日本總體綠色稅制的發(fā)展脈絡(luò)與特征梳理及對(duì)我國(guó)的啟示

鄭德潔 姚方婷

（中國(guó)人民銀行紹興市中心支行 浙江 紹興市 312000）

一、引言

黨的十九屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。2021 年中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議提出，要完善綠色低碳政策和市場(chǎng)體系，完善能源“雙控”制度，完善有利于綠色低碳發(fā)展的財(cái)稅、價(jià)格、金融、土地、政府采購(gòu)等政策，加快推進(jìn)碳排放權(quán)交易，積極發(fā)展綠色金融。當(dāng)前，在“30·60”目標(biāo)背景下，實(shí)現(xiàn)綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，應(yīng)發(fā)揮稅收在經(jīng)濟(jì)調(diào)控、資源配置、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面的作用。2021 年全國(guó)稅務(wù)工作會(huì)議指出，我國(guó)以環(huán)保稅、資源稅、耕地占用稅“多稅共治”、以系統(tǒng)性稅收優(yōu)惠政策“多策組合”的綠色稅收體系框架構(gòu)建形成。我國(guó)在豐富綠色稅收制度體系時(shí)，既要基于國(guó)情，立足現(xiàn)實(shí)，建立適合中國(guó)特色的碳稅制度，又要放眼國(guó)際，取長(zhǎng)補(bǔ)短，提煉吸收國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。日本與我國(guó)有著共同的綠色發(fā)展目標(biāo)，在環(huán)境保護(hù)治理的大框架中，日本加強(qiáng)了應(yīng)對(duì)氣候問題的政策研究力度，形成了比較完整的政策研究體系，特別在構(gòu)建總體綠色稅制體系方面持續(xù)改革探索。本文通過梳理日本構(gòu)建總體綠色稅制體系的研究機(jī)制和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)正在加強(qiáng)環(huán)境治理、努力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的中國(guó)具有一定的借鑒意義。

二、日本綠色稅制改革發(fā)展基本情況

（一）持續(xù)圍繞“綠色”主線構(gòu)建政策體系

日本總體綠色稅制體系的構(gòu)建始終以環(huán)境相關(guān)法律政策為中心，緊跟國(guó)際環(huán)境立法與規(guī)則，特別是有關(guān)應(yīng)對(duì)全球變暖的法律、政策及溫室氣體減排政策目標(biāo)的變化而調(diào)整。20 世紀(jì)中葉，日本依托工業(yè)化迅猛發(fā)展，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長(zhǎng)階段，但環(huán)境污染、資源匱乏矛盾隨之顯現(xiàn)，溫室氣體排放一度占全球溫室氣體排放量的5%，高能耗、高污染的增長(zhǎng)模式限制了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。20 世紀(jì)70 年代后期，日本經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入低增長(zhǎng)階段，促使政府下定決心從國(guó)家層面全面解決環(huán)境問題。1993 年頒布《環(huán)境基本法》（以下簡(jiǎn)稱“基本法”），1994 年在該法基礎(chǔ)上制定了國(guó)家層面的環(huán)境相關(guān)規(guī)劃 《環(huán)境基礎(chǔ)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“基礎(chǔ)規(guī)劃”）。與此同時(shí)，為了更深入地推進(jìn)應(yīng)對(duì)全球氣候變暖各項(xiàng)措施，按時(shí)達(dá)成京都議定書的減排目標(biāo)，日本在1998年和1999 年又分別制定了 《全球變暖對(duì)策促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱“促進(jìn)法”）和《全球變暖對(duì)策促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施條例”）。此后，隨著減排工作的需要，在“促進(jìn)法”“實(shí)施條例”和“基礎(chǔ)規(guī)劃”的基礎(chǔ)上，先后出臺(tái)了《全球變暖對(duì)策促進(jìn)綱要》《日本約束草案》《全球變暖對(duì)策促進(jìn)規(guī)劃》等推動(dòng)應(yīng)對(duì)全球氣候變暖和溫室氣體減排的重要決議。隨著環(huán)境立法和規(guī)劃不斷完善和地球大氣環(huán)境保護(hù)工作的推進(jìn)，日本綠色稅制體系內(nèi)涵也日益豐富，改革方向和脈絡(luò)逐漸清晰。

（二）堅(jiān)持著眼“總體”推動(dòng)綠色稅制改革實(shí)踐

縱觀日本在五個(gè)階段構(gòu)建總體綠色稅制體系目標(biāo)下的法制建設(shè)和政策導(dǎo)向，可以直觀地感受到綠色稅制改革是如何從“環(huán)境保護(hù)”這個(gè)核心內(nèi)涵延展到社會(huì)活動(dòng)的各個(gè)方面，如何不斷調(diào)整稅種、稅收規(guī)則并加強(qiáng)不同稅種之間關(guān)聯(lián)配合。

1.第一階段：1994-1999 年，重在“車輛低害化”。日本首次提出“循環(huán)、共生、參與、跨國(guó)合作”四個(gè)長(zhǎng)期總目標(biāo)，構(gòu)建以應(yīng)對(duì)全球變暖和大氣污染問題為基礎(chǔ)的城市交通綜合體，形成低環(huán)境負(fù)擔(dān)的經(jīng)濟(jì)體系，減排目標(biāo)為將2000-2008 年二氧化碳排放量穩(wěn)定在1990 年水平（12.75 億噸）。此階段稅制改革的主旨在于促進(jìn)車輛低害化，主要措施體現(xiàn)在：一是混合動(dòng)力車2%的車輛購(gòu)置稅減征優(yōu)惠，后根據(jù)車輛類型進(jìn)一步提高，設(shè)置2.2%和2.7%兩種減征率；二是滿足燃效標(biāo)準(zhǔn)車輛可享30 萬日元購(gòu)置價(jià)款免稅額；三是擴(kuò)大低公害車及供能設(shè)備稅收返還和應(yīng)稅額扣除優(yōu)惠的范圍。

