網(wǎng)絡(luò)治理視角下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)PPP模式發(fā)展研究
——以湖北省為例

謝治琳，韓振燕

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100）

從新中國成立到改革開放，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為社會保障的重要一環(huán)，承擔(dān)著最基礎(chǔ)的養(yǎng)老托底作用，讓農(nóng)村五保戶、失能失智老人等特困供養(yǎng)對象的老年生活有了基本保障，體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性。面對大跨步進(jìn)入老齡化社會的中國，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)越來越“力不從心”，日益暴露出基礎(chǔ)設(shè)施落后、服務(wù)意識滯后、職能定位不明確、管理體制不靈活、服務(wù)效率低下、服務(wù)質(zhì)量欠佳等問題，人口老齡化快速發(fā)展帶來對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的多元化需求也超出了承擔(dān)兜底功能的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能力范圍，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革恰逢其時。通過政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式來解決養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾，有助于破解中國面臨的人口老齡化難題。

PPP模式始于20世紀(jì)90年代的英國，由于其相對于完全由公共部門提供公共產(chǎn)品的傳統(tǒng)模式具有較多優(yōu)點，如更合理的風(fēng)險分配、更低的生命周期成本、更高效的項目管理、更具創(chuàng)新性的公共服務(wù)等，可在交通、環(huán)保、能源、供水等公共領(lǐng)域發(fā)揮巨大作用，在歐洲乃至美國、澳洲流行開來。PPP模式是順應(yīng)財稅改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、政府債務(wù)不斷增加等時代背景的產(chǎn)物，但是作為一種從國外引入的新興事物，因其存在法律不明、制度不順、產(chǎn)權(quán)不清、思想觀念等問題，養(yǎng)老領(lǐng)域PPP模式必然存在許多問題，如模式定位不明確、主體權(quán)責(zé)不清晰、市場準(zhǔn)入不規(guī)范、項目操作不透明、監(jiān)管機(jī)制不健全、風(fēng)險控制不確定等。

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革始于20世紀(jì)80年代的承包制［1］，湖北省在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革中一馬當(dāng)先，2002年4月湖北省枝江市社會福利院率先在全國啟動“一院兩制”改革，全國范圍內(nèi)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營化改革拉開序幕。在地方實踐基礎(chǔ)上，湖北省出臺了多項政策支持鼓勵PPP模式發(fā)展：《省人民政府關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》《關(guān)于公布湖北省第一批政府和社會資本合作示范項目的通知》《湖南省財政廳關(guān)于政府和社會資本合作（PPP）專家?guī)旒白稍兎?wù)機(jī)構(gòu)庫名錄的公示》等，可見PPP模式是湖北省政府大力支持的發(fā)展方向。

截至2021年4月13日，湖北省共有養(yǎng)老類PPP項目11個，金額總計約為48.4031億元。農(nóng)村地區(qū)項目3個，總金額13.6億元，城市地區(qū)項目8個，總金額34.8031億元。項目的投資領(lǐng)域以醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、養(yǎng)老業(yè)、老年公寓為主，項目數(shù)分別為5、3、3個，其中醫(yī)養(yǎng)結(jié)合行業(yè)的投資金額最多，總計人民幣27.27億元，老年公寓項目的金額位居第二，總計14.20億元。11個PPP養(yǎng)老項目的運作方式分別有建設(shè)—經(jīng)營—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建設(shè)-擁有-經(jīng)營（Building-Owning-Operation，BOO）和重構(gòu)-運營-移交（Retrofit-Operate-Transfer，ROT），其中BOT數(shù)量最多，回報主要來自于受眾付費。項目合作期限在15～30年不等。

本研究從網(wǎng)絡(luò)治理的視角出發(fā)，以湖北省農(nóng)村養(yǎng)老PPP示范項目為案例，分析項目運作過程中普遍存在的問題，討論公眾參與下的PPP模式應(yīng)該如何構(gòu)建三方網(wǎng)絡(luò)治理的新平衡，并提出有助于優(yōu)化我國養(yǎng)老服務(wù)PPP模式運作的對策建議，為社會公眾參與的網(wǎng)絡(luò)型PPP模式在中國落地提供經(jīng)驗借鑒。

