證券違法行為行政處罰歸責(zé)原則探析

唐浩杰

摘 要：作為證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效管理證券行為，履行自身法定監(jiān)督職責(zé)的常用手段，行政處罰在保障資本市場正常運(yùn)作中發(fā)揮著的重要作用。但現(xiàn)有證券處罰歸責(zé)原則已與執(zhí)法、司法實(shí)踐產(chǎn)生了脫節(jié)，為了能夠進(jìn)一步應(yīng)對新時期的執(zhí)法形勢，確立主觀過錯歸責(zé)原則刻不容緩。文章在分析證券行政處罰領(lǐng)域現(xiàn)有歸責(zé)原則不足的基礎(chǔ)上，對增加過錯歸責(zé)原則的必要性進(jìn)行說明，并提出了具體的構(gòu)建路徑。

關(guān)鍵詞：證券行政處罰 歸責(zé)原則 主觀過錯

中圖分類號：F830.91 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2022）01-078-03

隨著資本市場的日趨活躍，各種形式的證券違法行為也不斷涌現(xiàn)，為了應(yīng)對新的執(zhí)法形勢，統(tǒng)一證監(jiān)會等具有行政監(jiān)督管理職權(quán)的主體對證券違法行為的處罰活動，2021年7月出臺了《證券期貨違法行為行政處罰辦法》（以下簡稱《處罰辦法》）?！短幜P辦法》對處罰程序、執(zhí)法權(quán)限、法律責(zé)任都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，但仍未對《證券法》中原有歸責(zé)原則進(jìn)行更新，多數(shù)條文仍體現(xiàn)為無過錯原則。2021年新修訂的《行政處罰法》終于將過錯推定原則納入行政處罰之中，雖然該條文對證券行政處罰也同樣適用，但上述法律法規(guī)皆未明確是否能以違法相對人的主觀過錯來確定其應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的大小。證券行政處罰缺少對主觀過錯責(zé)任劃分的規(guī)定，無疑會對證券監(jiān)管與處罰實(shí)施造成不利影響。

一、現(xiàn)有歸責(zé)原則：與實(shí)踐的脫節(jié)

證券行政處罰歸責(zé)原則是指，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)以何種標(biāo)準(zhǔn)來判定與追究違法相對人的責(zé)任，歸責(zé)原則會折射出處罰機(jī)構(gòu)從何種角度來看待相對人主觀過錯對客觀結(jié)果造成的影響。通過對現(xiàn)有關(guān)于證券行政處罰法律條文的分析，可以發(fā)現(xiàn)對證券違法行為進(jìn)行責(zé)任確定，有無過錯與過錯推定兩種歸責(zé)方式。

（一）現(xiàn)有法規(guī)中的歸責(zé)原則

1.無過錯責(zé)任原則。無過錯責(zé)任原則認(rèn)為只要客觀存在證券違法行為，相對人都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，其主觀意志本就蘊(yùn)含于違法行為之中，再單獨(dú)考察沒有實(shí)際意義?！短幜P辦法》第6條規(guī)定，只要相對人具有明確的證券違法行為和證明違法事實(shí)的證據(jù)，且不存在不予處罰的情形，就應(yīng)對違法相對人進(jìn)行立案處罰?！蹲C券法》第180、第185、第190等條文，都表明當(dāng)“相對人實(shí)施違反本法的行為”就能對其進(jìn)行處罰。從這些法條的表述中可看出，當(dāng)相對人實(shí)施違法行為并產(chǎn)生客觀后果，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)不需考量主觀因素就可對其進(jìn)行處罰，無疑體現(xiàn)出無過錯歸責(zé)原則。