2.第二階段：2000-2005 年，強(qiáng)調(diào)“能源供需”。該階段日本稅制改革的政策導(dǎo)向?yàn)闃?gòu)建人與自然和諧共生的可持續(xù)發(fā)展社會(huì)，為應(yīng)對(duì)全球變暖提出應(yīng)對(duì)措施，從能源供需兩方面著眼減排，有效降低交通引發(fā)的大氣污染。稅制改革具體舉措主要在4 個(gè)方面：一是明確通過稅制層面的研究，助力環(huán)境問題解決，首次提出開展設(shè)置應(yīng)對(duì)全球氣候變暖的環(huán)境稅（即后來的石油石炭附加稅）的研討。二是繼續(xù)推動(dòng)車輛低害化、低油耗（高效能）化，根據(jù)減排達(dá)成情況動(dòng)態(tài)更新享受機(jī)動(dòng)車車體稅（車重稅）、車輛購(gòu)置稅稅收減免措施的車輛排放標(biāo)準(zhǔn)及范圍；將天然氣叉車列入享受稅收返還優(yōu)惠的低公害車范圍；新增液化石油天然氣公交車30 萬日元免征額；新設(shè)以車輛造成的環(huán)境負(fù)擔(dān)（排放量、燃效）為依據(jù)的增減征稅措施，暫定10%加征和13%、25%、50%減征四類，后續(xù)改革中將此明確為“環(huán)境性能差異”標(biāo)準(zhǔn)。三是推動(dòng)能源綠色化的稅制改革，新增氫氣充電站固定資產(chǎn)及土地特別持有稅優(yōu)惠措施。四是新增屋頂綠化設(shè)施固定資產(chǎn)稅優(yōu)惠措施。

3.第三階段：2006-2011 年，旨在促進(jìn)“良性循環(huán)”。該階段的政策導(dǎo)向是提高環(huán)境效率，通過環(huán)境與經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境友好的經(jīng)濟(jì)和對(duì)經(jīng)濟(jì)有益的環(huán)境等。減排目標(biāo)為在京都議定書設(shè)定的目標(biāo)基礎(chǔ)上，2030 年二氧化碳減排30%（1990 年為基年）。稅制改革主要舉措為：一是明確指出稅制綠色化是應(yīng)對(duì)全球變暖的對(duì)策。二是進(jìn)行能源綠色化稅制改革，新增生物燃料稅收制度，對(duì)綠色能源（如生物乙醇燃料）部分免征揮發(fā)性油稅、地方道路稅、輕油交易稅。三是開展住宅綠色化稅制改革，新增“住宅改擴(kuò)建中節(jié)能項(xiàng)目部分所得稅、股東資產(chǎn)稅稅收優(yōu)惠，規(guī)定1000 萬以內(nèi)貸款余額，可享受每年不超過200 萬，2%的比例的所得稅扣除，時(shí)間為5 年”。四是進(jìn)行投資綠色化稅制改革，包含新增環(huán)境基金相關(guān)投資所得稅稅收優(yōu)惠制度和促進(jìn)環(huán)境相關(guān)投資稅制，涉及所得稅、法人稅、法人居民稅和法人事業(yè)稅等。

4.第四階段：2012-2017 年，突出“綠色創(chuàng)新”。該階段政策導(dǎo)向是通過綠色創(chuàng)新推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面綠色化，引導(dǎo)消費(fèi)者購(gòu)買綠色產(chǎn)品服務(wù)，強(qiáng)化綠色消費(fèi)理念，推動(dòng)環(huán)境金融發(fā)展。其減排目標(biāo)是2030 年二氧化碳減排25.4%（2005 年為基年，即13.81 億噸），2050 年減排80%。稅制改革要點(diǎn)體現(xiàn)在：一是按照少量廣覆蓋的原則，對(duì)所有石化能源開征石油石炭附加稅（即后來所稱碳稅），分三個(gè)階段逐步提高，2016 年4 月1 日為第三階段，最終實(shí)現(xiàn)原油石油制品每千升加征760 日元，氣態(tài)烴類每噸加征780 日元，煤炭每噸加征670 日元。二是深化能源綠色化稅制改革，對(duì)新增再生能源（僅指太陽能、風(fēng)能、水能、地?zé)崮?、生物能源）發(fā)電設(shè)備相關(guān)固定資產(chǎn)稅稅收優(yōu)惠（按前三年平均價(jià)的2/3 執(zhí)行），試行2 年；提出再生能源發(fā)電設(shè)備投資促進(jìn)特別優(yōu)惠措施。三是加強(qiáng)實(shí)驗(yàn)研究機(jī)構(gòu)法人稅、法人居民稅、所得稅等稅收優(yōu)惠。四是新增綠色贈(zèng)與稅，免征綠色資產(chǎn)代際轉(zhuǎn)移相關(guān)的稅。五是研究擴(kuò)大再生能源充電設(shè)備投資稅收特別優(yōu)惠范圍。

