法庫(kù)縣小型農(nóng)田水利工程管護(hù)調(diào)研與長(zhǎng)效機(jī)制探析

唐 浩

(法庫(kù)縣農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與行政執(zhí)法中心，沈陽(yáng) 110400)

近年來(lái)，隨著全球氣候變暖、極端天氣頻繁出現(xiàn)等洪澇和干旱災(zāi)害頻發(fā)，加之水資源時(shí)空分布不均，在很大程度上威脅著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[1-3]。調(diào)查顯示，受洪澇和干旱災(zāi)害影響僅2014年我國(guó)農(nóng)作物減產(chǎn)就達(dá)到200億kg。水利是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈，為加快小型農(nóng)田水利建設(shè)我國(guó)最早于2009年就劃撥了專(zhuān)項(xiàng)資金。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，各類(lèi)農(nóng)田水利設(shè)施廣泛分布于田間地頭，對(duì)于增強(qiáng)農(nóng)業(yè)旱澇災(zāi)害抵御能力，保障農(nóng)業(yè)灌溉用水等發(fā)揮著重要作用[4]。雖然，近年對(duì)農(nóng)田水利的投資規(guī)模不斷增大，但現(xiàn)有農(nóng)田水利設(shè)施仍無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)灌溉需求，部分地區(qū)還存在工程管護(hù)缺失、農(nóng)業(yè)水價(jià)偏低、水資源浪費(fèi)嚴(yán)重、管理不到位、配套不完善、年久老化失修、投資主體缺位等問(wèn)題[5-6]。鑒于此，為客觀(guān)、真實(shí)的掌握法庫(kù)縣農(nóng)田水利管護(hù)現(xiàn)狀，實(shí)證調(diào)研了2個(gè)代表性的農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，通過(guò)圖表分析和整理統(tǒng)計(jì)調(diào)查成果，提出完善水價(jià)形成機(jī)制、充分發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用、建立健全技術(shù)服務(wù)體系等成效管護(hù)對(duì)策，以期為促進(jìn)法庫(kù)縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)田水利長(zhǎng)效運(yùn)行提供一定借鑒。

1 法庫(kù)縣小型農(nóng)田水利工程現(xiàn)存問(wèn)題

1.1 小型農(nóng)田水利現(xiàn)狀

法庫(kù)縣地處遼寧省北部，遼河中游西岸，下轄19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，225個(gè)行政村，總面積2320km2，耕地13.2萬(wàn)hm2。遼河及其支流拉馬河、秀水河貫穿全境，較大的河流還有小河子、王河等，水域占4%、耕地占62%，山丘占34%，自然地貌特征為“三山一水六分田”。法庫(kù)縣位于北溫帶亞溫潤(rùn)區(qū)，大陸性季風(fēng)氣候，年均降水量600mm，年均蒸發(fā)量為1881.6mm，日照時(shí)數(shù)2730h，相對(duì)濕度62%，最大凍土深度為>150cm，全年無(wú)霜期在155d左右。

法庫(kù)縣共有中小型水庫(kù)15座，其中中型水庫(kù)7座(包括尚屯水庫(kù)、獾子洞水庫(kù)、泡子沿水庫(kù)、牛其堡水庫(kù)、尖山子水庫(kù)、三合成水庫(kù)、拉馬章水庫(kù))，小(1)水庫(kù)4座，小(2)水庫(kù)4座，總庫(kù)容27281萬(wàn)m3，有效庫(kù)容10656.3萬(wàn)m3，有效灌溉面積533 hm2。全縣已建鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工程57處，供水能力0.28萬(wàn)m3/d，受益人口5.12萬(wàn)人；提水灌區(qū)2處，自流灌區(qū)1處，設(shè)計(jì)和有效灌溉面積9520hm2、3200hm2，總裝機(jī)容量1065kW，供提水能力13.60m3/s，干渠7條，支渠63條，各種渠系建筑物172座。全縣按流域分共有澇區(qū)5個(gè)，建有排水站42座，總裝機(jī)容量6112kW，自排閘140座，有排水干溝122條，支溝484條，總里程1205.5km。

