抓住基層治理現(xiàn)代化的主要著力點(diǎn)

趙聚軍

大國(guó)治理的根基在基層。統(tǒng)籌推進(jìn)基層治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程。黨的十八大以來(lái)，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，基層治理取得跨越式發(fā)展，黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類(lèi)組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的中國(guó)特色基層治理體系，已經(jīng)初步成型。

在推動(dòng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，如何持續(xù)提升基層治理的社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平，始終是實(shí)踐創(chuàng)新的主要著力點(diǎn)。從上述四個(gè)方面進(jìn)行具體梳理，可以發(fā)現(xiàn)，黨的十八大以來(lái)，基層治理事業(yè)取得了一系列重要成就，積累了大量有效經(jīng)驗(yàn)。

第一，在黨的直接有力領(lǐng)導(dǎo)下，基層治理的社會(huì)化水平得以全面提升，正在加速邁向共建共治共享的新格局。無(wú)論是黨的十八大以來(lái)的地方實(shí)踐，還是理論研究，諸如基層協(xié)商民主、城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自治、多元主體協(xié)同等具體領(lǐng)域，始終是基層治理的重要關(guān)切點(diǎn)。尤其是隨著黨的十九大以來(lái)對(duì)黨在基層治理中全面主導(dǎo)地位的高度強(qiáng)調(diào)和一系列強(qiáng)化基層黨建有力措施的頒布實(shí)施，使得當(dāng)前的基層治理已經(jīng)初步形成了黨建引領(lǐng)下的“一核多元”新格局，不僅有力夯實(shí)了黨在基層社會(huì)的整合動(dòng)員能力，全面提升了黨組織和黨員服務(wù)群眾的能力，也有力保障和推動(dòng)了城鄉(xiāng)居民、社會(huì)組織、企事業(yè)單位等相關(guān)利益主體參與基層治理的廣度和深度。一個(gè)比較直觀的反映是，近年來(lái)各地涌現(xiàn)的基層治理創(chuàng)新典型案例，絕大多數(shù)都將“黨建引領(lǐng)”作為實(shí)踐創(chuàng)新的基本前提，而提升社會(huì)化水平、推動(dòng)多元協(xié)同參與，則是普遍強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)舉措。

第二，有關(guān)基層治理的法律法規(guī)得以不斷完善，法治化手段成為構(gòu)建簡(jiǎn)約高效基層管理體制的重要保障。一方面，隨著《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》等基礎(chǔ)性法律的適時(shí)修訂，社區(qū)居委會(huì)建設(shè)、社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)、村委會(huì)換屆選舉、村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等相關(guān)政策文件先后下發(fā)，基層治理的法律和制度環(huán)境得以有力夯實(shí);另一方面，各地在通過(guò)問(wèn)題清單、權(quán)責(zé)清單、績(jī)效清單等法治化手段，在向基層賦權(quán)、推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的同時(shí)，減輕了基層負(fù)擔(dān)，一定程度上遏制了上級(jí)職能部門(mén)的“甩鍋”傾向，基層權(quán)責(zé)失衡的狀態(tài)得以初步扭轉(zhuǎn)，邁出了構(gòu)建簡(jiǎn)約高效基層管理體制的重要一步。

第三，基層治理的智能化水平有了較大幅度的提升。數(shù)字治理時(shí)代的到來(lái)，正在促成基層治理時(shí)代場(chǎng)景的整體性變換。與此同時(shí)，基層事務(wù)也日趨紛繁復(fù)雜，新冠疫情防控等突發(fā)重大公共事件更是對(duì)基層治理的精準(zhǔn)化、精細(xì)化提出了更高的要求。實(shí)踐中，各地為了應(yīng)對(duì)數(shù)字治理的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，紛紛通過(guò)技術(shù)賦能的形式，提升基層治理的精準(zhǔn)化和精細(xì)化程度，優(yōu)化公共服務(wù)供給。一方面，很多地方通過(guò)強(qiáng)化網(wǎng)格化管理的形式，并注重將網(wǎng)格化管理與數(shù)字技術(shù)相融合，有效提升了基層治理的精確性和覆蓋度。而且，基于數(shù)字技術(shù)的網(wǎng)格化管理已經(jīng)從城市向農(nóng)村全面擴(kuò)散。另一方面，在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域，各地主要通過(guò)“一站式”流程再造和“互聯(lián)網(wǎng)”技術(shù)，大大提高了政務(wù)服務(wù)的智能化水平，提升了服務(wù)的便捷度和親民度。

