取競價方式確定的光伏項目及領(lǐng)跑者項目所需補貼，其他發(fā)電項目，不分年份和批次，統(tǒng)一按照等比例進(jìn)行撥付。按照目前結(jié)算政策，2031年之前，風(fēng)電、光伏項目，將只能拿到補貼總額的15%-20%。按這樣的支付比例，項目的電費收入難以支付貸款本息。

三、非水可再生能源補貼現(xiàn)狀解決方法

（一）國家政策層面

1.封口非水可再生能源補貼資金總量

隨著《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善風(fēng)電上網(wǎng)電價政策的通知》（發(fā)改價格〔2019〕882號）、《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（財建〔2020〕4號）發(fā)布，先后明確了補貼的項目數(shù)量及單個項目補貼的資金的總量已經(jīng)封住。

2.加大金融支持力度

為推動我國風(fēng)電、光伏發(fā)電等行業(yè)快速發(fā)展，緩解公司因補貼滯后導(dǎo)致現(xiàn)金流緊張、生產(chǎn)經(jīng)營困難現(xiàn)狀問題，2021年2月24日國家發(fā)展改革委、財政部、中國人民銀行、銀保監(jiān)會、國家能源局五部委發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)加大金融支持力度促進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電等行業(yè)健康有序發(fā)展的通知》發(fā)改運行〔2021〕266號。對短期償付壓力較大但未來有發(fā)展前景的可再生能源企業(yè)，金融機(jī)構(gòu)可以按照風(fēng)險可控原則，在銀企雙方自主協(xié)商的基礎(chǔ)上，根據(jù)項目實際和預(yù)期現(xiàn)金流，予以貸款展期、續(xù)貸或調(diào)整還款進(jìn)度、期限等安排;已納入補貼清單的可再生能源項目所在企業(yè)，對已確權(quán)應(yīng)收未收的財政補貼資金，可申請補貼確權(quán)貸款。國家出臺相關(guān)政策，既有效促進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電等行業(yè)健康有序發(fā)展，又緩解了可再生能源企業(yè)困難。是促進(jìn)可再生能源良性發(fā)展，實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化目標(biāo)，更好履行我國對外莊重承諾的必要舉措。

3. 發(fā)行債券解決非水可再生能源附加資金缺口

為實現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”雙碳目標(biāo)，能源供給側(cè)可再生能源發(fā)電、氫能應(yīng)用將成為主流。為保證我國風(fēng)電、光伏發(fā)電等行業(yè)快速發(fā)展，必須從根源上解決可再生能源補貼附加資金缺口。而就目前的經(jīng)濟(jì)形勢，疫情后時代為綠色復(fù)蘇計劃提供了契機(jī)，為發(fā)行債券提供了可行性，通過發(fā)行債券解決此缺口是最佳手段。根據(jù)我國以前發(fā)行的“鐵道債”用于鐵路建設(shè)及機(jī)車車輛購置、“匯金債”由匯金公司發(fā)行代表國家向中國進(jìn)出口銀行、中國出口信用保險公司注資及參與部分銀行的再融資。我國可以發(fā)行“政府支持債券”的方式，根據(jù) “可再生能源電價附加”資金的征收辦法，充分考慮今后社會用電量的增長及實現(xiàn)應(yīng)收盡收及歸還利息等因素制定合理期限，通過市場化融資方式募集期限長、成本低的資金，以結(jié)算可再生能源附加補貼，撬動社會資本，使非可再生能源發(fā)電企業(yè)輕裝上陣，促進(jìn)我國風(fēng)電、光伏發(fā)電等行業(yè)快速發(fā)展，實現(xiàn)能源供給側(cè)轉(zhuǎn)型，助力實現(xiàn)雙碳目標(biāo)。

（二）企業(yè)層面

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，技術(shù)水平的顯著提升，電力市場化改革不斷完善，電價補貼政策存在著一定的規(guī)律性。根據(jù)國家對不同時期可再生能源電價的不同政策，不同項目可再生能源電價的不同政策，其對相關(guān)企業(yè)的影響也不徑相同，其應(yīng)解決方法及對未來損益的影響也不同。