5.第五階段：2018 年至今，圍繞“綠色整體化”。2018 年以來的政策導(dǎo)向是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)環(huán)境相互促進(jìn)共同發(fā)展，構(gòu)建綠色經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)消費(fèi)的可持續(xù)性，擴(kuò)大環(huán)境商業(yè)投資、ESG 投資，提升國(guó)內(nèi)資源利用效率，促進(jìn)能源節(jié)能化、再生化、氫化；提升國(guó)土資源價(jià)值，加強(qiáng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投入；支撐可持續(xù)發(fā)展的技術(shù)開發(fā)和普及。減排目標(biāo)設(shè)定為2018-2019 年延續(xù)上一階段目標(biāo)，2020 年調(diào)整為到2030 年實(shí)現(xiàn)減排46%（以2013 年為基年，即14.08 億噸），嘗試實(shí)現(xiàn)50%，并在2050 年實(shí)現(xiàn)碳中和。稅制改革具體舉措體現(xiàn)在明確指出稅制綠色化需要從整體出發(fā)，并進(jìn)一步深化機(jī)動(dòng)車的低害化、低能耗化，新增機(jī)動(dòng)車及輕型機(jī)動(dòng)車環(huán)境性能稅，設(shè)置1%和2%兩檔稅率，其中營(yíng)運(yùn)車在基礎(chǔ)稅率上減半。

在前期實(shí)踐的基礎(chǔ)上，日本提出2022年改革主要思路：一是推動(dòng)J-Credit 制度和電力非化石證書制度改革，從財(cái)稅收入和價(jià)格兩方面綜合考慮深化碳稅和碳排放交易制度稅改，更好地發(fā)揮碳定價(jià)和市場(chǎng)機(jī)制的作用。二是繼續(xù)做好能源方面稅制整體綠色化。三是從供需雙方推動(dòng)住宅脫碳，對(duì)于新建低碳標(biāo)準(zhǔn)住宅等情況，給予所有權(quán)登記、所有權(quán)轉(zhuǎn)讓登記稅收優(yōu)惠，從4‰和20‰調(diào)整為1‰；對(duì)環(huán)境性能優(yōu)良的住宅，所得稅應(yīng)稅扣除額從200 萬日元提高至250 萬日元。四是繼續(xù)做好環(huán)境性能相關(guān)機(jī)動(dòng)車稅改。

三、日本綠色稅制改革過程中采取的主要措施

（一）構(gòu)建完備的研究機(jī)制

1.建立政府主導(dǎo)的政策研究組織。環(huán)境保護(hù)政策是涉及多領(lǐng)域、多部門的綜合性國(guó)家治理政策，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)組建政策研究體系，協(xié)調(diào)各職能部門、集中專業(yè)研究力量、凝聚社會(huì)各階層認(rèn)同感。日本從20 世紀(jì)60 年代制定環(huán)境保護(hù)基本立法以來，環(huán)境部成為主要決策主體，之后根據(jù)環(huán)境保護(hù)工作重點(diǎn)的需要不斷完善研究組織體系，總體綠色稅制體系的構(gòu)建作為環(huán)境保護(hù)政策的重要組成部分，其研究決策從屬于該體系。

2.保持主導(dǎo)部門相對(duì)穩(wěn)定。無論是局部零星的環(huán)境相關(guān)稅制改革時(shí)期，還是總體綠色稅制體系構(gòu)建階段，始終堅(jiān)持內(nèi)閣府的總指導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上由環(huán)境部主導(dǎo)，聯(lián)合國(guó)土交通部、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)部等相關(guān)部門共同探討協(xié)商，展開各項(xiàng)工作，從而更加全面地推動(dòng)專業(yè)性較強(qiáng)的特定議題改革。其中，協(xié)調(diào)推進(jìn)總體綠色稅制改革的具體工作由環(huán)境部的辦公廳、綜合環(huán)境政策司、地球環(huán)境局等廳司局承擔(dān)，日常事務(wù)性工作則由辦公廳的綜合處、綜合環(huán)境政策司的環(huán)境經(jīng)濟(jì)處、地球環(huán)境局的綜合處等處室落實(shí)。

3.重視引入社會(huì)力量。長(zhǎng)期堅(jiān)持由政府牽頭搭建以重點(diǎn)高校專家學(xué)者和社會(huì)智庫(kù)為主體的各種專家委員會(huì)，與決策機(jī)構(gòu)疊加形成常態(tài)化“政府主導(dǎo)+專家委員會(huì)”政策研究組織體系，有效發(fā)揮政府的杠桿作用，充實(shí)了多學(xué)科、多領(lǐng)域研究力量。同時(shí)，綠色稅制改革作為日本總體稅制改革的重要內(nèi)容，接受內(nèi)閣“稅制調(diào)查會(huì)”監(jiān)督審議，其下設(shè)立的專門委員會(huì)和特別委員會(huì)也吸納了社會(huì)專業(yè)人員參與專門問題或特定問題的研討，從專業(yè)審查考評(píng)角度做出政策執(zhí)行效果的研判與糾偏。