2.過錯推定原則。過錯推定原則認(rèn)為當(dāng)相對人客觀存在證券違法行為，除非其能自證無主觀過錯，否則仍要對其進(jìn)行相應(yīng)處罰。此原則一定程度上承認(rèn)了違法相對人具有主觀過錯是對其進(jìn)行處罰的前提，但它并沒有區(qū)分主觀過錯中的故意與過失，也沒有進(jìn)一步明確處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的過錯證明責(zé)任，而是讓當(dāng)事人承擔(dān)證明責(zé)任?！蹲C券法》第24條、第85條、第110條、第163條，都規(guī)定了“直接責(zé)任人或?qū)嶋H控制人能證明自己無過錯的不用承擔(dān)連帶責(zé)任”。上述條款表明，在新《行政處罰法》出臺之前，《證券法》中關(guān)于行政處罰的規(guī)定已滲透著過錯推定歸責(zé)原則。

（二）行政與司法實(shí)踐中的歸責(zé)原則

雖然相關(guān)法律法規(guī)在證券行政處罰中確立了無過錯與過錯推定兩種歸責(zé)原則。但無論是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)際執(zhí)法，還是法院對證券處罰案件的審理，對采用主觀過錯原則來確定相對人責(zé)任都表現(xiàn)出積極的態(tài)度。

最高法在其發(fā)布的《關(guān)于審理證券行政處罰案件證據(jù)若干問題的座談會紀(jì)要》中提出，由于證券違法行為具有區(qū)別與其他違法行為的特殊性，應(yīng)由證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)來承擔(dān)主要違法事實(shí)的證明責(zé)任，且相對人若能提供正當(dāng)理由或進(jìn)行合理說明來排除其行為的違法性，法院對其予以支持。在證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的實(shí)際執(zhí)法活動中，相對人的主觀過錯也被視為確定行政處罰力度的重要因素。如在中準(zhǔn)會計(jì)師事務(wù)所、臧德盛、董震行政處罰案中，針對被處罰相對人提出的請求減輕或免于處罰。證監(jiān)會提出，雖然違法事實(shí)認(rèn)定恰當(dāng)，但考慮到相對人主觀履行了勤勉義務(wù)且主動承認(rèn)錯誤與積極配合調(diào)查，對相對人減輕處罰有利于實(shí)現(xiàn)過罰相當(dāng)。

綜上，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)與司法機(jī)構(gòu)已在實(shí)踐中采用“主觀過錯歸責(zé)”來實(shí)現(xiàn)證券處罰領(lǐng)域的過罰相當(dāng)，但現(xiàn)有法律法規(guī)中并未對此作出相應(yīng)規(guī)定，可見由于立法的滯后性，現(xiàn)有歸責(zé)原則已與實(shí)踐產(chǎn)生了脫節(jié)。

二、確立主觀過錯歸責(zé)原則的必要性

為了更好地適應(yīng)實(shí)踐，使立法與執(zhí)法、司法相契合，實(shí)現(xiàn)在維護(hù)證券市場公共利益的同時，相對人權(quán)利也能得到保障的目標(biāo)，理應(yīng)將主觀過錯歸責(zé)原則納入證券行政處罰體系之中。具體理由如下：

（一）與行政法基本原則相符

主觀過錯歸責(zé)以相對人的過錯為處罰前提，根據(jù)主觀過錯的差異，對相對人施以不同程度的處罰。從重處罰實(shí)施證券違法行為時主觀惡性大的相對人，從輕處罰基于過失而違法的相對人，這與“在使用行政裁量權(quán)時，為防止超過必要限度，應(yīng)在權(quán)衡公共利益與相對人權(quán)益的基礎(chǔ)上，適用侵害最小的方式”的比例原則相一致，也符合“行政處罰幅度要與違法相對人過錯程度相當(dāng)”的過罰相當(dāng)原則。此外，當(dāng)主觀過錯歸責(zé)納入證券行政處罰之中，不僅能使相對人權(quán)利得到保障，體現(xiàn)尊重和保障人權(quán)原則，還能實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)對公平與正義的價值追求。

（二）教育與預(yù)防的體現(xiàn)