第四，多措并舉，吸引和留住人才，有效提升了基層治理的專(zhuān)業(yè)化水平。一方面，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行街鎮(zhèn)干部任期調(diào)整、最低服務(wù)年限、落實(shí)街鎮(zhèn)干部專(zhuān)門(mén)工作補(bǔ)貼、推動(dòng)編制資源向基層傾斜等一系列配套政策，初步扭轉(zhuǎn)了街鎮(zhèn)“留不住人”的傾向，壯大充實(shí)了基層干部隊(duì)伍;另一方面，各地在實(shí)踐中通過(guò)構(gòu)建社區(qū)工作者多元化職業(yè)上升通道、健全崗位薪酬制度并完善動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)待遇等多重舉措，吸引大量學(xué)歷高、專(zhuān)業(yè)化水平高的青年加入社區(qū)工作者隊(duì)伍，使得這一群體的專(zhuān)業(yè)化水平得到大幅度提升，已經(jīng)整體上完成了從早年半義務(wù)奉獻(xiàn)型為主的“居委會(huì)大媽”向職業(yè)化社會(huì)工作者轉(zhuǎn)型的歷程。

社會(huì)科學(xué)研究的基本使命之一，就是對(duì)社會(huì)實(shí)踐進(jìn)行理論化歸納和提升，進(jìn)而指導(dǎo)和引領(lǐng)實(shí)踐，基層治理研究亦不例外。近年來(lái)，基層治理理論研究與地方實(shí)踐創(chuàng)新不僅實(shí)現(xiàn)了良好的雙向互動(dòng)，而且在自覺(jué)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的同時(shí)，共同推動(dòng)了頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)化。

首先，各地圍繞基層治理進(jìn)行了大量卓有成效的實(shí)踐創(chuàng)新，為理論研究提供了豐富的素材，而研究者通過(guò)對(duì)地方實(shí)踐的總結(jié)和提升，又反向推動(dòng)了地方創(chuàng)新的不斷深入。總體而言，2017年之前學(xué)界有關(guān)基層治理的研究更多還是圍繞城鄉(xiāng)居民自治制度、基層協(xié)商等“制度”性問(wèn)題展開(kāi)。2017年至今，研究重心則開(kāi)始轉(zhuǎn)向基層“條塊”矛盾、權(quán)責(zé)失衡等“機(jī)制”問(wèn)題。這一變化，很大程度上源于“吹哨報(bào)到”等地方創(chuàng)新舉措的出現(xiàn)和推廣，屬于實(shí)踐“反哺”理論研究的典型案例。與此同時(shí)，學(xué)界在探討“吹哨報(bào)到”機(jī)制的過(guò)程中，亦發(fā)現(xiàn)這一機(jī)制只是針對(duì)特定的公共事務(wù)，以黨建引領(lǐng)的方式將“條塊”碎片串聯(lián)起來(lái)，并沒(méi)有觸動(dòng)現(xiàn)有的基層權(quán)力結(jié)構(gòu)。沿著這一思路，研究者們開(kāi)始從實(shí)質(zhì)性統(tǒng)合基層“條塊”關(guān)系、完善職責(zé)配置的層面，探討推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的路徑，并反向影響了實(shí)踐創(chuàng)新的持續(xù)深入。例如，從近期一些地方的實(shí)踐創(chuàng)新案例來(lái)看，通過(guò)將區(qū)縣執(zhí)法權(quán)力下沉至街鎮(zhèn)等形式為基層賦權(quán)增能，已成為基層治理創(chuàng)新的重要著力點(diǎn)。當(dāng)然，學(xué)術(shù)研究對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)路徑主要表現(xiàn)為通過(guò)對(duì)體制、機(jī)制問(wèn)題的剖析，以及新的治理理念和技術(shù)的引入，為推動(dòng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供借鑒。