1.2 現(xiàn)存問(wèn)題分析

20世紀(jì)60—70年代是法庫(kù)縣農(nóng)田水利設(shè)施集中興建期，受當(dāng)時(shí)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、施工經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)條件和資金投入等因素制約，加之后期缺乏有效的運(yùn)行管護(hù)，大多數(shù)工程都或多或少的存在年久失修損壞、老化失效等問(wèn)題。盡管從1990s中央和地方財(cái)政持續(xù)投資農(nóng)田水利建設(shè)，但因維護(hù)成本高、工程數(shù)量多、分布范圍廣等財(cái)政支持無(wú)法滿(mǎn)足實(shí)際的需求，加上財(cái)政資金很少用于建后管理和維護(hù)，致使農(nóng)田水利管護(hù)資金缺口較大。

目前，水費(fèi)收入仍然是農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)資金的主要來(lái)源，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定統(tǒng)一設(shè)定，并由村委會(huì)、用水協(xié)會(huì)和供水單位等部門(mén)收取。農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)民不再局限于農(nóng)業(yè)，農(nóng)民收入來(lái)源逐漸以非農(nóng)收入為主，這大大地促進(jìn)了農(nóng)民參與工程管護(hù)的積極性。此外，農(nóng)民用水協(xié)會(huì)成立時(shí)間較短，普遍存在經(jīng)驗(yàn)不足、政策落實(shí)不到位、組織不健全等問(wèn)題，工程管護(hù)過(guò)程中無(wú)法充分發(fā)揮用水協(xié)會(huì)的積極作用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的水管站、水利站等有關(guān)部門(mén)承擔(dān)了大部分農(nóng)田水利工程的管護(hù)技術(shù)服務(wù)，以上部門(mén)的財(cái)政撥款和編制都較少，面對(duì)所需服務(wù)人員多、分布范圍廣的農(nóng)田水利設(shè)施難以保障其基本工資，也無(wú)更多的資金用于運(yùn)行管理和技術(shù)服務(wù)。

2 實(shí)證調(diào)研

2.1 問(wèn)卷調(diào)查

2021年3月選擇法庫(kù)縣2個(gè)代表性的農(nóng)民用水協(xié)會(huì)進(jìn)行實(shí)證調(diào)研，隨機(jī)從每個(gè)協(xié)會(huì)各抽取70個(gè)農(nóng)戶(hù)作為樣本，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷共140份，收回有效問(wèn)卷120份。以農(nóng)民參與小型農(nóng)田水利管護(hù)為問(wèn)卷調(diào)查的主要內(nèi)容，如農(nóng)民參與管護(hù)的意愿、政策支持與認(rèn)知程度、用水協(xié)會(huì)特點(diǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況、農(nóng)戶(hù)及家庭情況、農(nóng)村區(qū)域特征等。

結(jié)果顯示，參與調(diào)查的樣本戶(hù)平均灌溉水費(fèi)支出322.5元/hm2，平均每戶(hù)耕地0.573hm2；由群眾自發(fā)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)、群眾自發(fā)與政府主導(dǎo)相結(jié)合的方式，組織參與用水協(xié)會(huì)的農(nóng)戶(hù)有90戶(hù)、18戶(hù)、12戶(hù)；有105戶(hù)加入用水協(xié)會(huì)的時(shí)間不足5年，86戶(hù)參加過(guò)協(xié)會(huì)組織的用水培訓(xùn)，117戶(hù)參加過(guò)協(xié)會(huì)重大事項(xiàng)商議和例會(huì)，115戶(hù)參加過(guò)協(xié)會(huì)選舉，119戶(hù)被征求過(guò)用水協(xié)會(huì)成立意見(jiàn)，119戶(hù)接受過(guò)協(xié)會(huì)公開(kāi)賬目；知道和完全知道小型農(nóng)田水利建設(shè)工程的有116戶(hù)、4戶(hù)；有108戶(hù)認(rèn)為有必要成立用水協(xié)會(huì)，有45戶(hù)認(rèn)為成立協(xié)會(huì)主要是減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，有82戶(hù)認(rèn)為是農(nóng)民自發(fā)組織的；對(duì)政府投資建設(shè)農(nóng)田水利工程感到一般滿(mǎn)意、比較滿(mǎn)意、非常滿(mǎn)意的有26戶(hù)、68戶(hù)、26戶(hù)，對(duì)用水協(xié)會(huì)制定的水費(fèi)感到一般滿(mǎn)意、比較滿(mǎn)意、非常滿(mǎn)意的38戶(hù)、62戶(hù)、20戶(hù)，對(duì)用水協(xié)會(huì)的協(xié)作處理效率和商議作用感到一般滿(mǎn)意、滿(mǎn)意的有68戶(hù)、52戶(hù)；參加用水協(xié)會(huì)后對(duì)提高農(nóng)業(yè)收入和糧食產(chǎn)量感到一般滿(mǎn)意、滿(mǎn)意的有42戶(hù)、78戶(hù)，對(duì)解決用水糾紛感到一般滿(mǎn)意、滿(mǎn)意的有26戶(hù)、94戶(hù)。調(diào)查的非農(nóng)收入占總收入的比例和農(nóng)戶(hù)家庭人均收入，家庭收入調(diào)查結(jié)果，見(jiàn)圖1；農(nóng)戶(hù)有無(wú)親戚擔(dān)任村干部、戶(hù)主身體狀況、居民收入水平、灌溉系統(tǒng)配套等影響農(nóng)戶(hù)認(rèn)識(shí)的調(diào)查項(xiàng)目，農(nóng)戶(hù)認(rèn)知特征調(diào)查結(jié)果，見(jiàn)圖2；部分項(xiàng)目的問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表，見(jiàn)表1。

