新制度主義視角下實(shí)施“三孩”生育政策及配套支持措施的制度分析

李相禹， 彭 茜

(1.首都師范大學(xué) 學(xué)前教育學(xué)院, 北京 100048； 2.華南師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院, 廣東 廣州 510631)

一、導(dǎo) 論

當(dāng)前我國已處于“低生育進(jìn)程”“低生育陷阱”的人口發(fā)展階段。[1-2]有研究指出，生育水平和生育意愿之間的差異正是政策行動(dòng)的“機(jī)會(huì)窗口”。[3]十九屆四中全會(huì)以來，政府一直致力于優(yōu)化生育政策。自2013年以來，我國的生育政策經(jīng)歷了從“單獨(dú)二孩”到“全面二孩”再到“三孩政策”的變遷，生育政策體系建設(shè)得到積極、穩(wěn)妥推進(jìn)，生育制度安排得到逐步調(diào)整、優(yōu)化和完善。2021年5月31日，中共中央政治局審議通過《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》，做出“實(shí)施一對夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施”(以下稱“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”)的重要戰(zhàn)略部署。2021年7月20日，中共中央國務(wù)院頒布《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》[4]，進(jìn)一步明確了實(shí)施“三孩”生育政策及配套支持措施的政策目標(biāo)，確立了“積極生育支持政策體系”的價(jià)值導(dǎo)向，并從提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平、發(fā)展普惠托育服務(wù)體系和降低生育、養(yǎng)育和教育成本等方面闡明了相關(guān)配套支持措施。同年6月，國家發(fā)改委、民政部和國家衛(wèi)生健康委印發(fā)了《“十四五”積極應(yīng)對人口老齡化工程和托育建設(shè)實(shí)施方案》[5]，旨在以“一老一小”為重點(diǎn)，擴(kuò)大養(yǎng)老托育服務(wù)有效供給，開啟了建設(shè)全生命周期的人口服務(wù)體系的序幕。生育政策及配套支持措施體系逐步建立健全，有利于釋放生育潛力，提振生育水平，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展。

已有關(guān)于生育政策及其配套支持措施的研究，根據(jù)研究視角和研究主題可以劃分為以下五類。第一類研究主要基于理論建構(gòu)視角，多立足人口學(xué)、社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范式，采用生物人口學(xué)、結(jié)構(gòu)主義分析、社會(huì)心理理論和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論視角，對生育政策的價(jià)值取向、影響生育意愿、生育觀念和生育行為的因素進(jìn)行理論探討，為生育政策研究提供理論支撐。[6-9]研究指出，中國的生育意愿理論研究還處于初步發(fā)展階段，突出表現(xiàn)為基礎(chǔ)研究有限，多借鑒西方理論，缺乏深層原因的發(fā)掘和深入的機(jī)理分析；研究范式單一，多局限于家庭經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，而沒有形成跨學(xué)科研究范式。第二類研究主要基于現(xiàn)狀研究視角，通過對影響生育意愿、生育決策和生育行為的宏觀和微觀因素進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)生育率會(huì)受到來自社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障和福利水平、傳統(tǒng)生育文化和父母受教育程度等多重因素的共同影響，且家庭政策、福利政策與生育率密切相關(guān)，為生育政策的制定提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。[10-14]其中，宏觀層面的因素主要基于中國社會(huì)和文化情境，分析社會(huì)整體的制度結(jié)構(gòu)、文化環(huán)境、女性的經(jīng)濟(jì)參與和性別規(guī)范對生育的系統(tǒng)性影響，聚焦政策設(shè)計(jì)中對家庭的性別角色分工與職場的性別平等兩方面的兼顧;微觀層面的因素則聚焦個(gè)體的生育觀念、家庭資源和主觀幸福感對生育決策和生育動(dòng)機(jī)、生育數(shù)量、生育性別和生育間隔等的影響。伴隨社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程，生育觀念會(huì)受到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、心理和社會(huì)政策的共同影響，生育決策受到家庭資源和文化規(guī)范的雙重束縛，主觀幸福感的提升有助于增強(qiáng)生育意愿。第三類研究主要基于政策評估視角，對不同階段出臺(tái)的生育政策或配套的相關(guān)生育支持措施背后體現(xiàn)的價(jià)值理念對生育率的數(shù)量和進(jìn)度、女性職業(yè)發(fā)展、家庭發(fā)展能力的影響進(jìn)行分析，以及對生育成本分擔(dān)效果的影響進(jìn)行評估，并分析生育政策優(yōu)化調(diào)整及規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的策略，從而為生育政策的優(yōu)化與改進(jìn)提供建議。[15-20]第四類研究基于國際比較視角，對不同國家和地區(qū)的生育支持性政策目標(biāo)、政策工具與政策實(shí)施效果進(jìn)行國際比較，為生育政策的制定與完善提供啟示與借鑒。研究發(fā)現(xiàn)，生育政策通常被嵌入家庭政策框架中，涵蓋育兒補(bǔ)貼、家庭補(bǔ)助、產(chǎn)假、育兒假、稅收優(yōu)惠、彈性工作安排和嬰幼兒照護(hù)等綜合性服務(wù)，但不同國家的政策內(nèi)容、力度和實(shí)施效果不同，并且生育政策需要融入家庭和社會(huì)性別的視角。[1，21-24]第五類研究基于政策解讀視角，對當(dāng)前“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”的背景、預(yù)期效果進(jìn)行分析，并從社會(huì)福利體系建設(shè)、生育成本分擔(dān)、稅收政策改革等配套措施，以及新型生育文化和生育友好型社會(huì)建設(shè)等角度，為生育政策的貫徹與落實(shí)提供具體的行動(dòng)策略和可行性建議。[24-28]