4.始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向。根據(jù)所開展項(xiàng)目的具體目標(biāo)和不同側(cè)重點(diǎn)，由落實(shí)工作的各職能部門處室成立階段性專項(xiàng)研究聯(lián)合會(huì)或工作專班，靈活地開展工作。早期，由于對(duì)應(yīng)對(duì)全球變暖問題及應(yīng)確立何種政策導(dǎo)向的認(rèn)知較為模糊，尚未形成清晰的目標(biāo)任務(wù)，只在內(nèi)閣政府設(shè)立“全球變暖對(duì)策推進(jìn)部”。隨著具體工作涉及項(xiàng)目議題不斷增多，2001 年成立了環(huán)境部的關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)“中央環(huán)境審議會(huì)”，其下綜合政策分會(huì)和地球環(huán)境分會(huì)及二者聯(lián)合分會(huì)是推動(dòng)日本綠色稅制（含環(huán)境稅）改革的重要研究、咨詢和審議機(jī)構(gòu)，這些分會(huì)通過各自設(shè)立的專家委員會(huì)在之后的改革探索中發(fā)揮著主要作用。2011 年“促進(jìn)稅制總體綠色化研究會(huì)”成立，研究向系統(tǒng)化方向進(jìn)一步邁進(jìn)。此后，總體綠色稅制研究工作在環(huán)境部的主導(dǎo)下穩(wěn)步有序地推進(jìn)，中央環(huán)境審議會(huì)部分專門委員會(huì)繼續(xù)開展相關(guān)研究，而“稅制總體綠色化促進(jìn)研究會(huì)”作為特定研究組織成為了新階段推進(jìn)改革的研究主體。

（二）采用“系統(tǒng)分析+政策分析”的研究方法

1.系統(tǒng)分析研究?？傮w綠色稅制并不局限于某個(gè)單一稅種或特定稅目，而是著眼整個(gè)稅制體系，綜合考慮所涉及的環(huán)境、資源、產(chǎn)業(yè)等多個(gè)稅種的相關(guān)性和配合度，根據(jù)行為導(dǎo)向需求設(shè)計(jì)具體稅收改革政策。綠色稅制萌芽期，在其《環(huán)境基本法》中明確經(jīng)濟(jì)手段包括“經(jīng)濟(jì)上的扶植措施，如優(yōu)惠稅制、低息貸款等；經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)措施，如課稅、罰款、實(shí)行擔(dān)保金等”，實(shí)踐中先從車輛環(huán)境稅制改革入手?？傮w綠色稅制構(gòu)想初建階段，即從2000 年起，稅改目標(biāo)中提出了“通過稅制助力環(huán)境問題解決”，改革從研究解決機(jī)動(dòng)車引起的大氣污染問題，轉(zhuǎn)向通過稅收手段促使社會(huì)整體轉(zhuǎn)向更加低碳的生活方式；總體綠色稅制發(fā)展階段，相關(guān)稅制改革措施快速地從消費(fèi)領(lǐng)域擴(kuò)展到生產(chǎn)領(lǐng)域和投資領(lǐng)域，從交通運(yùn)輸行業(yè)擴(kuò)展到能源、建筑甚至服務(wù)行業(yè)；總體綠色稅制深化階段，相關(guān)研究突破了稅收本身，拓展至如何合理使用綠色稅源改善財(cái)力、增加綠色財(cái)政與綠色金融的扶持問題。

2.計(jì)量分析預(yù)測(cè)。日本政府注重運(yùn)用一般均衡模型（CGE）、部分均衡分析（分類評(píng)定模型）、彈性分析法、能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)模型（E3ME）等計(jì)量分析方法，預(yù)測(cè)稅制改革措施將引起的經(jīng)濟(jì)行為、行為結(jié)果及發(fā)展方向。如“促進(jìn)稅制總體綠色化研究會(huì)”運(yùn)用分類評(píng)定模型分析，對(duì)車體稅綠色化改革的環(huán)境效果進(jìn)行預(yù)測(cè)性研究，發(fā)現(xiàn)“引入環(huán)境性能相關(guān)的稅收優(yōu)惠措施后，隨著時(shí)間推移，新售車輛二氧化碳的排放會(huì)低于沒有引入時(shí)的情況，累計(jì)減排效果更為明顯”。早稻田大學(xué)的有村俊秀教授運(yùn)用CGE 模型，研究得出，如果只開征碳稅，會(huì)使福利、GDP、消費(fèi)等大幅偏離經(jīng)濟(jì)常態(tài)，但搭配適當(dāng)減稅措施等其他政策，如“勞動(dòng)稅收返還”，則能有效修正這種偏離。地球環(huán)境戰(zhàn)略研究機(jī)關(guān)（IGES）的小鳩公史運(yùn)用E3ME 和CGE 兩種模型對(duì)比分析研究，認(rèn)為雖然提高稅率初期會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響，但隨著稅收返還措施發(fā)揮作用，局面會(huì)向好逆轉(zhuǎn)。

3.社會(huì)調(diào)查分析。為了準(zhǔn)確判斷新政策的實(shí)施效果和影響，便于后續(xù)修正、推進(jìn)與宣傳，也為了讓民眾更好地理解、參與總體綠色稅制改革，日本非常注重開展社會(huì)調(diào)查。比如，1993 年前后階段性地對(duì)“居民是否了解環(huán)境問題及環(huán)境稅”問題是開展問卷調(diào)查；從1994 年，即“基礎(chǔ)規(guī)劃”元年至今，幾乎每年都進(jìn)行相關(guān)社會(huì)調(diào)查，其中8 次是地球環(huán)境相關(guān)專業(yè)涉稅問題調(diào)查、4 次是全球變暖相關(guān)專業(yè)涉稅問題調(diào)查。這些社會(huì)調(diào)查的問卷設(shè)計(jì)清晰、內(nèi)容針對(duì)性強(qiáng)。以2016 年的“關(guān)于全球變暖對(duì)策社會(huì)調(diào)查”為例，當(dāng)時(shí)日本剛完成石油石炭附加稅開征后的第三階段增額，調(diào)查問卷除了之前常設(shè)的全球氣候變暖影響等板塊，還特別設(shè)計(jì)了應(yīng)對(duì)全球變暖稅板塊，為優(yōu)化稅制設(shè)計(jì)集思廣益。