行政處罰不僅要體現(xiàn)其“懲戒”功能，也要體現(xiàn)其所具有的“教育與預(yù)防”功能。當(dāng)證券行政處罰以主觀過錯原則來判定責(zé)任，這意味著違法相對人只有具有主觀過錯才會被予以譴責(zé)，在受懲處的同時，還要承受相應(yīng)的道德評價，促使其思想進(jìn)行轉(zhuǎn)變，據(jù)此可以一定程度上讓相對人“趨利避害”，畏于社會與他人的道德評價而放棄作出違法行為。若相對人主觀不存在過錯，仍一味采用無過錯歸責(zé)對其進(jìn)行處罰，會造成罰責(zé)不當(dāng)?shù)暮蠊?，從而引起?zhí)法爭議，使公眾內(nèi)心產(chǎn)生疑問，喪失對執(zhí)法機(jī)關(guān)的信任。雖然證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以運(yùn)用行政權(quán)力對相對人進(jìn)行強(qiáng)制處罰，但明確相對人主觀過錯讓其自愿接受處罰能更好實(shí)現(xiàn)行政處罰的“教育”功能。同時，也能讓相對人在受罰后自覺約束自己的思想與行為，防止再次違法。并且相對人在受罰后必定會對證券相關(guān)法律法規(guī)有一定的了解，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)可借此在社會上宣傳證券相關(guān)法律知識，進(jìn)一步提高人民群眾遵守證券市場規(guī)則的意識，從而實(shí)現(xiàn)行政處罰所具有的“預(yù)防”功能。

（三）契合現(xiàn)代法治趨勢

從世界上大部分法治發(fā)達(dá)國家的行政處罰立法來看，雖然在具體的責(zé)任構(gòu)成要件和判斷過錯標(biāo)準(zhǔn)上每個國家各有其特色，但它們都將主觀過錯歸責(zé)原則融入行政處罰之中，對處罰權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的限縮。這些國家行政處罰的立法經(jīng)驗(yàn)，對我國具有重要的借鑒意義，中國要成為更為完善的法治國家，理應(yīng)學(xué)習(xí)更加先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，若仍為追求證券監(jiān)管效率而排斥對相對人主觀過錯進(jìn)行考量，無疑是與現(xiàn)代法治理念背道而馳。而且證券違法的行政責(zé)任與證券犯罪的刑事責(zé)任，在成立要件上并無不同，只是在違法程度上具有差異，刑事責(zé)任中早已納入了主觀過錯歸責(zé)，同樣作為法律責(zé)任重要構(gòu)成部分的行政責(zé)任，在仍未規(guī)定主觀過錯歸責(zé)的情況下，會難以同其他法律責(zé)任進(jìn)行承接，不利于現(xiàn)今中國法治體系的構(gòu)建。因此，主觀過錯責(zé)任出現(xiàn)在證券行政處罰之中，是契合現(xiàn)代法治趨勢的必然要求。

（四）防止處罰權(quán)的濫用

證券行政處罰歸責(zé)原則確立了證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)判定與追究違法相對人責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，可直接影響到處罰行為的實(shí)施與爭議問題的解決。如果證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍采用無過錯責(zé)任原則，排除相對人主觀過錯直接進(jìn)行處罰，易造成證券行政處罰權(quán)的濫用與侵害相對人的合法權(quán)益。而主觀過錯原則強(qiáng)調(diào)相對人具有過錯是實(shí)施處罰的前提，著重讓證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)舉證責(zé)任，而且在執(zhí)法時需嚴(yán)格按照法定程序查明事實(shí)與收集證據(jù)，當(dāng)能證明實(shí)施證券違法行為的相對人具有主觀過錯，并具體確定其過錯程度后才可進(jìn)行處罰。這無疑將證券行政處罰權(quán)控制在法定權(quán)限內(nèi)，既能有效保護(hù)相對人合法權(quán)益不受侵害，也能使相對人增進(jìn)對證券執(zhí)法機(jī)關(guān)的認(rèn)同感，在防止處罰權(quán)濫用的同時，維護(hù)證券執(zhí)法的權(quán)威。