總體來說，生育政策及配套支持措施是一個(gè)綜合性、跨學(xué)科的研究領(lǐng)域。由于“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”剛剛頒布，目前相關(guān)研究多從政策過程角度，圍繞政策的背景與動(dòng)因、目標(biāo)與內(nèi)容、預(yù)期效果，以及配套支持措施的制度設(shè)計(jì)等方面展開，缺乏基于一定理論視角對生育政策與制度要素及其運(yùn)作機(jī)制的深層研究。而且，已有的生育政策理論視角多集中在人口學(xué)、社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)，研究范式比較單一。[23]自20世紀(jì)70年代以來，新制度主義理論提供了分析制度要素與結(jié)構(gòu)的理論依據(jù)，也為揭示制度變遷的深層機(jī)制提供了分析框架。由此，本文嘗試將新制度主義引入生育政策及其配套支持措施這一研究議題，以豐富和擴(kuò)展生育政策研究的理論視角。從新制度主義關(guān)于制度的界定來看，制度是由規(guī)制性、規(guī)范性和文化-認(rèn)知性三個(gè)支柱性要素構(gòu)成的體系。[29]本文力圖從制度構(gòu)成要素之間的互動(dòng)互構(gòu)關(guān)系，及其在制度變遷的制度同構(gòu)中體現(xiàn)的作用機(jī)制兩方面，對生育政策及配套支持措施的相關(guān)研究進(jìn)行拓展。具體而言，本文旨在從構(gòu)成制度的三個(gè)要素及其相互作用的視角，分析“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”的制度體系的要素與結(jié)構(gòu)；依據(jù)新制度主義的制度變遷理論，嘗試以制度擴(kuò)散和制度落實(shí)“兩階段”，強(qiáng)制性、規(guī)范性和模仿性三重制度同構(gòu)，以及制度場域、制度地位和利益群體“三嵌入”為分析框架，以此闡釋“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”在制度變遷過程中如何尋求合法性，并順利實(shí)現(xiàn)制度嵌入；闡述如何以“三位一體”的積極生育支持政策的制度體系建設(shè)為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)三重制度的互動(dòng)互構(gòu)，以及如何以“生育政策的配套支持措施”為焦點(diǎn)，建構(gòu)積極生育支持政策的制度場域，從而實(shí)現(xiàn)“實(shí)施三孩生育政策及其配套支持措施”的政策目標(biāo)。

二、新制度主義視角下“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”的制度體系

(一)新制度主義的三個(gè)制度要素及其互動(dòng)互構(gòu)關(guān)系

新制度主義不僅對制度進(jìn)行了更為清晰的界定，而且拓寬了對制度的理解，重新建構(gòu)了制度的構(gòu)成要素與解釋路徑。在新制度主義視角下，制度被定義為“由社會(huì)符號、社會(huì)活動(dòng)和物質(zhì)資源所組成的多層次穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)”。具體而言，規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化-認(rèn)知性要素是構(gòu)成制度的三個(gè)支柱性要素。其中，規(guī)制性要素具有強(qiáng)制性，能規(guī)制人的行為；規(guī)范性要素具有規(guī)范性，是社會(huì)期望大家共同遵守的行為準(zhǔn)則和道德要求，亦指個(gè)體偏好的、認(rèn)為有價(jià)值的觀念或標(biāo)準(zhǔn)等；文化-認(rèn)知性要素表明了人們關(guān)于事物性質(zhì)的普遍理解以及建構(gòu)的意義框架，是社會(huì)文化理解、接受和支持的社會(huì)共同理念。盡管這三個(gè)層面的制度要素在遵從的基礎(chǔ)、擴(kuò)散的機(jī)制、邏輯、指標(biāo)和合法性基礎(chǔ)方面均具有一定的差異，但它們之間彼此依賴、相互作用，共同致力于建構(gòu)一個(gè)有韌性的社會(huì)制度框架。[29]其具體特征見表1。