1 網(wǎng)絡(luò)治理理論及與養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的契合性

1.1 網(wǎng)絡(luò)治理理論

2016年發(fā)布的《管理科學(xué)技術(shù)名詞》將網(wǎng)絡(luò)治理定義為非政府部門與政府部門聯(lián)結(jié)起來相互依存的合作關(guān)系（即網(wǎng)絡(luò)關(guān)系），就共同關(guān)心的問題采取集體行動的治理理念。網(wǎng)絡(luò)治理的關(guān)鍵在信任機(jī)制，落腳點在協(xié)調(diào)機(jī)制［2］。網(wǎng)絡(luò)治理的實質(zhì)是多個主體的集體行動，根據(jù)奧爾森《集體行動的邏輯》，在缺少選擇性激勵的前提下，每個個體將從自身利益最大化出發(fā)選擇自己的行動，此時在協(xié)調(diào)機(jī)制引導(dǎo)下的信任關(guān)系就能發(fā)揮作用，各方利益主體在利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中實現(xiàn)共贏，因此網(wǎng)絡(luò)治理的實質(zhì)是一種合作治理。本研究中政府、市場主體和社會公眾三方相互構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)合作伙伴關(guān)系。

1.2 養(yǎng)老服務(wù)PPP模式

PPP（Public-Private-Partnership），是指在契約約束下讓市場主體參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，從而實現(xiàn)政府公共部門與市場主體雙贏的模式。市場主體不單局限于企業(yè)，還包括國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)、非營利組織等，充分發(fā)揮公共資金的“點燃”作用［3］。在常規(guī)型養(yǎng)老服務(wù)PPP模式中，政府引入市場競爭機(jī)制，通過公開招標(biāo)形式選擇市場主體，并與中標(biāo)的個人或組織簽訂合同，使之對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資、建設(shè)和運營，以滿足政府的需求，政府則對其進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督，雙方構(gòu)成相互合作關(guān)系，如圖1所示。

圖1 養(yǎng)老服務(wù)PPP模式關(guān)系

作為一種新興管理模式，PPP模式不僅具備管理所具有的一般職能，還具有擴(kuò)量融資、創(chuàng)新治理方式和提高服務(wù)效率的功能［4］。PPP的最終目的是為公眾提供更好的公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，滿足人民日益增長對美好生活的需要，同時在解決公眾特定需求的情況下，實現(xiàn)政府和非政府部門之間的共贏。PPP模式的推廣和應(yīng)用，對中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化具有重要意義［5］。

1.3 養(yǎng)老服務(wù)PPP網(wǎng)絡(luò)式治理結(jié)構(gòu)

常規(guī)PPP模式是政府和市場主體間的雙向關(guān)系，然而，現(xiàn)實中養(yǎng)老服務(wù)PPP項目不能只考慮政府和市場主體兩方。在國家大力倡導(dǎo)“多元共治”理念的背景下，社會公眾作為最龐大和最重要的部分，有權(quán)參與社會治理。同時，在養(yǎng)老服務(wù)PPP項目中，社會公眾作為養(yǎng)老服務(wù)的終端用戶和付費者，享有必要的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以保障自身利益和項目產(chǎn)生的社會效益。因此，必須構(gòu)建平等的三方合作網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。在這種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)下，社會公眾通過多種渠道對政府提出養(yǎng)老需求；政府主動對社會公眾的需求進(jìn)行收集整理分析，并及時反饋，時刻關(guān)注社會公眾利益，提高公眾的滿意度；政府通過協(xié)議等手段同市場主體建立平等合作、相互信任的關(guān)系，兩者之間利益共享、風(fēng)險共擔(dān)；社會公眾除了向政府表達(dá)需求，也對市場主體提出建議，市場主體及時回應(yīng)，提高產(chǎn)品質(zhì)量和提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)。此時，政府、市場主體和社會公眾三方之間建立了一種穩(wěn)定且平衡的網(wǎng)絡(luò)式治理結(jié)構(gòu)，如圖2所示。