(a)非農(nóng)收入占總收入的比例 (b)家庭人均收入

表1 部分項(xiàng)目的問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表

2.2 結(jié)果分析

采取制作圖表、統(tǒng)計(jì)整理等方式深入分析調(diào)查結(jié)果，可以得出的結(jié)論如下：①受教育程度偏低、未充分了解用水協(xié)會(huì)的各項(xiàng)制度和功能，參與調(diào)查的農(nóng)戶(hù)中接受高中及以上、初中、小學(xué)教育的有20戶(hù)、62戶(hù)和38戶(hù)，可見(jiàn)受教育水平總體偏低，對(duì)參加小型農(nóng)田水利管護(hù)以及用水協(xié)會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的積極性不高，未充分認(rèn)識(shí)到用水協(xié)會(huì)的重要作用；②用水協(xié)會(huì)工作效率低、管理運(yùn)行不暢，由于成立時(shí)間較短，用水協(xié)會(huì)大多存在經(jīng)驗(yàn)不足、政策落實(shí)不到位、組織不健全等問(wèn)題，如對(duì)用水協(xié)會(huì)的協(xié)作處理效率和商議作用感到一般的有68戶(hù)，參加用水協(xié)會(huì)后對(duì)提高農(nóng)業(yè)收入和糧食產(chǎn)量感到一般的有42戶(hù)，對(duì)解決用水糾紛感到一般的有26戶(hù)，由此表明在工程管護(hù)中尚未充分發(fā)揮用水協(xié)會(huì)的積極作用，運(yùn)行管理效率明顯偏低；③缺乏激勵(lì)機(jī)制、農(nóng)戶(hù)參與用水協(xié)會(huì)意識(shí)薄弱，農(nóng)村稅費(fèi)改革前農(nóng)戶(hù)投入的資金、勞動(dòng)和政府財(cái)政支持為小型農(nóng)田水利監(jiān)管維護(hù)的主要來(lái)源，而改革后主要來(lái)源于財(cái)政支持，農(nóng)民參與度明顯下降，加之缺乏有效的激勵(lì)政策、農(nóng)民收入來(lái)源逐漸轉(zhuǎn)向非農(nóng)收入等，大大降低了農(nóng)民參與管護(hù)的積極性。

3 小型農(nóng)田水利成效管護(hù)機(jī)制

3.1 完善水價(jià)形成機(jī)制

針對(duì)小型農(nóng)田水利建管運(yùn)行，有關(guān)部門(mén)應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的政策和監(jiān)督考核制度，對(duì)農(nóng)戶(hù)定期開(kāi)展專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、知識(shí)講座等，切實(shí)提升農(nóng)戶(hù)管護(hù)農(nóng)田水利的技術(shù)水平，充分調(diào)動(dòng)其參與積極性。目前，大多由村干部擔(dān)任用水協(xié)會(huì)管理者，但這種管理方式的弊端正隨著用水協(xié)會(huì)的發(fā)展壯大逐漸顯現(xiàn)。有關(guān)部門(mén)要制定相關(guān)政策，以民主選舉的方式鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)參與管理崗位競(jìng)選。同時(shí)，要加強(qiáng)農(nóng)戶(hù)之間的溝通交流，切實(shí)提升農(nóng)戶(hù)的自我管理能力，充分發(fā)揮用水協(xié)會(huì)的引導(dǎo)和組織功能，加強(qiáng)農(nóng)戶(hù)對(duì)水環(huán)境保護(hù)、合理用水、工程管護(hù)、水事活動(dòng)、相關(guān)制度和政策等方面的學(xué)習(xí)。根據(jù)農(nóng)田水利設(shè)施的運(yùn)行情況和維護(hù)成本，切實(shí)發(fā)揮用水協(xié)會(huì)的組織功能，由受益農(nóng)戶(hù)協(xié)商決定合理水價(jià)，政府發(fā)揮相應(yīng)的監(jiān)督和指導(dǎo)作用。條件允許的地區(qū)，政府應(yīng)支持用水協(xié)會(huì)與供水單位簽訂供用水協(xié)議，綜合考慮用水協(xié)會(huì)運(yùn)行成本核算制定合理的水價(jià)[7]。

