新《檔案法》背景下檔案監(jiān)管的內(nèi)涵與發(fā)展

聶云霞 盧丹丹

摘? 要：科學(xué)有效的監(jiān)管是國家檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。新《檔案法》的頒布實(shí)施為檔案監(jiān)管提供了基本的法律遵循，《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》將加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域檔案工作監(jiān)管以及創(chuàng)新檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)方式列為“十四五”時期檔案事業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)之一，為有效提升檔案監(jiān)管效能指明了方向。因此，以新《檔案法》為背景，分析當(dāng)前我國檔案監(jiān)管中存在的問題，重新審視檔案監(jiān)管主體的新變化、監(jiān)管客體的新發(fā)展、監(jiān)管技術(shù)的新應(yīng)用、監(jiān)管模式的新變革，進(jìn)而從法律體系、主體權(quán)責(zé)、監(jiān)管客體、監(jiān)管技術(shù)、監(jiān)管模式等方面進(jìn)一步探索并構(gòu)建新《檔案法》背景下檔案監(jiān)管新格局顯得重要且緊迫。

關(guān)鍵詞：新檔案法;“十四五”規(guī)劃;檔案監(jiān)管;新內(nèi)涵;新發(fā)展

Abstract： Scientific and effective curation is the important embodiment of the modernization of national archival management system and management ability. The new Archives Law provides basic legal compliance for archival curation， the 14th Five-Year Plan for the Development of National Archives will strengthen the curation of archival work in key areas and innovate the supervision and guidance of archival business as one of the main tasks for the development of Archives during the 14th Five-Year period， indicating that it will effectively improve the effectiveness of archival curation up the direction. Therefore， based on the new Archives Law， this paper analyzes the problems existing in the archival supervision in our country， and re-examines the new changes of the archival curation subject， the new development of the curation object， the new application of the curation technology， and the new reform of the curation mode. It is important and urgent to further explore and construct a new pattern of archival curation under the background of the new Archives Law? from the aspects of legal system， rights and responsibilities of subject， regulatory object， regulatory technology and regulatory mode.

Keywords： New archives law; The 14th five-year plan; Archival curation; The new connotation; The new development

“監(jiān)管”有狹義和廣義之分，狹義監(jiān)管的概念和范圍基本等同于“管制”，而廣義監(jiān)管通常被理解和拆分為“監(jiān)督與管理”?！吨腥A人民共和國檔案法》（2020年修訂版，簡稱“新《檔案法》”）“監(jiān)督檢查”專章中，“監(jiān)管”更多指的是廣義上的監(jiān)管，即檔案主管部門依照法律、行政法規(guī)有關(guān)檔案管理的規(guī)定，對檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位的檔案工作進(jìn)行監(jiān)督管理，包含兩層含義：第一層是指主管部門主動監(jiān)督檢查，第二層是指社會組織的自我監(jiān)督。[1]

新《檔案法》背景下加強(qiáng)檔案監(jiān)管具有積極意義：是推進(jìn)依法治檔的應(yīng)有之義，構(gòu)建檔案法治監(jiān)管體系的實(shí)質(zhì)在于“法治”，就是“讓法治成為一種信念，讓法治成為一種習(xí)慣，讓法治成為一種價(jià)值”[2];是維護(hù)公共利益的應(yīng)有之舉，加強(qiáng)檔案監(jiān)管是為了實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化以及社會上“最大多數(shù)人的幸?！?。立法并非最終目的，只有付諸實(shí)踐才能真正實(shí)現(xiàn)其所規(guī)約的社會關(guān)系;是落實(shí)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有舉措，有監(jiān)督便存在管控，監(jiān)管體系越成熟，越能促進(jìn)新時代中國特色社會主義檔案事業(yè)的健康發(fā)展。

國家檔案局在《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》的發(fā)展目標(biāo)中便明確提出要形成嚴(yán)密的檔案法治監(jiān)督[3];《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《“十四五”規(guī)劃》）主要任務(wù)中再次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域檔案工作監(jiān)管以及創(chuàng)新檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)方式。[4]因此，以《“十四五”規(guī)劃》為指引，以新《檔案法》實(shí)施為契機(jī)，對我國檔案監(jiān)管的內(nèi)涵與發(fā)展進(jìn)行深入、系統(tǒng)研究，詮釋我國檔案監(jiān)管的新內(nèi)涵、新發(fā)展顯得愈發(fā)重要。

1 國內(nèi)外檔案監(jiān)管的發(fā)展

1987年《檔案法》頒布實(shí)施以后，標(biāo)志著檔案行政執(zhí)法與檔案監(jiān)管正式步入法制軌道。《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》（第4號令）指出檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查是檔案主管部門的行政監(jiān)督職能進(jìn)一步強(qiáng)化的重要體現(xiàn)。從歷史縱向看，我國檔案局與檔案館“局館合一”時期，“一個機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”是常態(tài)，而對于檔案執(zhí)法監(jiān)管也間接性出現(xiàn)“運(yùn)動員與裁判員集于一身”的窘境，導(dǎo)致檔案監(jiān)管出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、政事不分等現(xiàn)象。