其次，學(xué)術(shù)研究和地方實(shí)踐創(chuàng)新共同推動(dòng)了頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)化。無(wú)論是學(xué)術(shù)研究，還是地方的實(shí)踐創(chuàng)新，無(wú)疑都應(yīng)自覺(jué)服務(wù)于黨中央的重大戰(zhàn)略部署。自黨的十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略目標(biāo)以來(lái)，為了實(shí)現(xiàn)和鞏固黨在基層治理中的全面領(lǐng)導(dǎo)地位、推動(dòng)基層治理重心下沉，黨中央發(fā)布了很多重要的決策部署。與之相呼應(yīng)，無(wú)論是相關(guān)學(xué)術(shù)研究，還是地方實(shí)踐，均主要圍繞黨建引領(lǐng)基層治理、做實(shí)基層等問(wèn)題展開(kāi)。同時(shí)，學(xué)界在闡釋中央決策精神、地方在貫徹中央部署推動(dòng)實(shí)踐創(chuàng)新的過(guò)程中，不斷發(fā)掘新的問(wèn)題，一定程度上推動(dòng)了頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)化。例如，學(xué)界近幾年針對(duì)基層權(quán)責(zé)失衡問(wèn)題的討論，就突破了“機(jī)制”問(wèn)題并上升到職責(zé)同構(gòu)和壓力型體制等深層次體制問(wèn)題。而在地方的實(shí)踐中，也有很多創(chuàng)新案例開(kāi)始嘗試從推動(dòng)執(zhí)法力量下沉、厘清權(quán)力清單等方式，做實(shí)基層。可以說(shuō)，學(xué)界的研究工作和地方的實(shí)踐對(duì)頂層設(shè)計(jì)的優(yōu)化提供了借鑒。

雖然近年來(lái)的基層治理研究如火如荼，地方創(chuàng)新舉措也是屢見(jiàn)不鮮，學(xué)術(shù)研究與地方實(shí)踐亦呈現(xiàn)出良好的互動(dòng)，但是，依然有一些研究者潛意識(shí)里將基層治理僅僅視為基層乃至社區(qū)的內(nèi)部事務(wù)，視野不夠?qū)拸V，對(duì)基層治理的外部影響因素和外溢效應(yīng)少有關(guān)注，地方的實(shí)踐創(chuàng)新也存在避重就輕的現(xiàn)象。因此，在持續(xù)推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，除了繼續(xù)關(guān)注“體制”“機(jī)制”問(wèn)題外，也應(yīng)更加關(guān)注基層治理的外部影響因素和外溢效應(yīng)。

第一，除了屬地管理、壓力型體制等引發(fā)基層權(quán)責(zé)失衡的體制機(jī)制因素，也應(yīng)關(guān)注大中城市人口和空間規(guī)模不斷擴(kuò)大、市轄區(qū)做大做強(qiáng)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景對(duì)基層治理發(fā)展走勢(shì)的深刻影響。長(zhǎng)期以來(lái)，正是對(duì)基層治理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景關(guān)注不夠，導(dǎo)致對(duì)不同區(qū)域的改革導(dǎo)向缺乏必要的區(qū)分和比較。例如，考慮到人口規(guī)模、公共事務(wù)復(fù)雜程度等差別，超大和特大城市與中小城市在街鎮(zhèn)定位、改革的必要性和緊迫性等方面，實(shí)際上存在明顯的差異。

