從《檔案法》的修訂談檔案開放政策的進(jìn)步與完善

肖哲

摘? 要：《檔案法》為檔案機(jī)構(gòu)做好檔案開放工作提供了法制保障。從檔案開放政策首次寫入《檔案法》至今已有30多年，2020年新《檔案法》修訂完成后賦予了檔案開放全新的內(nèi)容，充分體現(xiàn)出檔案開放政策的先進(jìn)性，必將推動(dòng)檔案開放工作依法、可持續(xù)開展。與此同時(shí)，檔案開放政策還需在操作層面進(jìn)行細(xì)化，本文對(duì)此進(jìn)行分析并提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：檔案法;檔案開放;檔案利用;貫徹落實(shí);實(shí)施細(xì)則

Abstract： the Archives law provides a legal guarantee for Archives institutions to do a good job in Archives opening. It has been more than thirty years since the archival open policy was first written into the Archives law. After the revision of the new archival law in 2020， it has given the Archives a brand-new content， fully embodies the advanced nature of the archival opening policy， and will promote the open and archival work in accordance with the law according to law and sustainable development. At the same time， there are some operation problems of Archives opening content. This paper analyzes this and puts forward corresponding suggestions.

Keywords： Archives law; Archives opening; Archives utilization; Opening content implement; Enforcement regulation

檔案開放政策于1987年寫入我國(guó)首部《檔案法》，由此開創(chuàng)了檔案開放工作的新篇章，保障了社會(huì)公眾獲取檔案利用的權(quán)利。在此后施行的30多年里，雖然1996年和2016年開展了兩次《檔案法》的修訂，但均未對(duì)檔案開放的內(nèi)容做出修訂。2020年通過審議修訂并于2021年1月1日施行的新《檔案法》從檔案封閉期限、審核方式、救濟(jì)途徑、罰則等方面對(duì)檔案開放政策做出了全新的規(guī)定，內(nèi)容全面系統(tǒng)。

1 檔案開放政策的進(jìn)步

1.1 形式的變化體現(xiàn)出的進(jìn)步性。在1987、1996和2016三個(gè)版本的《檔案法》中有關(guān)檔案開放條款的規(guī)定和章節(jié)分布完全一致，“開放”一詞在全文的出現(xiàn)頻次均為9次，檔案開放的內(nèi)容全部規(guī)定在第四章，該章共五項(xiàng)條款，其中三項(xiàng)涉及檔案開放。而2020版《檔案法》“開放”一詞的使用頻次為14次，檔案開放的內(nèi)容分別規(guī)定在第四章和第七章，其中第四章共八項(xiàng)條款，有五項(xiàng)涉及檔案開放，第七章共四項(xiàng)條款，有一項(xiàng)涉及檔案開放。檔案開放條款的增加及其章節(jié)分布的變化凸顯出國(guó)家對(duì)檔案開放立法的重視，有助于將檔案開放工作納入法治軌道，確保依法、可持續(xù)開展。

1.2 內(nèi)容的修訂體現(xiàn)出的進(jìn)步性

1.2.1 首次將利用檔案作為人民的權(quán)利寫入《檔案法》總則之中，實(shí)現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一，體現(xiàn)了法律公平原則。新《檔案法》將依法利用檔案的權(quán)利寫入總則之中，這表明人們不但有保護(hù)檔案的義務(wù)，更享有利用檔案的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一，凸顯了法律的公平。通過分析，筆者認(rèn)為在執(zhí)行中需要正確處理權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，既應(yīng)保障人們檔案利用的權(quán)利，也應(yīng)避免由此可能發(fā)生的侵權(quán)行為。

1.2.2 縮短了檔案封閉期限。新《檔案法》將檔案封閉期限從三十年縮短為二十五年，減少了檔案的封閉期，使得檔案能夠早日展現(xiàn)在社會(huì)公眾面前，在實(shí)現(xiàn)檔案價(jià)值的同時(shí)更好地滿足社會(huì)公眾對(duì)檔案的利用需求。

1.2.3 擴(kuò)大了實(shí)施檔案開放主體的范圍。新法修訂后，檔案開放的主體不但包括縣級(jí)以上國(guó)家所有的檔案館，還包括集體所有、私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)以及個(gè)人出資建設(shè)的檔案館。檔案開放主體范圍的擴(kuò)大有助于彌補(bǔ)開放檔案資源的不足，實(shí)現(xiàn)開放檔案資源的互補(bǔ)，確保社會(huì)公眾從不同的開放主體獲取更多的檔案資源。

