農(nóng)地征收中集體角色之轉(zhuǎn)變

□喻晶

(江西科技師范大學(xué)法學(xué)院江西南昌330038)

農(nóng)地征收中集體角色之轉(zhuǎn)變

□喻晶

(江西科技師范大學(xué)法學(xué)院江西南昌330038)

主體“虛位”、村委會(huì)意志與集體意志的背離導(dǎo)致了集體在當(dāng)前農(nóng)地征收中處于弱勢(shì)地位。在“經(jīng)營性征收”中，集體這種角色定位難言正當(dāng)，“經(jīng)營性征收”的目的是將土地用于商業(yè)開發(fā)，其帶來了城市的繁榮和豐厚的土地財(cái)政收入，卻犧牲了集體和農(nóng)民的利益。當(dāng)前，“經(jīng)營性征收”已獲得相關(guān)政策承認(rèn)，當(dāng)務(wù)之急是對(duì)其進(jìn)行改革。通過施行“征補(bǔ)分離”改革，賦予集體平等的市場(chǎng)主體地位，讓集體獲得公平的補(bǔ)償。同時(shí)，政府采取出售被征土地的發(fā)展權(quán)保障土地財(cái)政收益，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

征收；經(jīng)營性征收；集體；征收補(bǔ)償

農(nóng)地征收是當(dāng)前改革的熱點(diǎn)，土地征收為城市經(jīng)濟(jì)騰飛帶來了充足的燃料，政府、用地單位以及城市居民分享了征地的巨額紅利，但是農(nóng)民的利益卻被嚴(yán)重漠視。土地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)和生活資料，被低價(jià)征收后，必然導(dǎo)致農(nóng)民生活和生存受到嚴(yán)重威脅，勢(shì)必產(chǎn)生尖銳的社會(huì)矛盾，引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定。征地補(bǔ)償，尤其是基于商業(yè)開發(fā)的征地補(bǔ)償過低，已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)矛盾頻發(fā)的根源之一。我國農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體所有，在征收中集體應(yīng)當(dāng)是與征收者利益博弈的重要一極，而現(xiàn)實(shí)情形卻是集體在征收中沒有發(fā)揮出其應(yīng)有之地位和作用，使得集體和農(nóng)民的利益落空。集體在當(dāng)前的農(nóng)地征收中處于何種地位，這種地位是否具有正當(dāng)性，當(dāng)征收的目的不再具有純粹的公益性時(shí)，集體的角色應(yīng)當(dāng)如何轉(zhuǎn)變，成為本文思考的重點(diǎn)。

1　農(nóng)地征收中集體角色之現(xiàn)狀

1.1征收中集體處于弱勢(shì)地位

我國尚未制定專門的土地征收法律，有關(guān)土地征收的規(guī)定散見于《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律中。根據(jù)這些法律的規(guī)定，土地征收程序由政府主導(dǎo)，土地征收過程中集體處于弱勢(shì)地位，缺乏意思自治能力，其表現(xiàn)為：

1.1.1集體不享有征收同意權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返?6條明確規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?！奔词欠裾魇找约罢魇胀恋氐姆秶烧畣畏矫鏇Q定，征收不是契約關(guān)系，集體不享有征收同意權(quán)，政府采取行政強(qiáng)制的辦法剝奪了集體意思自治的權(quán)利。1.1.2征收補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制缺失?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》規(guī)定：征地補(bǔ)償與安置方案由政府批準(zhǔn)、擬定和實(shí)施。國土資源部頒布的《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》要求：各地區(qū)應(yīng)當(dāng)制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)。實(shí)踐中的做法為：地方政府綜合考慮被征收耕地的類型、質(zhì)量、農(nóng)民對(duì)土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等因素，將農(nóng)地劃分為不同區(qū)域，不同區(qū)域統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在土地尚未決定是否被征收前，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)確定。政府繞過市場(chǎng)機(jī)制，通過行政手段給土地定價(jià)，無需與集體協(xié)商。