（三）培育“法律規(guī)范+信息公開”的施政法制環(huán)境

1.依法開展稅制改革。一方面，稅制綠色化改革作為日本稅制改革的一部分，遵循了1988 年出臺(tái)的《稅制改革法》基本要求，即朝著一致性、全面化、一體化方向發(fā)展，促使所得稅、法人稅、繼承稅及贈(zèng)與稅更合理。另一方面，作為促進(jìn)環(huán)境保護(hù)治理的經(jīng)濟(jì)手段，也遵循了環(huán)境法律的相關(guān)要求。如按《環(huán)境基本法》規(guī)定，“為了更好地開展環(huán)境保護(hù)工作，政府必須定期制定《環(huán)境基礎(chǔ)規(guī)劃》，在制定的過程中必須聽取中央環(huán)境審議會(huì)的建議，并在內(nèi)閣決議通過后對(duì)公眾發(fā)布，要將經(jīng)濟(jì)措施作為破除環(huán)境保護(hù)障礙的手段，讓造成環(huán)境負(fù)擔(dān)的人及行為承擔(dān)與之相匹配的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，引導(dǎo)人們自主地降低自己行為對(duì)環(huán)境造成負(fù)擔(dān)”。日本不僅按照法律要求定期制定“基礎(chǔ)規(guī)劃”，而且在“基礎(chǔ)規(guī)劃”中反復(fù)強(qiáng)調(diào)稅制手段作為促進(jìn)環(huán)境問題解決的方法必須符合“污染者負(fù)擔(dān)原則（PPP）”。車體稅綜合車重、燃效和排放情況給予加征或減免，正是符合PPP 原則要求的具體體現(xiàn)。同時(shí)，為保障稅制改革能更好地符合法律要求和法律程序，改革各時(shí)期成立的專門委員會(huì)成員中都有法律專家，如“稅制總體綠色化促進(jìn)研究會(huì)”常設(shè)的八個(gè)委員中有三個(gè)法學(xué)背景，既有名校教授，也有律所下設(shè)的高等法務(wù)研究所的專家。

2.搭建信息公開平臺(tái)。日本政府為總體綠色稅制體系的研究建立了開放言論、廣納意見的社會(huì)參與機(jī)制，對(duì)研究成果、政策法規(guī)、會(huì)議記錄等資料始終秉持公開、共享、普及的態(tài)度。這些資料全面反映了日本整個(gè)綠色稅制的構(gòu)建過程，具有連續(xù)性、完整性、互補(bǔ)性。首先，環(huán)境部的官方網(wǎng)站是最基礎(chǔ)的資料獲取平臺(tái)，其“分領(lǐng)域政策·行政活動(dòng)”欄目整理了1998 年以來的環(huán)境相關(guān)稅制改革資料，而“白皮書·統(tǒng)計(jì)·資料”菜單下的環(huán)境政策檢索門戶網(wǎng)站，按領(lǐng)域、情報(bào)類別、部門性質(zhì)進(jìn)行歸類整理，可以查詢更多的環(huán)境相關(guān)政策資料。其次，其他部門載錄的相關(guān)稅制改革資料，如國(guó)土交通部整理了包含機(jī)動(dòng)車稅制的系列改革資料，專門的政府法律網(wǎng)站等整理收錄了環(huán)境保護(hù)與總體綠色稅制改革相關(guān)的法規(guī)研究資料，日本國(guó)立國(guó)會(huì)電子圖書館收錄了歷年稅制改革信息。民眾可以隨時(shí)監(jiān)督改革環(huán)節(jié)、具體政策，學(xué)者可以全面獲取國(guó)際國(guó)內(nèi)研究成果和本國(guó)相關(guān)數(shù)據(jù)，關(guān)聯(lián)部門可以及時(shí)獲知其他專業(yè)部門的立場(chǎng)和難點(diǎn)，其他國(guó)家也可以了解日本在環(huán)境保護(hù)方面的工作進(jìn)展與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

四、日本綠色稅制改革的特點(diǎn)

（一）適當(dāng)規(guī)律的政策周期

1993 年日本的《環(huán)境基本法》生效，該法規(guī)定要“定期制定環(huán)境基礎(chǔ)規(guī)劃，推動(dòng)國(guó)家、地方公共團(tuán)體、企事業(yè)單位、民眾共同參與構(gòu)建低環(huán)境負(fù)擔(dān)社會(huì)”。此后長(zhǎng)達(dá)近30 年的改革都遵循了這一時(shí)間要求，從初始的“構(gòu)建以應(yīng)對(duì)全球變暖和大氣污染問題為基礎(chǔ)的城市交通綜合體”發(fā)展到“構(gòu)建總體綠色稅制體系”，日本已完成了4 個(gè)探索階段，目前正處于第5 階段。從問題研究、目標(biāo)制定、政策出臺(tái)到政策實(shí)施、政策評(píng)估、新目標(biāo)提出，綠色稅制的階段性研究決策周期大致為6 年，與中國(guó)的“國(guó)民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃”有較高的相似度。