針對檔案監(jiān)管效力不高和檔案監(jiān)督職能相對弱化問題，[5]新《檔案法》增加“監(jiān)督檢查”專章，對檔案主管部門的具體監(jiān)管事項(xiàng)作了硬性規(guī)定，使得當(dāng)前我國檔案監(jiān)管有了可以遵循的基本準(zhǔn)則。

在國外，部分國家在20世紀(jì)50年代便在各自的檔案法規(guī)中賦予檔案部門應(yīng)有的監(jiān)管權(quán)。[6][7]盡管各國的立法傳統(tǒng)與立法基礎(chǔ)不同，但是在當(dāng)前新時代、新技術(shù)、新環(huán)境下強(qiáng)化檔案監(jiān)管已然成為社會共識。

2 新《檔案法》背景下檔案監(jiān)管的特征

2.1 要求檔案主管部門監(jiān)管做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。新《檔案法》中將“檔案行政管理部門”改為“檔案主管部門”，明確檔案監(jiān)督檢查主體并賦予檔案主管部門對檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織的監(jiān)管權(quán)力。其中，增加了“檔案館”這一監(jiān)管對象以及“檔案信息化建設(shè)和信息安全保障情況”這一監(jiān)管事項(xiàng)，并且監(jiān)管范圍具體到檔案收集、整理、保管、提供利用等具體環(huán)節(jié)。具體來講，第42條規(guī)定，檔案主管部門有權(quán)對6項(xiàng)監(jiān)督檢查事項(xiàng)實(shí)行監(jiān)管;第43條規(guī)定明確監(jiān)督檢查的基本前提，要在符合安全保密的前提下才可開展監(jiān)督檢查;而第47條規(guī)定更是補(bǔ)充監(jiān)督主體的責(zé)任，監(jiān)管要做到科學(xué)、公正、嚴(yán)格、高效。總之，新《檔案法》背景下檔案主管部門的監(jiān)管權(quán)責(zé)統(tǒng)一不僅僅是簡單地基于法律層面，更有出于監(jiān)管主體內(nèi)在的道德責(zé)任。

2.2 賦予社會組織與個人監(jiān)督權(quán)利與義務(wù)的對等。新《檔案法》背景下組織和個人既是檔案監(jiān)管的執(zhí)行者也是檔案監(jiān)管的受益者，“權(quán)利與義務(wù)”的對等性是增進(jìn)社會主體檔案監(jiān)管的參與權(quán)與話語權(quán)的時代要求，也是人民主權(quán)這一憲法原則在檔案領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。任何一部法律的頒布實(shí)施，從最初草案到最終修訂都時刻面臨著如何正確定位和合理配置國家公權(quán)力與公民私權(quán)利之間的關(guān)系問題。[8]新《檔案法》明確賦予社會組織與個人進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)利與義務(wù)，這極大程度上有利于促進(jìn)社會力量參與檔案治理新型監(jiān)管格局的形成。新《檔案法》第5條規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護(hù)檔案的義務(wù)，享有依法利用檔案的權(quán)利;第7條第一款規(guī)定，國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展。這不僅是新《檔案法》內(nèi)容的一大亮點(diǎn)，也是公眾政治意識與參與意識的覺醒，更凸顯了社會力量在檔案事業(yè)發(fā)展中的重要地位。而在“監(jiān)督檢查”專章中規(guī)定，檔案主管部門進(jìn)行監(jiān)督檢查時，有關(guān)單位與個人需要高度配合;面臨檔案安全隱患時，組織機(jī)構(gòu)應(yīng)及時報(bào)告;任何單位與個人有權(quán)向檔案主管部門和有關(guān)機(jī)關(guān)舉報(bào)檔案違法行為。這是新《檔案法》賦予社會組織與個人參與檔案監(jiān)管的權(quán)利，也是其在檔案監(jiān)管實(shí)踐中應(yīng)盡的義務(wù)。