1.1.3征收補(bǔ)償異議機(jī)制缺乏保障。法律雖然規(guī)定政府公告征收補(bǔ)償方案后，集體有權(quán)對(duì)公告表達(dá)意見，但是未規(guī)定如果雙方?jīng)]有達(dá)成一致意見，集體享有終止征收的權(quán)力或者通過司法程序獲得救濟(jì)的權(quán)利。同時(shí)《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定：即便對(duì)征地補(bǔ)償方案有異議也不影響征地方案的實(shí)施，無疑導(dǎo)致征收補(bǔ)償異議機(jī)制喪失約束力。

綜上所述，農(nóng)地征收具有強(qiáng)制性，在農(nóng)地征收中，集體和政府不是平等的交易主體，而是一種行政管理和服從的隸屬關(guān)系。這種角色定位和我國學(xué)界的一種觀點(diǎn)相輔相成，即征收是主權(quán)國家的固有權(quán)力，是典型的行政權(quán)行使行為，征收雙方屬于行政法律關(guān)系。

1.2集體弱勢(shì)地位生成之原因解讀

1.2.1主體“虛位”是集體弱勢(shì)的重要原因。我國農(nóng)村土地屬于集體所有，但法律沒有明確定義何為“集體”。依據(jù)集體土地所有權(quán)的民事權(quán)利性質(zhì)，所有權(quán)主體“集體”理應(yīng)屬于民事主體的一種，但系何種民事主體卻缺乏定論，通說認(rèn)為集體既不是自然人，也非法人和其他組織。性質(zhì)的模糊致使“集體”這一概念在現(xiàn)實(shí)中難以找到對(duì)應(yīng)的載體，因而“集體”在土地征收中無法發(fā)揮所有權(quán)人的職能，從而喪失與政府進(jìn)行博弈的能力。

1.2.2村委會(huì)意志與集體意志的背離致使集體喪失了話語權(quán)。由于集體的“虛位”，為了經(jīng)營管理集體土地，法律規(guī)定由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地的經(jīng)營管理者。這些經(jīng)營管理者不是“集體”的“代表機(jī)構(gòu)”，而是“代理機(jī)關(guān)”，他們?cè)诖兴袡?quán)時(shí)是否遵循以及如何遵循“集體”的意志不無疑問。村委會(huì)成員的選舉是在地方政府指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督下進(jìn)行的，地方黨委能夠直接任免村委會(huì)干部，村委會(huì)仍然受到政府行政行為的強(qiáng)力干預(yù)和控制。在土地征收時(shí)，村委會(huì)往往以貫徹執(zhí)行政府的意圖為責(zé)任，難以和政府發(fā)生博弈，集體在征收中必然喪失話語權(quán)。

1.3集體處于弱勢(shì)地位具有一定的正當(dāng)性

征收是國家對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的合法侵犯，根據(jù)現(xiàn)代所有權(quán)理論，所有權(quán)受到社會(huì)福祉的限制，土地所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)意味著土地所有權(quán)受到公共利益的限制，征收正是基于公共利益對(duì)土地所有權(quán)的剝奪。這種具有行政強(qiáng)制性的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移，必然致使集體處于弱勢(shì)地位。

同時(shí)，在土地資源稀缺的前提下，土地所有人可能通過壟斷性標(biāo)價(jià)而獲取“租金”，并可能將交易成本抬高到難以接受的程度。在此情形下，國家通過征收防止私人“漫天要價(jià)”，從而克服自愿交易的障礙，防止土地所有權(quán)人壟斷，以免延誤社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及阻礙公共利益的實(shí)現(xiàn)。因此，在征收中限制集體的意思自治具有一定的正當(dāng)性，將集體角色定位為弱勢(shì)的行政相對(duì)人符合社會(huì)正義的要求。

但是，征收中集體處于弱勢(shì)地位之正當(dāng)性的前提為公共利益。當(dāng)征收的目的不具有純粹的公益性時(shí)，這種正當(dāng)性必然受到挑戰(zhàn)。我國的征收實(shí)踐中存在著一種特殊的征收制度——“經(jīng)營性征收”，這種基于商業(yè)目的而進(jìn)行的征收是否具有公益性，其中集體角色應(yīng)當(dāng)如何定位，無疑值得我們思考。