基于上述理由，在證券行政處罰中宜以主觀過錯責(zé)任為主要?dú)w責(zé)原則。至于主觀過錯歸責(zé)該如何運(yùn)用于證券處罰體系之中，筆者將在下文提出具體的構(gòu)建路徑。

三、具體構(gòu)建路徑

（一）規(guī)范考量主觀過錯

監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否需對證券違法行為進(jìn)行處罰可遵循“處罰類型符合—違法事實(shí)認(rèn)定—主觀過錯考量”的判定模式。具體而言，只有當(dāng)相對人的行為符合《證券法》或《處罰辦法》規(guī)定的處罰類型才能進(jìn)行后續(xù)的判斷。在確定其符合處罰類型后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在違法事實(shí)認(rèn)定清楚、違法證據(jù)確實(shí)充分的情形下，再對相對人的主觀過錯進(jìn)行考量，即判斷相對人是否具備故意或過失的主觀心態(tài)。

所謂的故意是指：相對人明知其行為會破壞市場秩序、損害投資者利益，仍實(shí)施該行為。過失是指：相對人應(yīng)當(dāng)注意或預(yù)見其行為會造成損害投資者利益與破壞市場秩序的后果，卻沒有注意或預(yù)見到。當(dāng)相對人主觀故意時，可直接按照法規(guī)對其進(jìn)行懲處;過失證券違法的，因?yàn)橄鄬θ酥饔^惡性較弱，當(dāng)造成一定損害后果時才應(yīng)對其進(jìn)行處罰;而對于主觀上不存在過錯，且沒有造成嚴(yán)重后果的，沒有進(jìn)行處罰的必要，僅讓其承擔(dān)一定民事賠償責(zé)任即可。上述判定模式可具體運(yùn)用到各類型的證券違法行為之中，但有必要提到的是，某些證券違法行為因其特殊性，并不適合采用主觀過錯歸責(zé)原則，筆者將在下文對其進(jìn)行闡述。

（二）注意區(qū)分特殊情況

雖然證券違法行為類型多樣，但即便是同種類型的違法行為，也需在考慮社會危害性大小的基礎(chǔ)上適用不同程度的處罰。當(dāng)某違法行為性質(zhì)惡劣，對證券市場秩序、市場主體合法利益等公共權(quán)益造成嚴(yán)重、廣泛影響，仍應(yīng)考慮適用無過錯責(zé)任原則。雖然可能相對人對該結(jié)果的產(chǎn)生并無主觀過錯，但因該違法行為性質(zhì)的特殊決定了其對證券監(jiān)管、市場秩序、公眾利益危害程度之大，不考量相對人主觀過錯直接對其進(jìn)行處罰，雖一定程度上會損害相對人的權(quán)利，但相對于違法行為所造成的危害后果而言，這更有利于實(shí)現(xiàn)約束違法行為和維護(hù)公共利益之間的平衡，故而對其進(jìn)行處罰是正當(dāng)?shù)?。因此，在對證券違法行為采取主觀過錯歸責(zé)的同時，要注意區(qū)分特殊情況，在綜合考量多種因素的基礎(chǔ)上，靈活采用歸責(zé)原則，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的過罰相當(dāng)。