2.3 凸顯檔案監(jiān)管的內(nèi)外聯(lián)動?！皟?nèi)外兼修”是我國檔案事業(yè)發(fā)展的一貫要求，只有外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督協(xié)調(diào)一致時，檔案管理主體的責(zé)任落實(shí)才能達(dá)到最佳狀態(tài)。[9]對于內(nèi)部機(jī)構(gòu)自身監(jiān)管，新《檔案法》第44條規(guī)定，檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織發(fā)現(xiàn)本單位存在檔案安全隱患的，應(yīng)及時采取補(bǔ)救措施，消除檔案安全隱患。發(fā)生檔案損毀、信息泄露等情形的，應(yīng)當(dāng)及時向檔案主管部門報(bào)告。只有檔案組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部自身監(jiān)管意識提升，重視部門常態(tài)化監(jiān)管，才可有效增強(qiáng)檔案監(jiān)管的效力。對于外部機(jī)構(gòu)與個人的社會監(jiān)管，新《檔案法》第46條第一款規(guī)定，任何單位與個人對檔案違法行為可進(jìn)行舉報(bào)，這突出了外部監(jiān)督的重要性。檔案監(jiān)管內(nèi)外聯(lián)動性可起到互相促進(jìn)、合作共贏的作用，構(gòu)建良好的內(nèi)外監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)才能改善并提高檔案監(jiān)管能力。

3 我國檔案監(jiān)管中存在的問題

對照新《檔案法》傳遞的法治信號以及“十四五”期間檔案工作面臨的形勢與挑戰(zhàn)，對標(biāo)我國檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化，當(dāng)前我國檔案監(jiān)管工作還存在一些亟待改進(jìn)的問題。

3.1 監(jiān)管制度乏力，檔案監(jiān)管把控不嚴(yán)。新《檔案法》“監(jiān)督檢查”專章立法是我國檔案監(jiān)管發(fā)展的一大進(jìn)步，但還處于艱難的適應(yīng)期，后續(xù)的續(xù)航能力屬于未知狀態(tài)?！霸谝酝臋n案行政管理工作經(jīng)驗(yàn)中，往往注重行業(yè)內(nèi)部或系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)管、自我加壓，時間一久，會形成套路性的對策，成為體制內(nèi)的死循環(huán)?！盵10]針對檔案主管部門對各級檔案機(jī)構(gòu)的監(jiān)管事項(xiàng)，宏觀上缺乏可供操作的專門監(jiān)督法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，法律法規(guī)的滯后問題仍然較為突出。[11]總體來看，制約高質(zhì)量檔案監(jiān)管發(fā)展的制度缺陷明顯存在，不同監(jiān)管領(lǐng)域法律的完備性、不平衡問題依然突出。

例如，2021年2月2日，商務(wù)部正式對外發(fā)布《中國對外投資合作發(fā)展報(bào)告2020》，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年中國對外全行業(yè)直接投資1329.4億美元，承攬的境外基礎(chǔ)設(shè)施類工程項(xiàng)目5500多個，投資覆蓋全球188個國家和地區(qū)。[12]隨著國有企業(yè)走出去產(chǎn)生了大量境外檔案，但是國家層面針對境外檔案監(jiān)管的法律法規(guī)較少，效力層級偏低，其中監(jiān)督檢查條例中的“可以”“應(yīng)當(dāng)”等一些粗放、模糊性的柔性化詞語依然較為籠統(tǒng)，操作性并不強(qiáng)，容易導(dǎo)致檔案執(zhí)法監(jiān)管變成“軟執(zhí)法”，引發(fā)檔案監(jiān)管爭議，造成監(jiān)管力度下降、把控不嚴(yán)。

3.2 監(jiān)管主體分散，檔案監(jiān)管協(xié)調(diào)不暢。《“十四五”規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、行業(yè)協(xié)同，鼓勵、引導(dǎo)、規(guī)范社會力量參與檔案事務(wù)”。因此，檔案監(jiān)管的協(xié)調(diào)發(fā)展需要人大、司法、輿論、社會與公眾等多元的外部監(jiān)督主體參與，以解決內(nèi)部監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會和公眾監(jiān)督乏力問題與外部威脅問題。[13][14]因此，多元化的檔案監(jiān)管主體對于筑牢嚴(yán)控檔案網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管的法治網(wǎng)顯得愈發(fā)緊迫。

3.3 監(jiān)管客體混亂，檔案監(jiān)管范圍疏漏。檔案監(jiān)管事業(yè)在以往是存在一定偏差的，監(jiān)管對象不僅僅有檔案室，還有檔案館、形成和保管對國家和社會具有重要保存價(jià)值或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案的所有者、檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)等等，而對后幾者的監(jiān)管幾乎都處于空白狀態(tài)。[15]如今，從事檔案整理、保管、利用、咨詢等服務(wù)的檔案社會存管以及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)仍存在違規(guī)收費(fèi)的市場行為，著力對安全風(fēng)險(xiǎn)性較高的寄存托管、數(shù)字化、信息系統(tǒng)建設(shè)等領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)管愈發(fā)重要。例如，國務(wù)院第六次大督查第6督查組發(fā)現(xiàn)蚌埠市勞動保障事務(wù)服務(wù)中心存在違規(guī)收取檔案保管費(fèi)的情況，2016年至2019年三年期間，該服務(wù)中心違規(guī)向4000多人和單位累計(jì)收取了55萬余元的檔案保管費(fèi)。[16]