2　“經(jīng)營性征收”的非公益性與集體角色的轉(zhuǎn)變

2.1“經(jīng)營性征收”是法律對(duì)土地嚴(yán)格管制下的產(chǎn)物

“經(jīng)營性征收”，又稱為商業(yè)征收，是指基于商業(yè)目的而征收土地?！敖?jīng)營性征收”是實(shí)踐中的特殊產(chǎn)物，其產(chǎn)生源自法律對(duì)土地的嚴(yán)格管控?，F(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)村土地除用于農(nóng)業(yè)、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅，以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)外，不得用于商業(yè)開發(fā)。這致使城市工商業(yè)用地只能使用國有土地，而現(xiàn)有國有土地存量難以滿足經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的需求。征收集體土地成為解決上述矛盾的鑰匙，這導(dǎo)致大量的集體土地通過征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀缓筮M(jìn)入土地流通市場(chǎng)用于商業(yè)性項(xiàng)目，潘多拉的魔盒由此打開。國家對(duì)土地嚴(yán)格管控的初衷，在工商業(yè)發(fā)展對(duì)土地極度渴求下，在地方政府“土地財(cái)政”的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下被逐漸扭曲?！敖?jīng)營性征收”系變相的土地買賣，以犧牲集體和農(nóng)民利益為代價(jià)，無疑是一種畸形的制度產(chǎn)物。

2.2“經(jīng)營性征收”與征收目的之齟齬

法律明確規(guī)定征收的目的是公共利益，但何為公共利益卻沒有明確的規(guī)定，學(xué)界也存在爭(zhēng)議。公共利益界定的模糊，引發(fā)了一系列社會(huì)問題，在各方利益的博弈下，2011年出臺(tái)的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第一次對(duì)公共利益做出明確界定，即將公共利益明確界定為國家安全利益、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展利益，并將其類型化：國防和外交需要；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要；公共事業(yè)需要；保障性安居工程建設(shè)需要；舊城區(qū)改建需要。

比照上述規(guī)定，我們發(fā)現(xiàn)相當(dāng)數(shù)量的土地征收非基于公益。從客觀上看，“經(jīng)營性征收”具有一定公益性，因?yàn)楣ど虡I(yè)項(xiàng)目的建設(shè)，促進(jìn)了城市化的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)水平的提高，但是它所實(shí)現(xiàn)的公益過于泛化，對(duì)公益的實(shí)現(xiàn)過于間接，較之國防、公用事業(yè)體現(xiàn)的公益標(biāo)準(zhǔn)太低。而農(nóng)村土地是集體成員生存的基本保障，承載著全體國民的糧食安全利益，就利益衡量的觀點(diǎn)來看，農(nóng)地自身的公益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于商業(yè)項(xiàng)目帶來的微薄的公益。就主觀目的而言，用地單位進(jìn)行土地商業(yè)開發(fā)的目的是為了實(shí)現(xiàn)用地單位自身之利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城市化的發(fā)展僅僅是附帶客觀效應(yīng)。同時(shí)農(nóng)地的城市化也不等同于農(nóng)民的市民化，城市化的根本目標(biāo)是解放農(nóng)民身份的束縛，使之得享城市的紅利?！敖?jīng)營性征收”的目的不具有純粹的公益性。

2.3重新定位“經(jīng)營性征收”中集體之角色迫在眉睫

“經(jīng)營性征收”以征收之名，行土地買賣之實(shí)，在“經(jīng)營性征收”中用地單位獲得巨額利益，而集體和農(nóng)民卻被徹底排斥于土地增值收益之外，僅僅獲得征地前三年土地平均年產(chǎn)值一定倍數(shù)的補(bǔ)償，這些補(bǔ)償就土地增值紅利而言可謂是九牛一毛。農(nóng)地是農(nóng)民生產(chǎn)和生活最基本的保障，當(dāng)農(nóng)地被征收后，農(nóng)民的就業(yè)問題、社保問題、生存問題接踵而至，同時(shí)“經(jīng)營性征收”的非公益性也為民眾所詬病。