（二）快速擴(kuò)展的稅制覆蓋

綠色稅制本身是“低環(huán)境負(fù)擔(dān)的經(jīng)濟(jì)體系”的調(diào)控機(jī)制，日本政府選擇從構(gòu)建“城市交通綜合體”入手，主要根據(jù)車輛二氧化碳排放量，對(duì)低油耗標(biāo)準(zhǔn)車輛制定車輛購(gòu)置稅的優(yōu)惠措施。之后每個(gè)階段，除了繼續(xù)細(xì)化“車輛低害化”稅收細(xì)則外，接連將環(huán)境稅、充電站固定資產(chǎn)及土地特別持有稅、新增屋頂綠化固定資產(chǎn)稅、綠色能源交易稅、住宅改擴(kuò)建節(jié)能化投資所得稅、綠色贈(zèng)與稅等納入綠色稅制改革。數(shù)十年間，環(huán)境保護(hù)的相關(guān)稅種、稅制從汽車消費(fèi)領(lǐng)域擴(kuò)展到生產(chǎn)、投資、流通等多個(gè)領(lǐng)域，為靈活調(diào)節(jié)稅制、打好政策組合拳奠定了厚實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）不斷細(xì)化的稅制設(shè)計(jì)

總體綠色稅制改革在原有稅種、稅收政策的基礎(chǔ)上，持續(xù)增加并細(xì)化稅種的類、款、項(xiàng)、目和相應(yīng)的稅率及適用條件等。以最為典型的車輛環(huán)境稅收為例，無論是車輛稅、車輛購(gòu)置稅還是車重稅，可享受優(yōu)惠的環(huán)境評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高、細(xì)化、更新，如2001 年設(shè)立“低油耗車輛稅減免特別稅收優(yōu)惠措施”的條件僅對(duì)車型及燃效作了要求，2006年在車型和燃效基礎(chǔ)上增加了低排放和車重的要求，2008 年在細(xì)化要求的同時(shí)又將燃效要求提高了5 個(gè)百分點(diǎn)的要求。

（四）正負(fù)交替的政策取向

開征稅種與稅負(fù)減免對(duì)經(jīng)濟(jì)行為分別起到負(fù)向抑制與正向引導(dǎo)的作用，日本在構(gòu)建總體綠色稅制體系的過程中，從對(duì)已有的環(huán)境保護(hù)相關(guān)稅種設(shè)計(jì)減免條件入手，逐漸加快稅制改革節(jié)奏，開征新稅種、細(xì)化稅率分檔、采取交叉稅種激勵(lì)、同步制訂正負(fù)征稅規(guī)則等，建立起以正向減免激勵(lì)為主，審慎開征新稅為輔的綠色稅制。一方面，對(duì)符合綠色發(fā)展方向的國(guó)民消費(fèi)、投資行為設(shè)置稅收免征額、稅率優(yōu)惠等措施，遵循了基本法的規(guī)定引導(dǎo)人們自覺選擇綠色消費(fèi)的規(guī)定。另一方面，在開征新稅問題上要經(jīng)歷長(zhǎng)時(shí)間反復(fù)探討，如石油石炭附加稅的開征經(jīng)歷了從2003 年提出征收環(huán)境稅到2012 年確定石油石炭附加稅的10 年歷程，而且日本迄今僅新增了“石油石炭附加稅”“機(jī)動(dòng)車及輕型機(jī)動(dòng)車環(huán)境性能稅（暫稱）”和對(duì)重污染車輛加征“環(huán)境補(bǔ)償稅”等綠色稅制范疇的稅種。

五、日本綠色稅制改革與碳排放交易制度的互補(bǔ)式發(fā)展

（一）日本碳排放交易制度基本情況

2005 年，日本開始建設(shè)碳排放交易系統(tǒng)，按照層級(jí)不同可以劃分為國(guó)家級(jí)、區(qū)域性兩類。國(guó)家級(jí)碳排放交易市場(chǎng)的負(fù)責(zé)方和設(shè)計(jì)方是中央政府及其下屬部門，全面覆蓋整個(gè)國(guó)家的碳排放交易體系管理；區(qū)域性市場(chǎng)的負(fù)責(zé)方和設(shè)計(jì)方是地方政府，僅覆蓋地方范圍的碳交易市場(chǎng)。日本的碳排放交易體系繁多，從主管機(jī)構(gòu)上劃分，可以分為三類。一是環(huán)境省系統(tǒng)，如，自愿排放交易計(jì)劃JVETS 與核證減排計(jì)劃JVER；二是經(jīng)濟(jì)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)省系統(tǒng)，如，日本試驗(yàn)碳交易系統(tǒng)JEETS 與國(guó)內(nèi)碳信用系統(tǒng)DCS；三是各地方政府系統(tǒng)，如，東京都和琦玉縣有各自的城市碳交易系統(tǒng)，京都府設(shè)立京都碳信用系統(tǒng)。以上三類系統(tǒng)都包括碳減排信用機(jī)制和碳排放權(quán)交易機(jī)制。

（二）綠色稅制與碳排放交易制度的互補(bǔ)性發(fā)展機(jī)制

在應(yīng)對(duì)低碳轉(zhuǎn)型方面，日本通過實(shí)行綠色稅制改革與碳排放交易制度并行，取長(zhǎng)補(bǔ)短，在時(shí)間維度、發(fā)展質(zhì)量、政策目標(biāo)三方面實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)性發(fā)展。