雖然新《檔案法》細(xì)化了檔案監(jiān)管事項(xiàng)與監(jiān)管范圍，要求檔案主管部門摒棄以往“一刀切、粗放式”的監(jiān)管，著重對檔案監(jiān)管工作的重點(diǎn)環(huán)節(jié)與主要領(lǐng)域開展精準(zhǔn)監(jiān)管。但“摸著石頭過河”的檔案監(jiān)管水平尚未適應(yīng)當(dāng)前檔案監(jiān)管客體形態(tài)變化，檔案監(jiān)管范圍難免存在疏漏。如《檔案法》主要規(guī)制對象仍然為公共檔案，尤其是國有檔案，對私人檔案的規(guī)制力度較弱，[17]還有一些非公共檔案及域外適用問題，并未做出明示規(guī)定。

3.4 監(jiān)管意識不強(qiáng)，檔案監(jiān)管行為被動。我國檔案監(jiān)管水平與監(jiān)管力度通常取決于檔案安全事故的社會影響程度以及高層意志，并未完全遵循檔案工作例行監(jiān)督檢查的規(guī)律與原則行事，因而檔案監(jiān)管行為及其力度表現(xiàn)出較大被動性。即檔案監(jiān)管依然存在制約高質(zhì)量發(fā)展的觀念障礙，地區(qū)之間以及行業(yè)之間發(fā)展不平衡的問題明顯存在，其中基層檔案監(jiān)管工作還有部分薄弱環(huán)節(jié)。也就是城鄉(xiāng)檔案工作環(huán)境以及檔案用戶群體具有較大差異，具體體現(xiàn)在對檔案監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)的知曉、運(yùn)用程度和對檔案監(jiān)管工作的認(rèn)知能力以及認(rèn)知程度上。當(dāng)前多數(shù)地方的檔案監(jiān)管能力并不突出，基本上都屬于事后處理的被動階段，歸其緣由是監(jiān)管人員力量不足、缺乏監(jiān)管積極性以及監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，致使檔案監(jiān)管經(jīng)常處于缺失狀態(tài)。例如，在珠三角地區(qū)的檔案服務(wù)行業(yè)監(jiān)管過程中，檔案主管部門在備案資質(zhì)前端審核中參與性低，主動監(jiān)管意識較為薄弱。[18]

3.5 監(jiān)管技術(shù)落后，檔案監(jiān)管方式有限。由于檔案監(jiān)管人員對云計(jì)算、區(qū)塊鏈、數(shù)據(jù)與計(jì)算、人工智能等新的監(jiān)管技術(shù)運(yùn)用較差以及發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，導(dǎo)致檔案監(jiān)管相關(guān)職能部門在監(jiān)督檢查方面技術(shù)資源有限、力量不足。最為突出的問題是：檔案監(jiān)管技術(shù)水平有限，導(dǎo)致監(jiān)管空白、監(jiān)管盲點(diǎn)等“監(jiān)不了”現(xiàn)象;檔案監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和方法不穩(wěn)定，導(dǎo)致監(jiān)管偏差、監(jiān)管失誤等“監(jiān)不準(zhǔn)”現(xiàn)象;檔案監(jiān)管技術(shù)門檻高，導(dǎo)致監(jiān)管延遲、監(jiān)管滯后等“監(jiān)不起”現(xiàn)象。盡管新《檔案法》的頒布為檔案監(jiān)管指明方向，檔案主管部門的監(jiān)管方式逐漸從被動式監(jiān)管轉(zhuǎn)向預(yù)防性措施與補(bǔ)救性措施并行的監(jiān)管，但實(shí)際監(jiān)管成效并不突出，甚至存在一些問題，如，技術(shù)監(jiān)管能否代替實(shí)地監(jiān)管或者可以替代到何種程度，如何界定技術(shù)監(jiān)管的成效與預(yù)期差距等。監(jiān)管技術(shù)或監(jiān)管技術(shù)應(yīng)用的滯后，極大程度限制了檔案監(jiān)管整體效能的發(fā)揮。

3.6 監(jiān)管模式單一，檔案監(jiān)管效果不佳。傳統(tǒng)的檔案監(jiān)管模式偏重于檔案主管部門單獨(dú)組織監(jiān)督檢查工作，監(jiān)管權(quán)力高度集中且監(jiān)管模式過于機(jī)械化與簡單化。而且，基層檔案部門的監(jiān)管工作不太受重視，監(jiān)管多以“問問、看看、翻翻”的形式展開。在這種監(jiān)管模式下，各部門出于自身利益考慮容易越位監(jiān)管，一旦出現(xiàn)監(jiān)管紕漏，便互相推諉扯皮，權(quán)責(zé)難以界定。此外，檔案主管部門長期將檔案執(zhí)法監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)混為一談，致使檔案監(jiān)管工作一直處于“被動式監(jiān)管”狀態(tài)。在具體實(shí)踐中往往表現(xiàn)為監(jiān)督工作做得少，指導(dǎo)工作做得多;事前監(jiān)督工作做得少，事后監(jiān)督工作做得多，[19]無形中削弱了檔案主管部門的監(jiān)管職能。