表1 新制度主義中制度的三大基礎(chǔ)要素

從制度構(gòu)成要素的相互關(guān)系來看：首先，在規(guī)制性要素與文化-認(rèn)知性要素之間，制度通過規(guī)制人的行為影響政策結(jié)果，制度構(gòu)成了個(gè)體行動(dòng)的“策略背景”，并影響個(gè)體的制度偏好；同時(shí)，制度又是基于人的需要而被創(chuàng)造出來的，行動(dòng)主體的認(rèn)知既限定也會(huì)制約或推動(dòng)制度的發(fā)展。當(dāng)然，這并非意味著制度可以被蓄意轉(zhuǎn)換成任何主觀形態(tài)[30]，而是意味著制度會(huì)受到行動(dòng)主體的反作用。其次，在規(guī)制性要素與行為即規(guī)范性要素之間，由于規(guī)制性要素在傳統(tǒng)意義上是強(qiáng)制性的、正式的制度，而行為制度是一種為社會(huì)成員認(rèn)同并接受的非正式制度，因此規(guī)范性系統(tǒng)通過社會(huì)協(xié)商的價(jià)值觀或規(guī)范框架來確定目標(biāo)，限定事情應(yīng)該如何做，其合法性意味著它要追求有價(jià)值的目的，而規(guī)制性要素倡導(dǎo)的價(jià)值取向是重要的價(jià)值來源，規(guī)范性系統(tǒng)所倡導(dǎo)的責(zé)任、義務(wù)與價(jià)值觀也會(huì)催生并形成新的制度需求，影響規(guī)制性要素的制定和修改。再次，在規(guī)范性要素和文化-認(rèn)知性要素之間：一方面，一個(gè)社會(huì)特定的規(guī)范性要素是在人們共同的理念和行為基礎(chǔ)上逐漸形成的；另一方面，規(guī)范性要素被人們所理解和認(rèn)同就會(huì)形成頭腦中的認(rèn)知與觀念，形成文化-認(rèn)知制度。具體見圖1。由此可見，構(gòu)成制度的三個(gè)要素之間相互作用，共同建構(gòu)社會(huì)制度框架。

圖1 制度的構(gòu)成要素及其相互關(guān)系

(二)“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”的制度體系建構(gòu)

從“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”的制度構(gòu)成來看，該制度體系同時(shí)涵蓋了規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化-認(rèn)知性要素三個(gè)層面，具體見表2。這三個(gè)層面的制度之間相互作用、相互影響，形成了“三位一體、互動(dòng)互構(gòu)”的積極生育支持政策的制度體系。

表2 “實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”的制度構(gòu)成

1.“三位一體”的積極生育支持政策的制度體系

第一，是規(guī)制性層面的制度，指制定并修訂三孩生育政策及配套支持措施相關(guān)的法律與政策法規(guī)，并強(qiáng)化依法依規(guī)執(zhí)行與監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)法律保障。從規(guī)制性要素的類型來看，既包括強(qiáng)制性政策，如依法保障女性就業(yè)合法權(quán)益，落實(shí)好《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》，定期開展女職工生育權(quán)益保障專項(xiàng)督查；也包括支持性政策，如支持有條件的用人單位為職工提供托育服務(wù)，支持家政企業(yè)擴(kuò)大育兒服務(wù)；還包括鼓勵(lì)性政策，如鼓勵(lì)國有企業(yè)、民間力量等主體積極參與各級政府推動(dòng)的普惠托育服務(wù)體系建設(shè)。這三類規(guī)制性要素多管齊下，協(xié)同配合，致力于建立健全積極生育支持政策的制度體系，并確保制度的順利運(yùn)轉(zhuǎn)與有效運(yùn)行。

第二，是規(guī)范性層面的制度，指人們基于社會(huì)責(zé)任和義務(wù)形成的符合道德要求的對生育的共同期望，強(qiáng)調(diào)預(yù)期目標(biāo)的約束、規(guī)范、義務(wù)和責(zé)任的對等性。其中，生育政策中的規(guī)范性要素主要包括社會(huì)對生育與養(yǎng)育的責(zé)任與義務(wù)分擔(dān)的社會(huì)期望，以及社會(huì)成員所共享與認(rèn)同的生育文化與習(xí)俗。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)支持是影響生育意愿和生育行為之間關(guān)系的關(guān)鍵因素?！笆杖牒驼樟想p重角色支持”在生育支持政策影響生育意愿的路徑中起中介作用。這種支持主要包括帶薪產(chǎn)假和育兒假、兒童照料服務(wù)與照料的性別分工[23]，以及家庭照料分工[31]?！皩?shí)施三孩生育政策及配套支持措施”明確指出，鼓勵(lì)夫妻共同承擔(dān)育兒責(zé)任，支持隔代照料的照護(hù)模式，從而化解家庭的子女照料負(fù)擔(dān)。研究表明，重構(gòu)包括風(fēng)俗、習(xí)慣和文化等內(nèi)在制度體系，對于實(shí)現(xiàn)人口的可持續(xù)發(fā)展具有不可忽視的作用。[32]通過弘揚(yáng)尊重生育、責(zé)任分擔(dān)、相互扶持的中華傳統(tǒng)美德等規(guī)范性要素，構(gòu)建新型生育文化，有助于政策法規(guī)等正式制度的推行和落實(shí)。