1.從時(shí)間維度看，能夠兼顧在短期、長(zhǎng)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)。碳稅通過改變相對(duì)價(jià)格體系，改變企業(yè)的成本函數(shù)，進(jìn)而推動(dòng)企業(yè)使用清潔能源或清潔技術(shù)，促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型。碳稅稅率是基于現(xiàn)有的、歷史的數(shù)據(jù)設(shè)定的，在短期內(nèi)可以積極推進(jìn)碳減排。但是，從長(zhǎng)期看，一旦社會(huì)碳排放總量出現(xiàn)迅速升高或下降的情況，早期數(shù)據(jù)將無法準(zhǔn)確反映當(dāng)下的碳排放活動(dòng)，基于早期數(shù)據(jù)設(shè)定的碳稅稅率也因此無法做出有效應(yīng)對(duì)。而碳排放交易制度是直接以碳排放的數(shù)量為導(dǎo)向的，可以根據(jù)碳排放量的增減及時(shí)做出調(diào)整，彌補(bǔ)了碳稅調(diào)整的滯后性，確保在長(zhǎng)期內(nèi)有效促進(jìn)碳減排。

2.從發(fā)展質(zhì)量看，能夠在總量與結(jié)構(gòu)兩方面有效促進(jìn)碳減排。碳排放交易制度側(cè)重的是總量控制，將宏觀層面經(jīng)濟(jì)社會(huì)的碳排放總量控制在目標(biāo)范圍內(nèi)，但無法對(duì)微觀層面經(jīng)濟(jì)主體不同的生產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)與投資活動(dòng)產(chǎn)生差異化影響。而碳稅側(cè)重的是結(jié)構(gòu)調(diào)整，作為稅收的一部分，碳稅能夠通過對(duì)不同碳排放程度的企業(yè)設(shè)置差異化稅率，影響不同類型經(jīng)濟(jì)主體的碳排放成本，抑制高碳排放經(jīng)濟(jì)主體無效的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，保護(hù)非高碳經(jīng)濟(jì)主體在適度合理范圍內(nèi)的碳排放活動(dòng)，避免政策“一刀切”。

3.從政策目標(biāo)看，能夠平衡促進(jìn)碳減排與穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重目標(biāo)。相較于碳排放交易制度，以低碳轉(zhuǎn)型和環(huán)境保護(hù)為政策目標(biāo)的碳稅，在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面表現(xiàn)出明顯的政策不靈活性特征，無法對(duì)非預(yù)期的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)變化做出及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)。而碳排放交易制度的逆經(jīng)濟(jì)周期性可以在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮自動(dòng)穩(wěn)定器作用。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于蕭條時(shí)期，經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)減弱，對(duì)二氧化碳的排放需求減少，碳排放交易價(jià)格下降，需要購(gòu)買碳排放量的企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本隨之減輕，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于繁榮時(shí)期，經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)增強(qiáng)，對(duì)二氧化碳的排放需求增多，價(jià)格順勢(shì)升高，需要購(gòu)買碳排放量的企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本隨之加重，對(duì)碳排放產(chǎn)生明顯的抑制效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。

六、日本綠色稅制改革的效果

（一）開征碳稅為日本帶來政策利好

日本碳稅是環(huán)境稅的一種，既能夠從成本角度降低碳排放需求，降低氣候變化給經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成的不良影響，同時(shí)碳稅征收可以增加財(cái)政收入。Lee、Pollitt 和Ueta 在2012 年運(yùn)用E3MG 模型探討研究了2012 年日本以附加稅方式征收碳稅后的影響，結(jié)果顯示，開征碳稅將帶來傳統(tǒng)能源價(jià)格的上升，消費(fèi)也隨價(jià)格上升出現(xiàn)小幅度削減，同時(shí)碳稅還給日本政府帶來一定稅收收入。若此稅率提升，且碳稅收入得到有效利用，那么碳稅將對(duì)日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生長(zhǎng)期良性影響。

（二）日本躋身全球單位GDP 能耗最低的國(guó)家行列

近30 年來，日本為減少溫室氣體排放、應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來的不利影響，從參與全球性協(xié)定到國(guó)內(nèi)出臺(tái)政策制度，從零星的理論摸索到系統(tǒng)化的施政實(shí)踐，堅(jiān)持長(zhǎng)期追蹤研究、追求政策實(shí)效，對(duì)緩解環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口密度之間的矛盾產(chǎn)生了較好的協(xié)調(diào)作用，使其成為全球單位GDP 能耗最低的國(guó)家之一。

（三）日本“綠色”意識(shí)的國(guó)民普及

總體綠色稅制改革過程也是日本國(guó)民環(huán)保意識(shí)普及增強(qiáng)的過程，日本碳稅方案從研究、提出、宣傳、修改到正式實(shí)施長(zhǎng)達(dá)10年之久，初始從國(guó)民獲得感最強(qiáng)和適用度最廣的車輛環(huán)境稅減免措施入手，逐步惠及消費(fèi)、居住、生產(chǎn)、投資、繼承等各個(gè)方面。整體上遵循了“基本法”“促進(jìn)法”“實(shí)施條例”“基礎(chǔ)規(guī)劃”中多次強(qiáng)調(diào)的要獲得國(guó)民理解的理念，也即“國(guó)民廣泛參與”這個(gè)長(zhǎng)期目標(biāo)。碳稅以低起點(diǎn)開征逐步提高，每年均提前公布下年度的碳稅改革方案，使企業(yè)和居民有充裕的時(shí)間進(jìn)行調(diào)整和適應(yīng)，有效避免納稅負(fù)擔(dān)短期劇增，減輕了碳稅開征的阻力。