4 新《檔案法》背景下檔案監(jiān)管的新發(fā)展

鑒于檔案監(jiān)管的重要性，結(jié)合當(dāng)前我國檔案監(jiān)管中存在的問題，未來應(yīng)從健全法律體系、明確主體權(quán)責(zé)、厘清監(jiān)管范圍、創(chuàng)新監(jiān)管技術(shù)、轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式等方面重構(gòu)檔案監(jiān)管新格局。

4.1 遵循監(jiān)管問題導(dǎo)向，健全檔案監(jiān)管法律。當(dāng)前，新《檔案法》已頒布并順利施行，但與檔案監(jiān)管相關(guān)的配套法律法規(guī)暫時還處于空白狀態(tài)，不足以完全從法律法規(guī)層面滿足當(dāng)前檔案監(jiān)管的需求。因此，為構(gòu)建科學(xué)有效的監(jiān)管法律體系，首先，要完善檔案監(jiān)管方面的配套制度。新《檔案法》中的“監(jiān)督檢查”專章缺少一定的細(xì)則補(bǔ)充與法律釋義，具體的實(shí)施還需要各省級地方性法規(guī)結(jié)合各地實(shí)際情況，盡快做好新修訂檔案法配套法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件的立改廢釋工作，確保與新修訂的《檔案法》有效銜接，[20]并積極踐行《“十四五”規(guī)劃》“加快檔案監(jiān)督檢查等方面的制度和政策供給，及時修訂、清理與現(xiàn)實(shí)需要不相適應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件，加大法規(guī)制度解釋力度”等相關(guān)規(guī)定。

其次，要強(qiáng)化檔案監(jiān)管配套法規(guī)的規(guī)劃工作。為保障檔案監(jiān)督檢查工作的推進(jìn)，需要重點(diǎn)加強(qiáng)以檔案主管部門主導(dǎo)的檔案行政監(jiān)督檢查制度和以社會力量參與的檔案權(quán)力行使監(jiān)督制度建設(shè)。[21]針對地方規(guī)章監(jiān)管操作性偏低，尤其是基層檔案監(jiān)管法規(guī)實(shí)施難等問題，“可采取基于國家層面《檔案法實(shí)施辦法》的相關(guān)監(jiān)管內(nèi)容、權(quán)責(zé)及懲處力度設(shè)定法律框架”并結(jié)合各地檔案工作實(shí)際，制定符合地方發(fā)展的配套監(jiān)管條款與實(shí)施細(xì)則。例如，安徽懷遠(yuǎn)縣在分析未來5年內(nèi)其檔案事業(yè)監(jiān)管面臨的形勢后，制定了《全縣檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃事中事后監(jiān)管細(xì)則（行政規(guī)劃）》，在責(zé)任追溯方面加強(qiáng)層級監(jiān)督并建立監(jiān)管責(zé)任追究機(jī)制。[22]

最后，要落實(shí)檔案監(jiān)管的法律責(zé)任。從民事責(zé)任方面加大賠償力度，將道德責(zé)任與社會責(zé)任法律化;從行政處罰方面加大懲處力度，彰顯法律的權(quán)威與剛性，真正把檔案法確立的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為檔案治理效能。[23]一部法律的制定只是起點(diǎn)，健全法律體系并做出相應(yīng)調(diào)試與良善法律制度在社會實(shí)踐中的一體遵行，才是更為重大的挑戰(zhàn)，而配套制度的健全恰恰是制度躍出靜態(tài)的紙面文本、投射于鮮活之社會實(shí)踐的前提要件。[24]

4.2 明確監(jiān)管權(quán)責(zé)主體，增強(qiáng)檔案監(jiān)管合力。檔案監(jiān)管善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要從政府、機(jī)構(gòu)和公眾等層面多維聯(lián)動、協(xié)同推進(jìn)。一是政府主導(dǎo)監(jiān)管，發(fā)揮宏觀監(jiān)管效力。國家檔案主管部門主管全國的檔案工作，負(fù)責(zé)對全國檔案事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃與組織協(xié)調(diào)，建立統(tǒng)一制度，從整體上對檔案監(jiān)管體制進(jìn)行優(yōu)化，構(gòu)建全局性的檔案監(jiān)管網(wǎng)絡(luò);壓實(shí)各級檔案主管部門的主體責(zé)任，完善與新《檔案法》實(shí)施相配套的工作機(jī)制與權(quán)責(zé)體系。