圖2 網(wǎng)絡(luò)式養(yǎng)老服務(wù)PPP模式關(guān)系

然而，目前養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)式PPP模式才剛剛成型，三方關(guān)系并不平衡，尤其是“新勢力”社會公眾與“舊勢力”政府與市場主體之間的關(guān)系不太和諧，還存在社會公眾的表達(dá)監(jiān)督渠道不暢通、政府忽視社會公眾利益、社會公眾質(zhì)疑市場主體、市場主體將質(zhì)疑轉(zhuǎn)移給政府等問題，政府和市場主體原本的利益風(fēng)險平衡被第三方社會公眾“打破”而導(dǎo)致失衡。社會公眾參與下養(yǎng)老服務(wù)PPP模式治理網(wǎng)絡(luò)失衡的表現(xiàn)為圖3。

圖3 社會公眾參與下養(yǎng)老服務(wù)PPP模式治理網(wǎng)絡(luò)失衡關(guān)系

此時，社會公眾參與的三方合作網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)想要重新達(dá)到平衡，必須搭建政府、市場主體和社會公眾三者之間的信任橋梁，保證相互間的溝通、協(xié)商和監(jiān)督，從而使社會公眾參與下的網(wǎng)絡(luò)式養(yǎng)老服務(wù)PPP模式達(dá)到新的平衡，實現(xiàn)政府、社會、市場三方的協(xié)同多贏。

2 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)PPP模式網(wǎng)絡(luò)治理發(fā)展困境

2.1 市場主體方目標(biāo)偏離、動力不足

2.1.1 背離公益性初衷 2015年，湖北省民政廳出臺了《關(guān)于規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)收費管理促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，取消了民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政府指導(dǎo)價格，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費標(biāo)準(zhǔn)“市場形成價格”，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費便成為輿論焦點。部分PPP機(jī)構(gòu)定價高于公辦公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，甚至與一些同類的民辦民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)持平甚至略高的情況［6］。此外，為了減少運營風(fēng)險和便于管理，部分PPP養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對“五保老人”、高齡老人、失能失智老人等困難群體收住積極性不高，甚至存在拒收現(xiàn)象［7］，背離了公益性初衷。

2.1.2 進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域積極性不高 全國PPP服務(wù)平臺顯示，目前湖北省各領(lǐng)域PPP項目共有840個，其中養(yǎng)老類項目僅有11個，占比1.3%。在PPP模式發(fā)展日益火熱的情況下，社會資本進(jìn)入養(yǎng)老領(lǐng)域的積極性仍然不高。其中，農(nóng)村地區(qū)市場主體參與性更低，表現(xiàn)為項目數(shù)量少，僅占湖北省養(yǎng)老類PPP項目總數(shù)的27%；投資金額低，僅占湖北省養(yǎng)老類PPP項目總金額的39%。首先，養(yǎng)老類PPP項目以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老居多，市場主體進(jìn)場時需要購置養(yǎng)老床位、醫(yī)療設(shè)施等器械設(shè)備，項目的前期投入較大［8］。其次，養(yǎng)老類PPP項目的合同期限多在15年以上，市場主體回收成本及獲取收益的周期較長，加之養(yǎng)老行業(yè)整體利潤率偏低，因此市場主體進(jìn)入該領(lǐng)域動力不足。

2.1.3 建設(shè)期履約情況堪憂 從PPP項目專家的實際工作經(jīng)驗和近年來PPP項目訴訟件數(shù)的增加來看，目前PPP項目建設(shè)期間最大的問題是合同履約不樂觀［9］。例如，有些主體中標(biāo)后由于資質(zhì)能力不足和資金籌措手續(xù)不完備，無法及時完成項目融資；有的由于建設(shè)費用增加，項目總投資額超過預(yù)算［10］；有的未經(jīng)政府同意將公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓他人；還有的在項目建設(shè)過程中出現(xiàn)破產(chǎn)、重大安全事故等情況［11］，嚴(yán)重阻礙PPP項目的落地運營。

2.1.4 人力資源配備困難 很多農(nóng)村PPP養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中護(hù)理人員大多是退休的“4050”人員，文化水平偏低，沒有經(jīng)過專業(yè)的養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)，只是簡單地在工作實踐中邊學(xué)邊做、以工代學(xué)。究其原因有以下幾點：一是農(nóng)村地區(qū)總?cè)丝诹科?，總體掌握專業(yè)技術(shù)技能的人較少，截至2018年底，湖北省常住人口5917萬人，其中鄉(xiāng)村人口2349萬人，僅占總?cè)丝?9.7%；二是農(nóng)村地區(qū)思想觀念落后，護(hù)理人員普遍被認(rèn)為是伺候人的工作，社會認(rèn)可度不高；三是護(hù)理工作本身強(qiáng)度大，加上工資偏待遇低、工作環(huán)境差等，導(dǎo)致護(hù)理人員流動性較大［12］。