第三，是文化-認(rèn)知性層面的制度，指人們基于共同的理念和行動(dòng)邏輯所形成的關(guān)于生育的認(rèn)知框架。“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”的文化-認(rèn)知性制度,主要是指在宏觀政策、制度環(huán)境以及社會(huì)文化情境的綜合影響下，人們基于對生育成本分擔(dān)、養(yǎng)育責(zé)任分擔(dān)及女性職業(yè)發(fā)展影響進(jìn)行綜合權(quán)衡所形成的生育觀念。研究指出，低生育水平不僅是個(gè)人自覺控制生育的結(jié)果，也是整個(gè)社會(huì)的現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)文化變遷的結(jié)果。[33]從社會(huì)心理學(xué)的視角來看，生育意愿是特定社會(huì)環(huán)境如社會(huì)期望和結(jié)構(gòu)性因素與大腦中圖式之間相互作用的結(jié)果。[23]現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型、文化變遷、生育政策和生育成本等多重復(fù)雜因素的共同影響[35]，使得人們形成了“生育成本高、子女照料負(fù)擔(dān)重、阻礙職業(yè)發(fā)展”的消極生育觀。由此，傳統(tǒng)的“多子多?！钡纳^念逐漸瓦解，“少生優(yōu)育”成為主流的生育觀念。實(shí)施三孩政策及配套支持措施試圖通過重構(gòu)積極生育政策的制度體系，重塑“育兒成本分擔(dān)、育兒責(zé)任共擔(dān)、職業(yè)發(fā)展友好”的積極生育觀。

2.積極生育支持政策的三個(gè)制度要素之間“互動(dòng)互構(gòu)”

首先，從規(guī)制性要素與文化-認(rèn)知性要素之間的關(guān)系來看，研究指出，當(dāng)個(gè)人行為產(chǎn)生負(fù)外部性時(shí)，需要政府制定符合個(gè)人理性的制度，使社會(huì)成本內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)集體理論。[33]實(shí)施三孩生育政策通過識(shí)別并回應(yīng)人們頭腦中業(yè)已形成的消極生育觀，通過制定積極的生育政策，實(shí)施精準(zhǔn)、系統(tǒng)的配套支持措施，構(gòu)建生育友好的政策體系，提供制度化的生育友好型社會(huì)服務(wù)；同時(shí)，通過宏觀政策和制度環(huán)境的改善，使外部的制度要求逐漸內(nèi)化為人們的認(rèn)知，逐步影響人們形成“育兒成本分擔(dān)、育兒責(zé)任共擔(dān)、職業(yè)發(fā)展友好”的觀念。由此，在“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”的規(guī)制性要素和文化-認(rèn)知制度之間實(shí)現(xiàn)互動(dòng)互構(gòu)。

其次，從規(guī)制性要素與規(guī)范性要素之間的關(guān)系來看，需要平衡正式制度與非正式制度之間的關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)制度的均衡狀態(tài)。政府或組織機(jī)構(gòu)公開頒布和實(shí)施的具有強(qiáng)制執(zhí)行力的行為準(zhǔn)則，如法律、政府法令屬于正式制度。在社會(huì)發(fā)展和公眾交往過程中衍生的產(chǎn)物，人們約定俗成的習(xí)俗或廣泛認(rèn)可的不成文行為準(zhǔn)則，如道德傳統(tǒng)、意識(shí)形態(tài)屬于非正式制度。[35]研究指出，社會(huì)整體的制度結(jié)構(gòu)、文化環(huán)境和社會(huì)規(guī)范對生育具有系統(tǒng)性作用。[7]一方面，正式制度的建立與執(zhí)行，有利于促進(jìn)非正式制度的生成與發(fā)展，如通過建立和完善正式制度，包括修訂《中華人民共和國計(jì)劃生育法》，出臺(tái)與配套支持措施相關(guān)的政策法規(guī)，促進(jìn)生育政策與相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策協(xié)同發(fā)展，有利于培育和營造生育友好社會(huì)氛圍。另一方面，非正式制度與正式制度同向同行，不僅有助于正式制度的實(shí)施與推進(jìn)，也有利于正式制度的創(chuàng)新與發(fā)展。由此，在“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”的規(guī)制性要素和規(guī)范性要素之間實(shí)現(xiàn)互動(dòng)互構(gòu)。

再次，從文化-認(rèn)知性要素與規(guī)范性要素制度之間的關(guān)系來看，作為個(gè)體和家庭的生育意愿和生育行為，既基于“成本—效用”的理性決策，也受到來自社會(huì)規(guī)范和社會(huì)風(fēng)尚的潛移默化的深刻影響。研究指出，理性的建構(gòu)不僅是社會(huì)的，也是文化的，經(jīng)濟(jì)生活中的行動(dòng)主體在界定自身的利益與目標(biāo)和制定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的策略時(shí)，總是從所在的文化與制度環(huán)境中尋找資源。[36]通過營造與培育生育友好的社會(huì)風(fēng)尚，能夠重新喚起人們對生育的美好愿望與期待，逐漸影響并改變?nèi)藗兊纳^念。由此，在“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”的文化-認(rèn)知性與規(guī)范性要素之間實(shí)現(xiàn)互動(dòng)互構(gòu)。