1.對2021年前投產(chǎn)的非水可再生能源參與市場化電量及2021年起平價上網(wǎng)的非水可再生能源電量

根據(jù)國家相關(guān)補貼政策， 2021年起平價上網(wǎng)的非水再生能源電量采取平價上網(wǎng)，不在進(jìn)行補貼;對2021年前投產(chǎn)的非水可再生能源發(fā)電項目電價由市場化交易及國家補貼兩部組成。結(jié)合著非水可再生能源附加資金缺口及國家對此發(fā)布相關(guān)的通知。對平價上網(wǎng)部分及2021年前投產(chǎn)的非水可再生能源發(fā)電項目參與市場化電價的電量應(yīng)將市場化交易與碳排放交易相結(jié)合，充分實現(xiàn)其收益最大化。

（1）通過中長期市場提前鎖定收益

根據(jù)國家發(fā)改委前發(fā)布的《關(guān)于做好2020年電力中長期合同簽訂工作的通知》，建議積極研究所在省發(fā)電類型，分用戶、分行業(yè)細(xì)化研究、并對中長期發(fā)電量進(jìn)去精準(zhǔn)預(yù)測，通過電量需求指導(dǎo)中長期合約簽訂的價格，以簽訂較高比例中長期合同。中長期合約的價格以及簽約多少電量至關(guān)重要，直接影響整體收益，因此應(yīng)通過中長期市場提前鎖定收益。

（2） 提升交易人員素質(zhì)、優(yōu)化現(xiàn)貨交易策略

現(xiàn)貨交易價格對中長期合約的價格起著至關(guān)重要的作用，現(xiàn)貨交易的本質(zhì)其實就是偏差結(jié)算。如何通過現(xiàn)貨市場的中長期分解機(jī)制、精準(zhǔn)的出力預(yù)測、合理的報價策略，達(dá)到在現(xiàn)貨市場偏差結(jié)算中的收益最大化，這對交易人員綜合素質(zhì)有著很高的要求，需要考慮綜合考慮中長期市場交易及現(xiàn)貨市場交易，因此只有提升交易人員的綜合素質(zhì)、優(yōu)化現(xiàn)貨市場交易策略，才能達(dá)到現(xiàn)貨市場交易和中長期市場交易收益最大化。

（3）積極參與全國碳排放權(quán)交易

為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，我國碳排放交易機(jī)制在2021年7月16日正式啟動，碳排放權(quán)交易由政府設(shè)定、控制總量和碳排放權(quán)配額分配規(guī)則，企業(yè)可按照規(guī)定獲發(fā)配額。獲發(fā)碳排放權(quán)配額的企業(yè)可根據(jù)自身之減排情況決定在交易市場購買更多配額，或出售多余配額。就目前我國的碳排放交易權(quán)配額機(jī)制來看，可再生能源發(fā)電企業(yè)首階段獲發(fā)較多的碳排放配額，對此，可再生能源發(fā)電企業(yè)可將多余的配額在交易市場上出售，據(jù)財政部印發(fā)的《碳排放權(quán)交易有關(guān)會計處理暫行規(guī)定》，對于可再生能源企業(yè)，對其出售的碳排放配額，借記“銀行存款”或者“其他應(yīng)收款”等科目，按照出售的賬面余額，貸記“碳排放權(quán)資產(chǎn)”科目，按其差額進(jìn)“營業(yè)外收入”或“營業(yè)外支出”。這將大大促進(jìn)可再生能源發(fā)電企業(yè)自身的盈利能力及現(xiàn)金流，提高其內(nèi)部收益率。

2.對2021年前投產(chǎn)的非水可再生能源國家不再補貼的電量

無論是基于哪種電價機(jī)制，對于可再生能源發(fā)電企業(yè)來說，都應(yīng)積極參與全國碳排放權(quán)交易，以額外增加可再生能源發(fā)電企業(yè)自身的盈利能力及現(xiàn)金流。