七、日本總體綠色稅制改革對(duì)我國(guó)的啟示及政策建議

（一）堅(jiān)持連續(xù)的政策研究

日本以1992 年簽署 《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、1993 年《環(huán)境基本法》生效為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，對(duì)環(huán)境保護(hù)中的溫室氣體排放問題開啟了長(zhǎng)達(dá)近30 年的專業(yè)研究。期間，以每6 年為一個(gè)環(huán)境規(guī)劃周期進(jìn)行綠色化稅制改革實(shí)踐。截至2006 年，日本已形成了較為成熟的總體綠色稅制體系，政策導(dǎo)向、減排目標(biāo)、稅制規(guī)則均明晰。當(dāng)前我國(guó)在研究碳稅、應(yīng)稅碳排放量計(jì)量、碳排放交易制度及綠色項(xiàng)目貸款減稅等金融財(cái)稅配合政策時(shí)，應(yīng)將環(huán)境規(guī)劃周期作為重要變量，爭(zhēng)取以時(shí)間換空間，發(fā)揮碳稅等綠色稅種“正外部性”，藉由綠色稅收體系打通改善環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的雙向路徑。

（二）夯實(shí)完備的稅收基礎(chǔ)

在與溫室氣體有關(guān)的領(lǐng)域中，日本的綠色稅制將交通、能源、住宅、投資等關(guān)鍵領(lǐng)域的“底色”變?yōu)椤熬G色”，以期“推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面綠色化”，其細(xì)分化程序較高的稅收基礎(chǔ)為此提供了可操作空間。參照日本經(jīng)驗(yàn)，豐富我國(guó)綠色稅制體系，一是應(yīng)進(jìn)一步豐富現(xiàn)有稅制，如對(duì)個(gè)人和經(jīng)濟(jì)組織開征消費(fèi)稅、所得稅、資產(chǎn)征稅，并探索對(duì)不同社會(huì)活動(dòng)的不同環(huán)節(jié)設(shè)置綠色稅收引導(dǎo)政策。二是精細(xì)劃分同類稅種，如與車輛減排有關(guān)的稅種就包含車輛購(gòu)置稅、車體稅(車重稅）、機(jī)動(dòng)車環(huán)境性能稅，可以嘗試在不開征新稅種的情況下，通過調(diào)節(jié)稅率、設(shè)置稅率檔次、制訂稅收減免規(guī)則引導(dǎo)公眾行為。三是研究加減征稅措施的適用條件，如按車輛造成的環(huán)境負(fù)擔(dān)為依據(jù)，計(jì)算分檔加征比率。

（三）發(fā)揮正向激勵(lì)的積極作用

從“車輛低害化”開始，日本總體綠色稅制改革始終體現(xiàn)了以正向減免激勵(lì)為主、審慎加征為輔的特點(diǎn)，并且在遞進(jìn)式的改革進(jìn)程中，基本采取了較為溫和的改革力度。如在第一階段（1994-1999 年）提出的減排目標(biāo)是“二氧化碳排放量穩(wěn)定在1990 年水平”；在第四階段（2012-2017）提出“少量廣覆蓋”原則，對(duì)石化能源開征的石油石炭附加稅分三檔逐步提高。各個(gè)階段的稅改革措施大部分為減免、返抵優(yōu)惠，稅種涉及充電站固定資產(chǎn)及土地特別持有稅、屋頂綠化設(shè)施固定資產(chǎn)稅、綠色能源的揮發(fā)性油稅及輕油交易稅等、環(huán)境基金相關(guān)投資所得稅、綠色資產(chǎn)代際轉(zhuǎn)移相關(guān)稅、再生能源充電設(shè)備投資稅等。正向減免激勵(lì)措施的頻度高、力度大、輻射面廣，我國(guó)可打出綠色稅制正向激勵(lì)“組合拳”，促進(jìn)行業(yè)、企業(yè)等層面主動(dòng)實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。

（四）立足本國(guó)的戰(zhàn)略規(guī)劃

日本雖然按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)開征了碳稅，但考慮到本國(guó)鋼鐵制造業(yè)等高能耗行業(yè)使用的煤炭、焦炭的替代能源極少，為避免影響其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)行了特別的免稅；為避免對(duì)低收入居民生活造成過大影響，對(duì)作為日本家庭賴以取暖的主要燃料煤油減征50%碳稅，而對(duì)超期使用的車輛則加征10%的稅收。立足我國(guó)國(guó)情，應(yīng)在行業(yè)、產(chǎn)業(yè)維度分析的基礎(chǔ)上，由點(diǎn)到面鋪開“綠色稅網(wǎng)”，同時(shí)建立階段目標(biāo)和動(dòng)態(tài)調(diào)整指標(biāo)，逐步形成精細(xì)程度高、調(diào)節(jié)效果好的綠色稅收體系。

（五）協(xié)同發(fā)展綠色稅制與碳排放交易制度

從日本綠色稅制改革與碳排放交易制度互補(bǔ)式發(fā)展可以看出，雖然碳稅和碳排放交易制度的政策設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)不同，作為減排機(jī)制也各有優(yōu)缺點(diǎn)，但恰好可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，特別是在兼顧短期與長(zhǎng)期、兼顧總量與結(jié)構(gòu)、兼顧促進(jìn)碳減排與穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙重目標(biāo)三個(gè)方面取得良好政策效果。因此，建議在經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型活動(dòng)中，兼顧實(shí)施兩項(xiàng)政策，充分發(fā)揮碳稅在短期內(nèi)的政策有效性和碳排放交易制度在長(zhǎng)期內(nèi)的政策靈活性。例如，可以針對(duì)不同行業(yè)、不同排放源、不同規(guī)模的主體適用不同的政策，將碳排放交易體系適用于大型碳排放主體，將碳稅適用于中小型碳排放主體，實(shí)現(xiàn)所有碳排放主體全覆蓋。