綜上所述，“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”在規(guī)制性、規(guī)范性和文化-認(rèn)知性三個(gè)層面的制度要素“并駕齊驅(qū)”，同向同行，共同致力于構(gòu)建積極的、有韌性的生育制度體系。

三、新制度主義視角下“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”的制度變遷

(一)新制度主義的制度變遷理論

新制度主義認(rèn)為，制度并非是不可改變的，而是應(yīng)該呈現(xiàn)隨著社會(huì)的演進(jìn)保持動(dòng)態(tài)發(fā)展、不斷完善的樣態(tài)。首先，從制度變遷的動(dòng)因來看，其主要來自兩方面：其一是制度的規(guī)制性、規(guī)范性或文化-認(rèn)知性要素發(fā)生不一致，導(dǎo)致制度內(nèi)部形成變更的張力；其二是政治、經(jīng)濟(jì)等外部環(huán)境發(fā)生變化，會(huì)通過改變規(guī)制性、規(guī)范性或文化-認(rèn)知性要素中的一個(gè)或幾個(gè)層面而引發(fā)制度的內(nèi)部沖突，進(jìn)而導(dǎo)致現(xiàn)有的制度供給與制度需求的不平衡，引發(fā)制度變遷。[37]其次，從制度變遷的類型來看，其包括強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷兩類。強(qiáng)制性變遷是自上而下進(jìn)行的，誘致性變遷是自下而上進(jìn)行的，體現(xiàn)現(xiàn)行制度的變更與替代，或新制度安排的創(chuàng)造，具有自發(fā)性、漸進(jìn)性的特點(diǎn)。[38]再次，從制度變遷的過程來看，一項(xiàng)新的制度設(shè)計(jì)在嵌入既有的制度場域中，一般會(huì)經(jīng)歷制度擴(kuò)散和制度落實(shí)兩個(gè)階段，且不同階段會(huì)面臨不同的困境與挑戰(zhàn)，并積極尋求精準(zhǔn)、適宜的嵌入。制度在擴(kuò)散階段，會(huì)面臨合法性困境，需要通過強(qiáng)制性同構(gòu)、規(guī)范性同構(gòu)和模仿性同構(gòu)三種制度同構(gòu)機(jī)制，尋求并獲得合法性。其中，強(qiáng)制性同構(gòu)遵循管控規(guī)則，是指遵守正式的規(guī)制性要素要求；規(guī)范性同構(gòu)遵循規(guī)范規(guī)則，是指遵守非正式的規(guī)范、義務(wù)和責(zé)任；模仿性同構(gòu)遵循文化規(guī)則，通過對制度的認(rèn)同，重塑認(rèn)知和觀念。[39]因此，首先需要識(shí)別引發(fā)制度變遷的誘因是來自外部環(huán)境，還是由于制度內(nèi)部三個(gè)要素之間的不協(xié)調(diào)，進(jìn)而尋求制度的優(yōu)化與改進(jìn)。在制度落地階段，新制度在嵌入既有制度場域的過程中，不同制度與配套支持措施之間是否協(xié)同以及協(xié)同的程度如何，政府、市場和社會(huì)之間的權(quán)力與地位關(guān)系是否能夠?qū)崿F(xiàn)多元共治，橫向的社會(huì)職能部門以及縱向的政府部門之間能否協(xié)同一致，制度直接面向的目標(biāo)群體以及間接影響的群體之間的利益分配是否平衡等，都是制度變遷過程中可能面臨的嵌入性挑戰(zhàn)。[40]制度變遷理論從動(dòng)態(tài)性、過程性和系統(tǒng)性的視角，揭示了制度變遷遭遇的困境與尋求突圍的可能路徑。

(二)“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”的制度變遷

如前所述，“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”的出臺(tái)，不僅是政府基于宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要而制定的人口發(fā)展戰(zhàn)略，更是政府對群眾生育需求與困境的深刻關(guān)切與積極回應(yīng)。在生育制度供給方面，政府通過制定涵蓋積極生育政策及綜合配套支持措施的“一攬子方案”，確保制度的貫徹與落實(shí)。一方面，這不僅體現(xiàn)出來自應(yīng)對外部環(huán)境變化的動(dòng)力，同時(shí)也體現(xiàn)出來自三個(gè)制度要素之間沖突而導(dǎo)致的內(nèi)部張力，這兩方面的因素共同構(gòu)成了制度變遷的動(dòng)力。另一方面，這也體現(xiàn)出一種“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的制度變遷路徑?；谛轮贫戎髁x的制度變遷理論，本文嘗試建構(gòu)基于制度擴(kuò)散和制度落實(shí)“兩階段”，強(qiáng)制性同構(gòu)、規(guī)范性同構(gòu)和文化-認(rèn)知性同構(gòu)“三同構(gòu)”，以及制度場域、制度地位和利益群體“三嵌入”的分析框架，以此剖析“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”在制度變遷過程中如何尋求合法性并致力于實(shí)現(xiàn)制度嵌入，具體見圖2。

圖2 “實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”的制度變遷分析框架

1.“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”的制度擴(kuò)散：同行同構(gòu)、尋求合法性