二是機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)管，發(fā)揮中觀監(jiān)管效力。檔案主管部門在開展檔案監(jiān)督檢查工作時要加強(qiáng)同各級檔案形成單位的聯(lián)系，正確處理好監(jiān)管者與被監(jiān)管者兩者之間的關(guān)系，既要依據(jù)新《檔案法》相關(guān)條例做好常態(tài)化監(jiān)管，又要做好針對性監(jiān)管，避免同類問題的二次出現(xiàn)。譬如，浙江嘉興市海鹽縣針對“農(nóng)村檔案服務(wù)均等化”項(xiàng)目專項(xiàng)監(jiān)督整改問題，派駐第一紀(jì)檢監(jiān)察組就重建設(shè)輕管理等檔案工作現(xiàn)象出具反饋報(bào)告，縣檔案館業(yè)務(wù)指導(dǎo)科和管理利用科聯(lián)合組成專班進(jìn)行一對一監(jiān)督指導(dǎo)、著力整改。2021年以來，全縣農(nóng)村檔案數(shù)字查閱率較去年同期上升了44% ，其中沈蕩鎮(zhèn)查閱農(nóng)村數(shù)字檔案的村民人次已達(dá)212人次，較2020年全年度查閱人次增加50%以上，監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題已得到有效整改。[25]

三是公眾參與監(jiān)管，發(fā)揮微觀監(jiān)管效力。公眾參與是一種強(qiáng)調(diào)公眾自我管理的新型社會管理模式，目前很多國家通過公眾參與檔案監(jiān)管克服政府監(jiān)管失靈現(xiàn)象。政府應(yīng)以定期召開信息發(fā)布會、公眾座談會、公眾聽證會等形式征求收集公眾監(jiān)督意見，將社會公眾對檔案監(jiān)管的訴求落實(shí)到實(shí)際的監(jiān)管程序中，以社會層面的監(jiān)督機(jī)制推動檔案監(jiān)管整體實(shí)力的提升。

4.3 制定監(jiān)管工作標(biāo)準(zhǔn)，厘清檔案監(jiān)管范圍。隨著檔案信息化和檔案機(jī)構(gòu)改革的縱深發(fā)展，檔案監(jiān)管范圍逐漸擴(kuò)大。為進(jìn)一步厘清檔案監(jiān)管范疇，應(yīng)著重做好以下工作：一是檔案主管部門要區(qū)分監(jiān)管重點(diǎn)?！丁笆奈濉币?guī)劃》中指出要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域檔案工作監(jiān)管：“圍繞促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，完善區(qū)域檔案管理體制，加強(qiáng)對京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等區(qū)域檔案工作監(jiān)管，創(chuàng)新協(xié)同監(jiān)管模式。”正如李海濤等提出的“以檔案整理為服務(wù)主項(xiàng)的企業(yè)，其監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)在于人員資質(zhì)，而以檔案數(shù)字化為服務(wù)主項(xiàng)的企業(yè)，除人員資質(zhì)外，檔案數(shù)字化設(shè)備、保密資質(zhì)等也應(yīng)納入相關(guān)監(jiān)管考察的重點(diǎn)”。二是在疫情防控常態(tài)化的特殊時期，檔案主管部門在按照法定程序開展監(jiān)督檢查工作時可先線上查看被檢查單位近三年的檔案工作情況，以縮短實(shí)地檢查時間，并在前期檢查的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)復(fù)查、專項(xiàng)檢查部分檔案機(jī)構(gòu)的檔案工作，對檔案收集、信息安全等重點(diǎn)問題進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)和工作提醒，對發(fā)現(xiàn)的問題責(zé)令整改。[26]三是在具體的檔案監(jiān)管實(shí)踐中厘清所需要監(jiān)管檔案的種類，進(jìn)行分類監(jiān)管，并合理確定監(jiān)管頻次與監(jiān)管比例，明確工作重點(diǎn)、時間節(jié)點(diǎn)和任務(wù)要求，[27]建立公開、公正、公平的檔案監(jiān)管機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。例如，無錫市檔案局印發(fā)的《無錫市檔案局2021年工作要點(diǎn)》明確了2021年全市檔案監(jiān)管工作重點(diǎn)任務(wù)，包括檔案工作日常監(jiān)管、檔案執(zhí)法辦案力度、重大活動和突發(fā)事件檔案監(jiān)管、檔案開放監(jiān)管、非國有企業(yè)檔案監(jiān)管、數(shù)字檔案館（室）建設(shè)情況的監(jiān)管等。[28]

4.4 推進(jìn)監(jiān)管技術(shù)驅(qū)動，創(chuàng)新檔案監(jiān)管手段。以人工智能、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈為代表的新興技術(shù)正在快速激活和改變檔案監(jiān)管生態(tài)、重塑檔案監(jiān)管格局，充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)力量，推動其與檔案工作的深度融合，找準(zhǔn)薄弱環(huán)節(jié)，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，才能推動檔案監(jiān)管工作的提檔升級。