第二，更加客觀全面地評(píng)價(jià)屬地管理，有效發(fā)揮其積極作用。屬地管理的初衷是突破“條塊”分割等體制羈絆，更為清晰地界定地方，尤其是基層的權(quán)責(zé)清單，最終“把問(wèn)題解決在基層、把矛盾化解在萌芽狀態(tài)”。全面強(qiáng)化屬地管理后，卻在一定程度上加劇了基層權(quán)責(zé)失衡的格局，但這主要源于部分地方向下“放權(quán)”與“確責(zé)”不同步，只“確責(zé)”不“放權(quán)”。因此，在已經(jīng)難以扭轉(zhuǎn)的背景下，客觀看待屬地管理，才能真正發(fā)揮其正面影響。

第三，對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的各種創(chuàng)新舉措，如吹哨報(bào)到、網(wǎng)格化管理和權(quán)力下沉等典型的具體改革措施，應(yīng)進(jìn)行必要的統(tǒng)合式分析。是否每一種改革路徑都是長(zhǎng)久有效的？是否都具有普遍適用性？是否與其他路徑存在互補(bǔ)效應(yīng)？以上問(wèn)題都值得更為深入地考察。實(shí)際上，“吹哨報(bào)到”主要適用于短期緊急情況，網(wǎng)格化管理更適合作為技術(shù)輔助手段，權(quán)力下沉則是緩解條塊矛盾的長(zhǎng)效機(jī)制。各地應(yīng)結(jié)合已有的改革實(shí)踐和地域特點(diǎn)，合理把握三種主要路徑的適用范圍，避免盲目疊加，靈活搭配運(yùn)用，以達(dá)到治理效果的最優(yōu)。

第四，系統(tǒng)探討基層治理與行政區(qū)劃管理的雙向互動(dòng)關(guān)系。在以往的學(xué)術(shù)研究和地方實(shí)踐中，基層治理與行政區(qū)劃之間鮮有互動(dòng)。然而，如果將基層治理的重心適度上移，同時(shí)將行政區(qū)劃管理的視域向基層適度下探，就會(huì)發(fā)現(xiàn)兩者實(shí)際上存在著明顯的交叉地帶。例如，“插花地”作為一種廣泛存在的特殊政區(qū)形態(tài)，往往會(huì)導(dǎo)致基層公共服務(wù)職責(zé)劃分零碎化、交叉化，乃至引發(fā)基層治理中的梗阻現(xiàn)象，也不利于發(fā)揮屬地管理的積極作用。不僅是“插花地”治理，近期一些地方在推動(dòng)街鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)，明確將提升城市管理的精細(xì)化水平，尤其是緩解城鄉(xiāng)結(jié)合部街鎮(zhèn)在管理和服務(wù)中的城鄉(xiāng)混雜問(wèn)題，作為調(diào)整的主要政策目標(biāo)。因此，行政區(qū)劃如何推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化，值得更多關(guān)注。

第五，推動(dòng)“流量城市”基層治理現(xiàn)代化。在治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，如何避免流量不穩(wěn)定運(yùn)行、“大進(jìn)大出”所可能引發(fā)的各類(lèi)治理挑戰(zhàn)，尤其是如何推動(dòng)作為“流量城市”大規(guī)模、強(qiáng)流動(dòng)根源的人口流量治理現(xiàn)代化，是完善現(xiàn)代城市治理體系和風(fēng)險(xiǎn)防控體系、打造韌性城市的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。鑒于大城市流量治理表現(xiàn)出的聚集性、擁擠性和流動(dòng)性特點(diǎn)，可從空間治理和社會(huì)治理兩個(gè)層面歸納超大流量對(duì)城市基層治理現(xiàn)代化的影響和挑戰(zhàn)。其中，前者的一個(gè)重要反映，就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的居住分異，乃至隔離現(xiàn)象，后者則主要反映為超大的流量與基層職責(zé)失衡夾擊之下基層公共事務(wù)的大量聚集和日益復(fù)雜化。

（作者系深圳市建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)研究中心重大課題項(xiàng)目組成員、南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授。本文是深圳市建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)研究中心2021年重大課題“流量城市與治理能力現(xiàn)代化研究”的階段性成果）