作為一項(xiàng)新的制度設(shè)計(jì)，“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”在制度擴(kuò)散階段，通過建立健全生育政策及配套支持措施的規(guī)制性要素，尋求強(qiáng)制性同構(gòu)；通過倡導(dǎo)生育友好的社會(huì)風(fēng)尚，尋求規(guī)范性同構(gòu)；通過轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊纳^念與意愿，尋求文化-認(rèn)知性同構(gòu)。研究指出，國家和家庭共同形成生養(yǎng)文化、生養(yǎng)環(huán)境和生養(yǎng)條件，才能從根本上影響家庭的生育意愿和生育行為。[25]如前文所述，“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”在規(guī)制性、規(guī)范性和文化-認(rèn)知性三個(gè)層面的制度要素之間進(jìn)行互動(dòng)互構(gòu)，在價(jià)值導(dǎo)向和運(yùn)作機(jī)制方面具有內(nèi)在一致性，有利于實(shí)現(xiàn)三種制度要素的“三位一體”、同行同構(gòu)，尋求并獲得制度的合法性。

2.“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”的制度落實(shí)：同向發(fā)力，尋求精準(zhǔn)嵌入

在制度落實(shí)階段，“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”在制度場域嵌入、制度地位權(quán)衡和不同利益群體平衡方面，同向發(fā)力，尋求精準(zhǔn)嵌入。

首先，在制度場域嵌入方面，有研究指出，有效的生育政策制定和制度設(shè)計(jì)不僅需要綜合運(yùn)用社會(huì)化的托育服務(wù)、產(chǎn)假制度和生育津貼等配套措施，使其達(dá)到一定的強(qiáng)度，還需要融入家庭視角和社會(huì)性別平等的視角，才能對生育產(chǎn)生激勵(lì)作用。[41]“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”的制度設(shè)計(jì)主要圍繞人口服務(wù)體系建設(shè)、管理體系與能力建設(shè)以及綜合性配套支持措施建設(shè)。其中，人口服務(wù)體系是目標(biāo)，管理體系是動(dòng)力，配套支持措施是基礎(chǔ)。具體而言，相關(guān)制度設(shè)計(jì)主要包括：(1)以“一老一小”為重點(diǎn)，建立健全覆蓋全生命周期的人口服務(wù)體系；(2)加強(qiáng)基層服務(wù)管理體系和能力建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)服務(wù)管理制度完備、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、精準(zhǔn)服務(wù)，從而提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平；(3)建立健全配套支持措施，包括建立縣、鄉(xiāng)、村三級生育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，完善生育休假與生育保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)稅收和住房等支持政策，推進(jìn)教育公平與優(yōu)質(zhì)教育資源供給，以及保障女性就業(yè)合法權(quán)益。通過生育支持政策與相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的“同向發(fā)力”，生育政策與惠民政策的有效銜接，形成生育支持性社會(huì)資源的制度化支持。

其次，在制度地位權(quán)衡方面，雖然生育屬于家庭內(nèi)部的私人領(lǐng)域，但由于家庭狀況的變化會(huì)影響社會(huì)，產(chǎn)生正向或負(fù)向的外部性，所以國家應(yīng)該通過制定面向家庭的綜合性福利政策，關(guān)注并對家庭進(jìn)行干預(yù)。[12]在管理體制方面，實(shí)施三孩生育政策及配套措施不僅體現(xiàn)了政府、市場、社會(huì)和家庭多個(gè)主體間的多元共治，而且也強(qiáng)調(diào)了各級政府之間的協(xié)調(diào)一致，并特別注重發(fā)揮縣、鄉(xiāng)、村三級基層政府職能，從而確保政策的逐級貫徹、層層執(zhí)行、全面落地。具體而言，相關(guān)制度設(shè)計(jì)主要包括：(1)加強(qiáng)政府和社會(huì)協(xié)同治理，充分發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織在促進(jìn)人口發(fā)展、家庭建設(shè)、性別平等和生育支持等方面的重要作用；(2)積極發(fā)揮計(jì)劃生育協(xié)會(huì)的作用，加強(qiáng)基層能力建設(shè)，做好宣傳教育、生殖健康咨詢服務(wù)、優(yōu)生優(yōu)育指導(dǎo)、計(jì)劃生育家庭幫扶、權(quán)益維護(hù)和家庭健康促進(jìn)等方面的工作；(3)鼓勵(lì)社會(huì)組織開展健康知識(shí)普及、嬰幼兒社區(qū)照護(hù)服務(wù)等公益活動(dòng)，通過多主體之間的共建共享共治，形成更廣泛、更有韌性的生育社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)；(4)建立健全政府主導(dǎo)、社會(huì)組織參與的扶助關(guān)懷工作機(jī)制，通過“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的方式，確保政策能覆蓋到所有育齡女性及其家庭。由此，在生育制度的管理與運(yùn)行機(jī)制方面，實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會(huì)和家庭多元主體共建共治的現(xiàn)代治理體系。