一方面，云計(jì)算、區(qū)塊鏈、數(shù)據(jù)與計(jì)算、人工智能等四大底層技術(shù)交叉融合，復(fù)合式技術(shù)應(yīng)用以及集成式技術(shù)創(chuàng)新牽引著檔案監(jiān)管日益適應(yīng)當(dāng)前數(shù)字化環(huán)境。未來可以預(yù)見，去中心化的監(jiān)管平臺、跨鏈數(shù)據(jù)監(jiān)管、區(qū)塊鏈+多方安全計(jì)算、區(qū)塊鏈+可信監(jiān)管環(huán)境的結(jié)合與應(yīng)用將會頻繁出現(xiàn)在檔案監(jiān)管實(shí)踐過程中。[29]例如，綜合利用云技術(shù)打造監(jiān)管云，加強(qiáng)監(jiān)管部門之間的信息流動、互聯(lián)互通，全面整合相關(guān)監(jiān)管信息，為檔案監(jiān)督檢查營造良好的技術(shù)環(huán)境?！凹脊堋敝Α叭斯堋保熬€上+線下”的檔案監(jiān)管使得監(jiān)管問題更深入、監(jiān)管方向更精確，也構(gòu)建了檔案監(jiān)管部門之間的信息機(jī)制，通過優(yōu)勢互補(bǔ)強(qiáng)化彼此之間的信任關(guān)系，最終使得這種信任機(jī)制內(nèi)化為監(jiān)管組織共同的價(jià)值觀與文化理念。

另一方面，借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺，推動“掌上監(jiān)督”時代的到來?！丁笆奈濉币?guī)劃》中提出，檔案主管部門要進(jìn)一步創(chuàng)新檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)方式，健全“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，“推動檔案工作融入各項(xiàng)業(yè)務(wù)全流程，推進(jìn)檔案業(yè)務(wù)在線監(jiān)督指導(dǎo)，提升檔案治理網(wǎng)絡(luò)化、智能化、精細(xì)化水平”。在國家檔案局的統(tǒng)籌下，各個區(qū)域的檔案主管部門與行業(yè)主管部門可借助信息技術(shù)平臺對檔案工作進(jìn)行分類監(jiān)督指導(dǎo)，如“創(chuàng)新建設(shè)項(xiàng)目檔案監(jiān)督指導(dǎo)方式、完善對上市企業(yè)檔案業(yè)務(wù)的監(jiān)督指導(dǎo)、加強(qiáng)對非國有企業(yè)、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)等”。例如，“十三五”期間，江蘇省圍繞法治江蘇建設(shè)進(jìn)行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”改革，梳理檔案監(jiān)管事項(xiàng)目錄清單以及編寫實(shí)施清單，并對清單進(jìn)行動態(tài)管理;[30]浙江省檔案局堅(jiān)持“一網(wǎng)通管”理念，在掌上執(zhí)法系統(tǒng)上設(shè)置了監(jiān)督檢查、監(jiān)督對象管理、分類監(jiān)管、查詢與工作輔助四大功能模塊，在全國檔案系統(tǒng)內(nèi)率先開通檔案行政執(zhí)法監(jiān)管平臺手機(jī)端平臺，推動浙江檔案行政執(zhí)法進(jìn)入智能化、信息化、無紙化的“掌上執(zhí)法”監(jiān)管新時代。[31]

4.5 建構(gòu)監(jiān)管多元模式，提升檔案監(jiān)管效率

4.5.1 開展多方協(xié)同的監(jiān)管模式。多方協(xié)同監(jiān)管是一個系統(tǒng)性的監(jiān)管模式，需要各主體協(xié)作開展檔案監(jiān)管工作，在各司其職的基礎(chǔ)上細(xì)化各監(jiān)管細(xì)則，著力構(gòu)建跨區(qū)域、跨層級、跨部門合作的協(xié)同監(jiān)管體制，以及探索實(shí)施機(jī)關(guān)、所屬單位、部門檔案館分層次監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)制，以整體性、關(guān)聯(lián)性、層次性的觀點(diǎn)維護(hù)監(jiān)管與被監(jiān)管主體的權(quán)益。[32]這也是各類檔案監(jiān)管主體充分發(fā)揮協(xié)同監(jiān)管的治理效能，從傳統(tǒng)的“檔案管理”向“檔案治理”以及“權(quán)力本位”到“責(zé)任本位”轉(zhuǎn)換的具體表現(xiàn)。其一，各監(jiān)管部門可在監(jiān)管過程中進(jìn)行對話協(xié)商，建立監(jiān)管信息共享機(jī)制，共同商討檔案監(jiān)管中遇到的問題與困難，并探索形成發(fā)現(xiàn)問題、調(diào)查取證、做出處理和跟蹤整改的法治監(jiān)督“全鏈條”[33];其二，新《檔案法》倡導(dǎo)監(jiān)管者與監(jiān)管對象構(gòu)建一種開放式的雙向反饋機(jī)制，可利用新聞媒體、監(jiān)督專線、網(wǎng)絡(luò)信箱等形式實(shí)施監(jiān)管“回頭看”，通過監(jiān)管信息化實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的實(shí)時、有效和科學(xué)的聯(lián)結(jié)，保障監(jiān)管的時效性和科學(xué)性。