1.2.4 明確開放館藏檔案是檔案館的法定職責(zé)，檔案館應(yīng)當(dāng)主動(dòng)履行職責(zé)，多種措施并舉，積極開展檔案開放工作。修訂后的《檔案法》強(qiáng)調(diào)在做好開放檔案目錄基礎(chǔ)上，還應(yīng)從完善利用規(guī)則、創(chuàng)新服務(wù)形式、強(qiáng)化服務(wù)功能和提高服務(wù)水平等方面提升檔案開放利用服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)應(yīng)積極為開放檔案的利用創(chuàng)造條件，確保社會(huì)公眾以便捷的方式獲取所需的檔案資源。

1.2.5 取消了檔案利用主體國(guó)籍的限制。修訂后的新《檔案法》取消了利用主體國(guó)籍的限制，擴(kuò)大了開放檔案利用主體的范圍，確保不同國(guó)家的利用者都能夠依法利用我國(guó)已開放的檔案，這對(duì)于我國(guó)檔案資源在世界范圍內(nèi)發(fā)揮廣泛作用具有重大意義。

1.2.6 增加了檔案開放救濟(jì)方式和罰則的規(guī)定。修訂后的新《檔案法》增加了投訴的救濟(jì)方式，但并未禁止越級(jí)投訴，這有助于及時(shí)化解檔案館與社會(huì)公眾在檔案開放利用過程中產(chǎn)生的各種矛盾。

1.2.7 增加了檔案開放的審核主體，共同負(fù)責(zé)檔案開放的審核工作。新《檔案法》規(guī)定檔案的開放審核應(yīng)由檔案館會(huì)同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)，這改變了以往由檔案館單一主體審核開放檔案的慣常做法，有助于充分發(fā)揮檔案專業(yè)優(yōu)勢(shì)，克服了檔案館從自身利益出發(fā)審核檔案開放而忽視檔案形成單位意見這一做法的局限性，有助于尊重檔案形成單位并維護(hù)他們的合法權(quán)益，在檔案開放中實(shí)現(xiàn)雙贏。

2 新《檔案法》開放政策的實(shí)施問題分析

2.1 明確檔案開放的范圍和期限。新《檔案法》規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化類檔案，可以少于二十五年向社會(huì)開放;涉及國(guó)家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案，可以多于二十五年向社會(huì)開放?！盵1]由于“到期不宜開放的檔案”這種兜底性條款涉及的范圍過于寬泛，而且封閉期限僅僅設(shè)定了幅度標(biāo)準(zhǔn)，給予了較大的自由裁量權(quán)，需要在實(shí)際操作中準(zhǔn)確把握。同時(shí)，應(yīng)防止檔案機(jī)構(gòu)以此當(dāng)作檔案開放不作為甚至不開放檔案的借口，以保證檔案開放工作的正常開展。

2.2 明確檔案開放鼓勵(lì)和支持政策。新《檔案法》要“鼓勵(lì)和支持其他檔案館向社會(huì)開放檔案”，[2]這里的檔案館主要指那些自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營(yíng)的非國(guó)有企業(yè)、社會(huì)組織等單位自建的檔案機(jī)構(gòu)。為提高這些檔案機(jī)構(gòu)開放檔案的積極性，需細(xì)化鼓勵(lì)和支持的政策。

2.3 完善檔案開放利用救濟(jì)方式。新《檔案法》沒有明確規(guī)定投訴處理的期限，也沒有明確規(guī)定對(duì)投訴人不服投訴處理結(jié)果的救濟(jì)辦法。因此，應(yīng)完善投訴處理的規(guī)定，切實(shí)維護(hù)投訴人的合法權(quán)益。

2.4 解決檔案形成單位不明或者已撤銷的檔案開放審核問題。新《檔案法》規(guī)定檔案的開放審核由檔案館會(huì)同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)，需要在執(zhí)行層面解決例外情況。對(duì)形成單位不明或者已撤銷情況，其存量檔案的開放審核工作需要解決因主體不適格而無法開展的情形。

2.5 完善檔案開放的免責(zé)條款?！稒n案法》對(duì)檔案開放的免責(zé)事項(xiàng)沒有明確規(guī)定，實(shí)施中應(yīng)注意規(guī)避檔案機(jī)構(gòu)在檔案開放利用過程中所產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)。

3 完善檔案開放政策的建議

3.1 堅(jiān)持“開放為原則，不開放為例外”的立法原則?！墩畔⒐_條例》就是在“公開為常態(tài)、不公開為例外”的立法原則下制定的。在完善檔案開放政策法規(guī)時(shí)要始終堅(jiān)持“開放為原則，不開放為例外”的立法原則，從檔案開放的角度出發(fā)，確保制定的政策法規(guī)有利于檔案開放工作的順利開展，滿足利用者的有效需求。