再次，在利益群體平衡方面，“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”平衡了政策的目標(biāo)受益群體的利益和制度變遷前執(zhí)行計(jì)劃生育家庭群體的合法權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)了政策的有效銜接和有序過渡。從政策的受益群體來看，盡管“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”的直接受益群體是有意愿生育“三孩”的家庭，但生育配套支持措施的建設(shè)與完善也會(huì)使得已婚未育或已生育一胎的家庭間接受益。與此同時(shí)，“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”明確指出，對“全面兩孩”政策調(diào)整前的獨(dú)生子女家庭和農(nóng)村計(jì)劃生育雙女家庭，繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)行各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度和優(yōu)惠政策，并建立健全計(jì)劃生育特殊家庭全方位幫扶保障制度。由此，政策兼顧并盡可能滿足不同群體的需求，確保不同群體的利益與權(quán)益，從而確保制度變遷順利進(jìn)行。

綜上所述，“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”在制度變遷中的制度擴(kuò)散階段，通過“三位一體”的制度體系建設(shè)，采用強(qiáng)制性、規(guī)范性和模仿性三種制度同構(gòu)機(jī)制，尋求并獲得合法性；在制度落實(shí)階段，通過生育政策及配套支持性社會(huì)政策同向發(fā)力，使政府、市場、社會(huì)和家庭多方形成多元共治的格局，以及兼顧并滿足不同利益群體的需求，由此尋求生育制度的精準(zhǔn)嵌入。

四、新制度主義視角下“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”的重難點(diǎn)和焦點(diǎn)

(一)以“三位一體”的積極生育支持政策的制度體系建設(shè)為重難點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)三重制度的“互動(dòng)互構(gòu)”

如前所述，“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”在制度設(shè)計(jì)上形成了涵蓋規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化-認(rèn)知性要素的“三位一體”的制度體系。在“積極生育支持政策”的價(jià)值引領(lǐng)下，三重制度“同向同行”，通過雙向、多向、交叉式互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政策法規(guī)先行、道德規(guī)范強(qiáng)化、文化-認(rèn)知同化的多重互構(gòu)。并且，“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”的制定與修訂、實(shí)施與推行，以及監(jiān)督與保障是一個(gè)逐步建立與完善的過程。這個(gè)過程的順利推進(jìn)與有效運(yùn)轉(zhuǎn)不僅依托于生育友好社會(huì)氛圍的營造和生育養(yǎng)育責(zé)任共擔(dān)道德規(guī)范的形成，同時(shí)也有賴于社會(huì)成員積極生育觀念的認(rèn)同與遵循。同時(shí)，積極生育支持政策法規(guī)也是生育友好的道德規(guī)范與積極的生育認(rèn)知框架形成的前提和基礎(chǔ)。著名人口學(xué)家理查德·A·伊斯特林曾指出，人口轉(zhuǎn)變的本質(zhì)是一場伴隨著社會(huì)變遷而產(chǎn)生的生育文化和生育觀念的革命。[42]生育文化和生育觀念的轉(zhuǎn)變是推進(jìn)積極生育政策制度體系建設(shè)、實(shí)現(xiàn)人口轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素。由此，由規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化-認(rèn)知性要素構(gòu)成的“三位一體、互動(dòng)互構(gòu)”的積極生育支持政策的制度體系將成為推動(dòng)人口長期均衡發(fā)展的重要制度保障。

具體而言，實(shí)施積極生育支持政策的制度體系的重難點(diǎn)是建立健全綜合性、包容性，覆蓋家庭全生命周期的人口服務(wù)體系；同時(shí)，也要完善相應(yīng)的服務(wù)管理制度，提高服務(wù)管理水平，并且要在相關(guān)政策和制度建設(shè)中特別融入家庭視角和社會(huì)性別視角。[11]研究指出，好的生育配套支持政策應(yīng)兼具即時(shí)效應(yīng)和長期效應(yīng)，“三孩生育政策及配套支持措施”的政策體系構(gòu)建不僅在于鼓勵(lì)生育三孩，更在于提高生育意愿，為承擔(dān)撫幼責(zé)任的個(gè)人和家庭提供系統(tǒng)性支持。[34]一方面，要立足家庭的全生命周期視角，綜合考慮婚嫁、生育、托育、教育，乃至祖輩照料等公共服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)生育政策與相關(guān)社會(huì)政策“同向同行”，而且要通過政府和社會(huì)組織等多方力量協(xié)同，增強(qiáng)公共服務(wù)的供給，從而增強(qiáng)對家庭內(nèi)部的支持功能。另一方面，還要特別關(guān)注新時(shí)代女性的發(fā)展需求，不僅要營造尊重生育的社會(huì)環(huán)境，讓女性享有并體驗(yàn)高質(zhì)量的生育體驗(yàn)服務(wù)，還要幫助女性平衡家庭和工作。為此要做到以下三點(diǎn)。第一，需要通過重塑尊重生育的社會(huì)風(fēng)尚和社會(huì)氛圍，倡導(dǎo)夫妻共擔(dān)生育責(zé)任的家庭文化，積極推動(dòng)家庭內(nèi)部的性別平等，增強(qiáng)托育、教育公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)家庭成員和社會(huì)的生育責(zé)任共擔(dān)，并建立合理的生育成本分擔(dān)機(jī)制。第二，要通過提供高質(zhì)量的生育體驗(yàn)服務(wù)，圍繞女性備孕、懷孕、生產(chǎn)和產(chǎn)后恢復(fù)，提供高質(zhì)量的優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)，提升生育基本醫(yī)療保健服務(wù)水平，提高女性的生育滿意度。第三，要激勵(lì)用人單位積極營造家庭友好的工作環(huán)境。首先，要將生育保險(xiǎn)逐步擴(kuò)大，使其覆蓋所有育齡女性，并確保女性在生育假期期間的福利待遇；其次，要通過稅收優(yōu)惠、降低用人單位承擔(dān)的生育成本等方式，鼓勵(lì)用人單位為有家庭的男女職工提供彈性的工作制度，并完善產(chǎn)假和陪產(chǎn)假制度；再次，要將嬰幼兒照護(hù)服務(wù)納入基本公共服務(wù)，通過大力發(fā)展普惠性托育服務(wù)，消除女性照顧年幼子女的后顧之憂，切實(shí)破解“母職困局”。由此，才能實(shí)現(xiàn)積極生育支持的政策法規(guī)、道德規(guī)范和文化-認(rèn)知的互動(dòng)互構(gòu)。