4.5.2 落實(shí)社會參與的監(jiān)管模式。新《檔案法》中規(guī)定“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”，擴(kuò)大社會監(jiān)管力量至國家檔案監(jiān)管體系中正是新形勢下廣大公民政治意識與權(quán)力意識覺醒的客觀要求。[34]企業(yè)、社會性團(tuán)體、檔案協(xié)會、檔案中介機(jī)構(gòu)、個人等均可以作為檔案監(jiān)管宣傳以及檔案監(jiān)管知識教育的輻射對象，同時也可以作為社會性力量對檔案監(jiān)管部門職能履行情況進(jìn)行監(jiān)督。此類非政府性質(zhì)的檔案監(jiān)管力量的參與可在一定程度上彌補(bǔ)檔案主管部門監(jiān)管意愿不強(qiáng)等問題，有效確保檔案監(jiān)管工作的透明度，增強(qiáng)社會群體對政府監(jiān)管工作的信心。為了讓社會力量積極參與到檔案監(jiān)管中來，要營造輿論氛圍、拓寬參與渠道、搭建參與平臺，增強(qiáng)社會群體對檔案監(jiān)管權(quán)力清單的認(rèn)同感，引導(dǎo)與鼓勵并行，以便形成全民監(jiān)督、全程監(jiān)督的檔案監(jiān)管新格局。

4.5.3 推行漸進(jìn)整合的監(jiān)管模式。首先，基于監(jiān)管基礎(chǔ)與實(shí)地監(jiān)管需求，推動檔案監(jiān)督檢查工作由事后檢查考核為主逐步向事前參與、事中指導(dǎo)、事后評查的全過程監(jiān)督管理的模式轉(zhuǎn)變，[35]并與檔案監(jiān)管行政處罰等工作進(jìn)行有效銜接，落實(shí)檔案主管部門的事中事后監(jiān)管責(zé)任;其次，建立漸進(jìn)式監(jiān)管目標(biāo)。如果不考慮監(jiān)管主體和監(jiān)管環(huán)境，集中式監(jiān)管相比分階段式監(jiān)管更利于明確監(jiān)管重點(diǎn)以及合理配置資源。但是從國情與實(shí)踐出發(fā)，我國并不能簡單套用國外監(jiān)管模式，因此根據(jù)實(shí)際情況可以通過漸進(jìn)式的減少監(jiān)管環(huán)節(jié)來消除部門之間職能重疊和空缺，省去監(jiān)督檢查中不必要的冗雜程序以緩解監(jiān)管混亂局面;最后，檔案主管部門要加強(qiáng)對新領(lǐng)域、新專業(yè)、新機(jī)構(gòu)、新社會組織的檔案監(jiān)管，對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)實(shí)行包容審慎監(jiān)管。[36]換言之，對新生業(yè)態(tài)要加以保護(hù)，具體的監(jiān)管模式要在監(jiān)管實(shí)踐中加以優(yōu)化并完善。從保護(hù)和探索監(jiān)管新模式，提高治理效率這個層面來講，“沙盒監(jiān)管模式”在可控范圍內(nèi)實(shí)行容錯糾錯機(jī)制，并由監(jiān)管部門對運(yùn)行過程進(jìn)行全過程監(jiān)管，不斷優(yōu)化監(jiān)管模式的效果，有效防止“一管就死，一放就亂”的管理困局，在保護(hù)與監(jiān)管之間找到最佳契合點(diǎn)。[37]因此，為減少監(jiān)管的不確定性，增強(qiáng)監(jiān)管的實(shí)效性，在檔案監(jiān)管實(shí)踐過程中權(quán)威部門可設(shè)立專門的監(jiān)管組織與監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，在一定區(qū)域內(nèi)實(shí)行沙盒試點(diǎn)，監(jiān)測現(xiàn)有監(jiān)管模式是否存在新模式套用舊規(guī)則的現(xiàn)象，幫助檔案監(jiān)管機(jī)構(gòu)摒棄過時的監(jiān)管規(guī)定，進(jìn)一步探索構(gòu)建全國范圍內(nèi)跨區(qū)域的“監(jiān)管沙盒”合作機(jī)制，以新型的檔案監(jiān)管模式帶動檔案監(jiān)管的創(chuàng)新發(fā)展。

本文系江西省教育科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)課題“數(shù)字人文視閾下新文科人才培養(yǎng)路徑研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：21ZD011）階段性成果。

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（作者單位：南昌大學(xué)歷史系 來稿日期：2021-09-02）