3.2 發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用

在小型農(nóng)田水利建設(shè)過(guò)程中要充分發(fā)揮政府的監(jiān)管功能，切實(shí)做好規(guī)劃、審批各項(xiàng)工作，采取招投標(biāo)的形式確定小型農(nóng)田水利項(xiàng)目的監(jiān)理、施工和設(shè)計(jì)單位，對(duì)各單位資質(zhì)嚴(yán)格審核，對(duì)工程建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)和竣工驗(yàn)收應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，從根本上確保工程質(zhì)量。此外，要及時(shí)建立工程檔案，實(shí)行專(zhuān)人管理。積極申請(qǐng)地方財(cái)政和中央財(cái)政資金，加快設(shè)立小型農(nóng)田水利公共財(cái)政資金，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶(hù)參與管護(hù)的扶持，整各吸納各類(lèi)社會(huì)資本拓展農(nóng)田水利建管資金來(lái)源，合理利用資金以防出現(xiàn)“重建輕管”的現(xiàn)象。一般地，涉農(nóng)項(xiàng)目和資金的管理部門(mén)較多，在資金下放時(shí)間和項(xiàng)目實(shí)施等方面缺乏有效的溝通，從而使得區(qū)域項(xiàng)目缺失或交叉重疊的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成材料、人力和資源的浪費(fèi)[8-9]。因此，地方政府要鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)以資金或勞動(dòng)的方式入股，按“誰(shuí)投入誰(shuí)受益”的原則明確各方的權(quán)利、義務(wù)，優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，最大程度的提高農(nóng)業(yè)收入，保證小型農(nóng)田水利的長(zhǎng)效運(yùn)行。

3.3 建立健全技術(shù)服務(wù)體系

通過(guò)落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)基層水利部門(mén)的經(jīng)費(fèi)和編制，配備必要的辦公設(shè)施以及技術(shù)服務(wù)人員，對(duì)現(xiàn)有人員開(kāi)展不定期或定期的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，在培訓(xùn)、技術(shù)服務(wù)和指導(dǎo)等方面給用水協(xié)會(huì)提供一定支持，建立健全小型農(nóng)田水利基層服務(wù)體系。對(duì)于用水協(xié)會(huì)，政府部門(mén)應(yīng)按照考核制度嚴(yán)格考核協(xié)會(huì)管理者的協(xié)調(diào)、管理能力，為提升其管理水平還可開(kāi)展必要的培訓(xùn)。同時(shí)，應(yīng)建立財(cái)務(wù)公開(kāi)和監(jiān)督管理等制度，進(jìn)一步提升用水協(xié)會(huì)管理的透明度和公信力。

4 結(jié) 論

實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，法庫(kù)縣小型農(nóng)田水利管護(hù)還存在受教育程度偏低、未充分了解用水協(xié)會(huì)的各項(xiàng)制度和功能，用水協(xié)會(huì)工作效率低、管理運(yùn)行不暢，缺乏激勵(lì)機(jī)制、農(nóng)戶(hù)參與用水協(xié)會(huì)意識(shí)薄弱等問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)從提高用水協(xié)會(huì)組織效率和技術(shù)服務(wù)水平、構(gòu)建協(xié)調(diào)各方利益的水價(jià)形成機(jī)制、充分發(fā)揮政府指導(dǎo)作用等方面建立長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，為法庫(kù)縣高質(zhì)量、有序、順利地開(kāi)展小型農(nóng)田水利管護(hù)工作提供可靠保障。