但是徹底禁止“經(jīng)營性征收”也難言合理，因?yàn)槌鞘泻凸ど虡I(yè)的發(fā)展急需大量土地作為助推燃料，禁止“經(jīng)營性征收”，必然對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生極大阻力。同時(shí)，“經(jīng)營性征收”為地方政法提供了財(cái)政資金，是舊城改造、土地整治、耕地保護(hù)等公益資金的重要來源。如果禁止“經(jīng)營性征收”，地方政府難以支撐公共和公益事業(yè)所需的巨額資金。

這導(dǎo)致問題的解決陷入死循環(huán)，一方面其違反征收的目的，農(nóng)民難以接受，另一方面“經(jīng)營性征收”有社會(huì)所需求的正效應(yīng)。因此改革“經(jīng)營性征收”，重新定位集體角色，提高征地補(bǔ)償數(shù)額，讓集體和農(nóng)民也分享“經(jīng)營性征收”的巨額紅利，成為解決問題的關(guān)鍵。

3　“經(jīng)營性征收”中集體角色轉(zhuǎn)變的改革路徑

重新定位集體角色的目的在于尊重集體所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)，使集體和農(nóng)民在征收中得到合理的補(bǔ)償。在“經(jīng)營性征收”中，有必要賦予集體平等的法律地位，使集體獲得一定的話語權(quán)，從而成為征收中博弈的重要力量。結(jié)合各地征收之試點(diǎn)改革，筆者構(gòu)想了一種“征補(bǔ)分離”的改革模式，即延續(xù)政府對(duì)土地進(jìn)行征收的傳統(tǒng)模式，但是補(bǔ)償由用地單位與集體直接協(xié)商談判，法律不限定最高補(bǔ)償額。

3.1“征補(bǔ)分離”模式的具體制度設(shè)計(jì)

3.1.1改革征收程序。對(duì)征收程序進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)征收主體和征收補(bǔ)償主體的分離。筆者設(shè)計(jì)的土地征收流程為：由政府做出征收決定，將相關(guān)土地的土地發(fā)展權(quán)拍賣給用地單位，然后用地單位與集體進(jìn)行補(bǔ)償談判，再由政府進(jìn)行土地征收，將土地使用權(quán)移轉(zhuǎn)給用地單位。政府不再介入征收補(bǔ)償?shù)木唧w事務(wù)，僅僅對(duì)征地補(bǔ)償方案進(jìn)行監(jiān)督和審查，用地單位直接承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)。這種征收模式與現(xiàn)行的土地征收模式不同在于：現(xiàn)行的土地征收模式中的征收人和補(bǔ)償人都是政府；已廢止的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定的拆遷人和補(bǔ)償人皆為開發(fā)商；筆者提出的征補(bǔ)分離模式，實(shí)現(xiàn)了征收人和補(bǔ)償人的分離，征收仍然由政府施行，補(bǔ)償改由用地單位施行，防止了違法征收的發(fā)生。同時(shí)，政府通過出售土地發(fā)展權(quán)，保障了土地財(cái)政收益，實(shí)現(xiàn)了政府、開發(fā)商、農(nóng)民集體的共贏。

3.1.2改革補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制。實(shí)現(xiàn)征收補(bǔ)償?shù)淖杂烧勁?，并將征收補(bǔ)償協(xié)議作為征收的前提。征收中，集體仍然不享有征收同意權(quán)，征收的決定和征收的實(shí)施由政府強(qiáng)制執(zhí)行。但是賦予集體在征收補(bǔ)償談判中意思自治的權(quán)利，征收補(bǔ)償方案由集體與用地單位共同協(xié)商達(dá)成，沒有達(dá)成補(bǔ)償方案，政府不得先行征收土地。如果雙方分歧較大，難以達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，可以通過仲裁、訴訟等方式確定征收補(bǔ)償?shù)臄?shù)額，直到征收補(bǔ)償數(shù)額確定，并且賠付到位后，政府才能進(jìn)行土地征收，最大限度地維護(hù)集體和農(nóng)民的利益。