（三）合理分配舉證責(zé)任

無論相對人是基于故意還是過失實(shí)施的違法行為，如果僅讓其承擔(dān)過錯證明責(zé)任，由于每個人的能力和判斷標(biāo)準(zhǔn)都是不同的，可能出現(xiàn)同一種情形下有的人可以證明自己無過錯，有的則不能。而將主要證明責(zé)任交給行政機(jī)關(guān)，其可以從普通公民的一般性標(biāo)準(zhǔn)對相對人的違法行為進(jìn)行考量，從而更好地判斷出是否具備故意或過失。但是，有時由于證券違法行為的專業(yè)性、隱蔽性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對違法相對人的客觀行為與主觀心理進(jìn)行證明存在一定阻礙，所以，對于舉證責(zé)任的分配，在證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)主要證明責(zé)任的同時，相對人也要負(fù)擔(dān)適當(dāng)?shù)淖C明責(zé)任。當(dāng)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能證明主要違法事實(shí)或只能證明部分事實(shí)時，相對人需自證是否具有主觀過錯，若不能證明就可推定具有過錯，從而對其實(shí)施處罰。合理分配舉證責(zé)任，既能更好地保障公民權(quán)利，也能減輕監(jiān)管機(jī)構(gòu)的舉證負(fù)擔(dān)，提高證券執(zhí)法效率。

（四）提高執(zhí)法人員素質(zhì)

如果主觀過錯歸責(zé)已納入證券處罰體系之中，證券執(zhí)法人員是否具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)，對證券法律法規(guī)是否有著較為深刻的認(rèn)識和理解，是主觀過錯歸責(zé)能否運(yùn)用得當(dāng)?shù)年P(guān)鍵。一方面，受績效考核與優(yōu)勢心理等因素的影響，證券執(zhí)法人員易在日常處罰中忽視違法相對人的辯解，使其作出的裁判有失偏頗，將“主觀過錯歸責(zé)”變?yōu)椤盁o過錯歸責(zé)”。另一方面，執(zhí)法人員如何在實(shí)踐中對相對人提供的，證明其有無過錯的證據(jù)進(jìn)行辨認(rèn)，不被其誤導(dǎo)，對證券執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)也提出了較大的考驗(yàn)。因此，各地證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)與業(yè)務(wù)能力，讓證券行政處罰能在法定程序下正常運(yùn)行，確保主觀過錯歸責(zé)原則能被執(zhí)行到位。

四、結(jié)語

我國證券行政處罰現(xiàn)有的無過錯責(zé)任與過錯推定責(zé)任歸責(zé)原則已與執(zhí)法、司法實(shí)踐產(chǎn)生了脫節(jié)，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)執(zhí)法、司法與立法歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情形。故而，確立主觀過錯歸責(zé)原則有其必要性：與行政法基本原則相符、教育與預(yù)防的體現(xiàn)、契合現(xiàn)代法治趨勢，以及防止處罰權(quán)的濫用。而要將主觀過錯歸責(zé)融入證券處罰體系之中，可以通過以下路徑來實(shí)現(xiàn)：規(guī)范考量主觀過錯、注意區(qū)分特殊情況、合理分配舉證責(zé)任及提高執(zhí)法人員素質(zhì)。

雖然現(xiàn)有立法并未明確證券處罰領(lǐng)域的主觀過錯歸責(zé)，但筆者相信在堅(jiān)持懲處違法行為與尊重保障人權(quán)并重的前提下，隨著相關(guān)法律法規(guī)的日趨完善和執(zhí)法實(shí)踐、相關(guān)學(xué)說的日益成熟，這些問題終將得到解決，證券行政處罰責(zé)任體系也將更加完善，證券市場中的公共利益與相對人的合法權(quán)益也能得到更好的維護(hù)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王貴松.論行政處罰的責(zé)任主義[J].政治與法律，2020（06）：2-13.

[2] 中國證監(jiān)會〔2021〕74號行政處罰決定書.

[3] 張青波.論應(yīng)受行政處罰行為的主觀要素[J].法學(xué)，2020（10）：82-92.

[4] 馮健.論證券行政違法行為的成立要件[J].行政法學(xué)研究，2021（01）：167-176.

（作者單位：黑龍江大學(xué)法學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150000）

（責(zé)編：賈偉）