3.2 注重法規(guī)間的銜接與協(xié)調(diào)?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》和《政府信息公開條例》與檔案開放密切相關(guān)，它們與《檔案法》共同構(gòu)成檔案開放的重要法律依據(jù)，因此，完善檔案開放政策時(shí)要做好與《檔案法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)的有效銜接，確保內(nèi)容的協(xié)調(diào)一致。

檔案館可以依據(jù)《檔案法》的規(guī)定，將涉及個(gè)人信息的檔案列入其他到期不宜開放的檔案而不開放，或者依據(jù)《政府信息公開條例》以公開涉及個(gè)人隱私的檔案會(huì)損害第三方合法權(quán)益為由而不開放。但這種做法與《個(gè)人信息保護(hù)法》的規(guī)定不一致。依據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》的規(guī)定，個(gè)人信息處理包括信息的提供和公開，一般情況下個(gè)人信息處理者處理個(gè)人信息要取得個(gè)人的同意，但為了履行法定職責(zé)或者法定義務(wù)所必需，則不需取得個(gè)人同意。因此，在完善檔案開放政策時(shí)，應(yīng)就不同法律中有關(guān)檔案開放不一致的內(nèi)容做出明確規(guī)定，確保法律法規(guī)間的協(xié)調(diào)一致，避免給檔案開放工作造成不必要的困擾。

3.3 明確檔案開放范圍和期限的例外情形。需要對(duì)“其他到期不宜開放的檔案”的具體大類及子類做出細(xì)化規(guī)定，比如可以設(shè)定國(guó)防、外交、公安、國(guó)家安全、紀(jì)檢監(jiān)察等大類，每個(gè)大類下再由各自的國(guó)家主管部門設(shè)定相應(yīng)的子類目，并對(duì)每一子類目檔案的封閉期限進(jìn)行量化的規(guī)定，便于這些檔案保管到期后依法及時(shí)得到開放。對(duì)于新《檔案法》中少于或多于二十五年封閉期限這種單一幅度標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，應(yīng)該設(shè)定上下限并且分段設(shè)計(jì)不同的區(qū)間范圍，方便檔案開放鑒定人員判定特殊類別檔案的封閉期限，實(shí)現(xiàn)原則性和靈活性的有機(jī)統(tǒng)一。

3.4 明確非國(guó)有企業(yè)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位對(duì)外開放自有館藏檔案的鼓勵(lì)和支持政策。國(guó)家可以通過給予一定的財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠等措施提高上述單位向社會(huì)開放檔案的積極性和主動(dòng)性。同時(shí)，檔案主管部門可以指導(dǎo)并組織人員幫助這些單位做好檔案的管理、開放利用、信息化建設(shè)等項(xiàng)工作。

3.5 出臺(tái)檔案開放利用投訴處理辦法。目前，國(guó)家已出臺(tái)《工商行政管理部門處理消費(fèi)者投訴辦法》《旅游投訴處理辦法》《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理辦法》以及《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》等多部專門法規(guī)，對(duì)不同領(lǐng)域的投訴處理做出了具體規(guī)定。國(guó)家檔案主管部門可以參照上述法律法規(guī)出臺(tái)《檔案開放利用投訴處理辦法》，明確投訴受理的程序、處理時(shí)限、告知方式、不服投訴處理結(jié)果的救濟(jì)方式等內(nèi)容。

3.6 研究制定檔案開放審核辦法。制定開放審核辦法時(shí)，要明確雙方的職責(zé)權(quán)限，建立協(xié)調(diào)機(jī)制;對(duì)特殊情形存量檔案的開放審核應(yīng)做出明確規(guī)定，必要時(shí)可建立單獨(dú)審核制度，保證及時(shí)開放;明確開放檔案審核的人員組成、工作流程等，確保開放審核工作規(guī)范有序開展。

3.7 在開放政策中增設(shè)檔案開放的免責(zé)條款。為了避免檔案機(jī)構(gòu)在開放檔案中承擔(dān)不必要的法律責(zé)任，應(yīng)該在檔案開放政策中增設(shè)檔案開放免責(zé)條款，對(duì)于非因故意或者重大過失開放檔案所引發(fā)的不利法律后果，檔案機(jī)構(gòu)及檔案工作者不需承擔(dān)責(zé)任。

本文為2021年度河南省檔案科技項(xiàng)目《新〈檔案法〉背景下房產(chǎn)檔案開放審核流程與方法研究》（項(xiàng)目編號(hào)：2021-R-02）的研究成果之一。

參考文獻(xiàn)：

[1][2]《中華人民共和國(guó)檔案法》[M].北京：中國(guó)法制出版社，2020：9.

（作者單位：鄭州市房產(chǎn)檔案館 來稿日期：2021-10-15）