3.1.3修改法律對(duì)補(bǔ)償限額的規(guī)定。我國《土地管理法》第47條明確規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”，這為用地單位和政府合法剝奪集體和農(nóng)民的土地權(quán)益提供了制度依據(jù)。該補(bǔ)償僅僅是對(duì)土地收益的補(bǔ)償，而且限制為不超過土地年產(chǎn)值的30倍，對(duì)土地本身價(jià)值的補(bǔ)償沒有提及。如果不取消法律對(duì)補(bǔ)償最高限額的規(guī)定，集體和農(nóng)民始終難以得到合理補(bǔ)償。同時(shí)應(yīng)當(dāng)就“經(jīng)營性征收”補(bǔ)償?shù)淖畹拖揞~加以規(guī)定，防止暗箱操作或者某些用地單位利用強(qiáng)勢(shì)地位，產(chǎn)生新的不公平。

3.1.4改革征收補(bǔ)償方式。實(shí)踐中土地征收補(bǔ)償方式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了多元化，大致形成了貨幣補(bǔ)償、留地補(bǔ)償、用地單位安置補(bǔ)償、社會(huì)保險(xiǎn)安置補(bǔ)償?shù)榷嘣a(bǔ)償機(jī)制，但是仍然沒有擺脫以貨幣補(bǔ)償為主的模式。貨幣補(bǔ)償乃一次性發(fā)放，著重考慮了被征地農(nóng)民眼前的生活安排，難以滿足失地農(nóng)民可持續(xù)性發(fā)展的需求。應(yīng)實(shí)行土地入股補(bǔ)償為主輔之以貨幣補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償方式，在以被征收土地入股后，用地單位利用土地所獲得的收益，農(nóng)民也得以分享。而且這種收益并非一次性獲得，而是一種長效的補(bǔ)償機(jī)制，防止了通貨膨脹或者部分失地農(nóng)民文化程度不高，缺乏就業(yè)技能，失去土地后難以就業(yè)，生活無法保障的困境。

3.2“征補(bǔ)分離”模式的優(yōu)勢(shì)

“征補(bǔ)分離”模式是在不改變?cè)欣娓窬值那疤嵯?，?duì)征收制度進(jìn)行帕累托改進(jìn)，它具有如下優(yōu)點(diǎn)：首先，由政府向用地單位出售土地發(fā)展權(quán)，地方財(cái)政利益受到的沖擊較小，防止了地方政府對(duì)改革的抵觸。其次，由政府進(jìn)行征收，能有效監(jiān)管土地的用途，防止耕地被濫占為建設(shè)用地。最重要的是，實(shí)現(xiàn)了集體角色的轉(zhuǎn)變，集體在征收補(bǔ)償談判中獲得了平等的法律地位，能有效地保護(hù)集體和農(nóng)民的合法權(quán)益，讓失地農(nóng)民也能分享土地發(fā)展之收益。

結(jié)束語

實(shí)施征地改革的目的是為了保護(hù)失地農(nóng)民的利益，讓農(nóng)村和農(nóng)民也能分享改革之成果，提高土地補(bǔ)償金成為解決問題的思路之一。而土地補(bǔ)償金應(yīng)增加多少，其增加的程度能否跟上當(dāng)前社會(huì)發(fā)展之步伐，甚至有可能新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)沒多久，就由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和物價(jià)的提高，而致補(bǔ)償價(jià)款之相對(duì)值嚴(yán)重縮水。既然如此，何不賦權(quán)于集體，轉(zhuǎn)變集體角色，在“經(jīng)營性征收”中讓集體進(jìn)入市場(chǎng)與開發(fā)商自由談判，通過博弈獲得一個(gè)雙方都可以接受的價(jià)格，而政府也可通過出售土地發(fā)展權(quán)獲得財(cái)政收入，真正實(shí)現(xiàn)征收改革之初衷。

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1004-7026（2016）11-0010-03中國圖書分類號(hào)：F301.2

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本文10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.11.008

江西省社科基金項(xiàng)目“農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展視域下的土地承包經(jīng)營權(quán)入股法律制度研究”（10FX29）；江西科技師范大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)科研計(jì)劃項(xiàng)目“土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民合作社的理論探索與制度設(shè)計(jì)”（2014XJZD011）。

喻晶（1982—），女，江西南昌人，江西科技師范大學(xué)講師，碩士，主要研究方向?yàn)槊裆谭ā?/p>