(二)以“生育配套支持措施體系建設(shè)”為焦點(diǎn)，建構(gòu)積極生育支持政策的制度場域

在新制度主義理論視野下，制度是行動(dòng)主體作為群體在內(nèi)部成員之間共享的關(guān)于習(xí)慣性行為的類型化。場域是一個(gè)受時(shí)空條件限制的具體存在，場域中共享的、類型化的規(guī)則體系是影響個(gè)體行為的決定性因素。當(dāng)行動(dòng)主體對行動(dòng)的意圖達(dá)成集體的理解時(shí)，行動(dòng)就會(huì)變成慣習(xí)，而慣習(xí)是制度的基礎(chǔ)。[43]借鑒布迪厄的場域和慣習(xí)理論[44]，生育制度場域可以被視為在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和教育等多個(gè)領(lǐng)域，在國家、省、市、縣、鄉(xiāng)和村多級行政單位，以及人口計(jì)生、托育教育、住房、就業(yè)和稅收等多個(gè)社會(huì)部門之間存在的、與生育政策和制度相關(guān)的客觀關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。正如“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”所指出的，將生育政策與社會(huì)發(fā)展政策綜合決策，兼顧多重政策目標(biāo)，建構(gòu)起一個(gè)統(tǒng)籌“人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)和分布等問題”的關(guān)系系統(tǒng)，編織出一張融入“經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全領(lǐng)域、社會(huì)建設(shè)各環(huán)節(jié)、社會(huì)文化多方面”的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，旨在促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展。積極生育支持政策的制度體系的建立健全與優(yōu)化完善還需要合理整合與有效運(yùn)用強(qiáng)制性、激勵(lì)性和支持性政策工具，確?？v橫交織的生育政策與配套支持措施實(shí)現(xiàn)“同向發(fā)力”。例如，在要求用人單位依法保障女性就業(yè)權(quán)益，執(zhí)行產(chǎn)假、育兒假和彈性工作時(shí)間的政策時(shí)，需要通過平衡勞動(dòng)者與用人單位利益的制度設(shè)計(jì)來完善生育保障政策，才能確保政策的順利實(shí)施。[18]

同時(shí)，積極生育制度政策體系的制度場域建構(gòu)還需要依托人口服務(wù)的現(xiàn)代治理體系與治理能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國家、社會(huì)、市場和家庭多元共治，持續(xù)形成內(nèi)生的治理能量。具體而言，在生育成本方面，應(yīng)明確政府、市場、社會(huì)、家庭和個(gè)人的職責(zé)與權(quán)利[24]，建立國家、家庭和用人單位三方共同分擔(dān)的機(jī)制：在養(yǎng)育責(zé)任方面，應(yīng)建立夫妻、家庭和社會(huì)多方共擔(dān)的機(jī)制；在政策制定與制度設(shè)計(jì)方面，融入家庭視角，系統(tǒng)提升家庭發(fā)展能力[45]，實(shí)現(xiàn)“社會(huì)福利家庭化、生育成本社會(huì)化”[41]。積極生育支持政策體系的制度場域建構(gòu)，不僅有助于推動(dòng)社會(huì)成員對生育意圖達(dá)成集體的理解，轉(zhuǎn)向并形成積極的生育觀念與行為的慣習(xí)，而且也有利于增強(qiáng)具有真實(shí)或潛在生育需求家庭的發(fā)展能力，提高家庭的人口再生產(chǎn)能力。正如“實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施”所指出的，只有通過深化改革，“破除影響人口長期均衡發(fā)展的思想觀念、政策法規(guī)、體制機(jī)制等制約因素，提高人口治理能力和水平”，才能實(shí)現(xiàn)積極生育支持政策體系建設(shè)，完善人口服務(wù)管理制度的政策目標(biāo)。