對于2021年前投產(chǎn)的非水可再生能源發(fā)電項目，對于此情況，應(yīng)區(qū)別采取不同的應(yīng)對策略。一是在可享受補貼期間，積極參與市場化交易和全國碳排放權(quán)交易。結(jié)合國家對非水可再生能源補貼缺口的相關(guān)政策，不建議參與綠證交易，綠證交易與可再生能源補貼并不可同時享受，就目前綠證交易價格實行市場化，上限為非水可再生能源補貼價格，對于非水可再生能源發(fā)電企業(yè)而言，綠證交易短期解決了其現(xiàn)金流短缺問題，但會造成企業(yè)內(nèi)部收益率的降低，投資回收期延長。二是在不再享受補貼后的電量，在積極參與市場交易、全國碳排放權(quán)交易的同時，更應(yīng)該快速參與綠證交易，因為此部分電量國家已不再補貼，此部分參與綠證交易后將提高企業(yè)的收益，提高企業(yè)的盈利能力。例如云南部分片區(qū)，風(fēng)資源較好，年利用小時較高，屬于四類地區(qū)范疇。部分投產(chǎn)較早的風(fēng)力發(fā)電企業(yè)即將面臨利用小時大于36000小時情況。針對這種情況，一是加強專業(yè)隊伍建設(shè)。成立專門營銷部門，培養(yǎng)專業(yè)市場營銷人員，迅速提升營銷人員的素質(zhì)，通過現(xiàn)貨交易的價格傳導(dǎo)鎖定中長期收益，確保市場化電價收益最大化。二是參與全國碳排放權(quán)交易。雖然我國碳排放權(quán)交易才剛剛掛牌交易，存在部分不完善方面，但在“碳達(dá)峰、碳中和”大背景下，更應(yīng)抓住此契機(jī)，超前預(yù)測，爭取更多配售額向無補貼的非水可再生能源企業(yè)傾斜，以提升企業(yè)效益。三是參與綠證交易。我國綠證交易2016年國家能源局就提出綠證交易機(jī)制，但是目前參與企業(yè)較少，原因在于綠證交易與補貼不能同時享受。但根據(jù)《補充通知》對于期滿或者超出部分，核發(fā)綠證參與綠證交易。對此企業(yè)應(yīng)盡早籌劃，布局綠證交易，多發(fā)多得，以降低因無補貼造成企業(yè)收益下降。

新形式下電價補貼政策都是由市場經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向所致，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科技的進(jìn)步，風(fēng)電、光伏等非水可再生能源發(fā)電項目單位千瓦造價大幅降低。補貼政策的調(diào)整直接影響著電力企業(yè)的發(fā)展，在“雙碳”目標(biāo)的大背景下，無論是新能源上網(wǎng)電價政策還是全國碳排放交易機(jī)制，都是改善我國能源結(jié)構(gòu)，促進(jìn)我國可再生能源健康發(fā)展的必然趨勢。

對非水可再生能源發(fā)電企業(yè)而言，無論存量項目還是新建項目，電力市場化交易、碳排放交易、綠證交易均會涉及。在國家不斷出臺相關(guān)政策的情況下，對政策的敏銳性、理解性相當(dāng)重要。應(yīng)隨著國家政策及市場的變化成立相關(guān)電力市場營銷部門，該部門不僅僅是簡單的參與市場化交易，更重要的是提高營銷人員自身素質(zhì)，對于不同時期投產(chǎn)發(fā)電的電場采取不同的營銷策略，通過現(xiàn)行的電價政策超前預(yù)測未來的電價趨勢、預(yù)測電力供需;通過現(xiàn)貨市場和中長期市場，不斷優(yōu)化交易策略，以鎖定未來長期大額收益，通過政策前導(dǎo)傳遞的供需、及電力能源結(jié)構(gòu)指導(dǎo)企業(yè)未來的發(fā)展規(guī)劃及戰(zhàn)略方向。

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