2.2 政府方體制不順、機(jī)制不健全

2.2.1 存在目標(biāo)性偏離現(xiàn)象 不少基層政府，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實施PPP模式多抱有甩包袱心態(tài)［13］，希望將經(jīng)營不善、需要財政不斷支出的公辦機(jī)構(gòu)交給市場運營，讓市場主體進(jìn)行投資改造，加重了市場主體的負(fù)擔(dān)，也失去了實施PPP模式的初心——讓有需要的老人享有更高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。最常見的目標(biāo)性偏離現(xiàn)象就是向市場主體收取較高的押金或租金。市場主體中標(biāo)后，當(dāng)?shù)卣话阋笃浣患{一定數(shù)額的資金（風(fēng)險保證金、財產(chǎn)損壞賠償和違約補(bǔ)償備用金等），用于防止國有資產(chǎn)流失或市場主體惡意毀約。但是PPP養(yǎng)老機(jī)構(gòu)初始階段普遍資金緊張，市場主體背負(fù)這樣一筆數(shù)目不小的租金或押金，無疑增加了其初期運營成本［13］。如湖北省X縣G鎮(zhèn)農(nóng)村福利院，與鎮(zhèn)政府簽訂合同后，須一次性向鎮(zhèn)福利院支付風(fēng)險保證金、財產(chǎn)損壞賠償和違約補(bǔ)償備用金，且每年必須按時向鎮(zhèn)福利院交納國有固定資產(chǎn)使用費，大大加重了福利院的運營負(fù)擔(dān)。此外，還存在選擇社會資本不夠科學(xué)慎重、過分看重報價等情況，這些問題嚴(yán)重影響政府的公信力，不利于PPP項目的推進(jìn)。

2.2.2 合同本身存在缺陷 合同是PPP項目順利實施的基石和保障，但是目前PPP項目合同還不夠科學(xué)完善。首先，建設(shè)期如果因政策變化、子項目增加等原因?qū)е鲁杀敬蠓黾拥膯栴}應(yīng)如何解決，PPP項目合同中沒有作出明確說明，將會對項目的正常實施造成嚴(yán)重阻礙。其次，PPP養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定價問題，如何平衡養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性和盈利性，如何把握其界限［14］，合同中也沒有明確規(guī)定。

2.2.3 優(yōu)惠政策落地難 國家各部委和湖北省及各市縣政府雖然出臺了支持公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展PPP模式的優(yōu)惠政策，在土地供應(yīng)、稅費繳納等方面給予支持，但項目投入運作后，一方面由于周邊環(huán)境改變、政策落地涉及部門繁多等原因，優(yōu)惠政策往往落不到實處；另一方面，地方政府對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專項經(jīng)費補(bǔ)貼審批繁瑣、辦理時間長。部分區(qū)縣對于PPP項目租金減免、承包年限以及用于特困供養(yǎng)人員的床位數(shù)等沒有明確規(guī)定，很多優(yōu)惠政策都未能兌現(xiàn)，導(dǎo)致市場主體參與養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的積極性降低［15］。

2.2.4 監(jiān)管機(jī)制不健全 市場主體天然具有逐利本性，即使是屬于基本公共服務(wù)的養(yǎng)老領(lǐng)域也不例外。但是目前對PPP項目的監(jiān)管機(jī)制并不健全，表現(xiàn)在以下幾方面：首先，未明確界定PPP養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和私營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管區(qū)別，湖北省及其各市縣對PPP養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公辦、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理辦法并無本質(zhì)區(qū)別。其次，現(xiàn)階段中國PPP監(jiān)管主要依靠政府行政監(jiān)管，社會監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管形同虛設(shè)，PPP相關(guān)法律的不完善也導(dǎo)致司法監(jiān)管的滯后。此外，從落地運營的項目來看，養(yǎng)老服務(wù)PPP項目的績效考核也不盡完善。部分項目的實施方案中缺少績效評價這部分內(nèi)容，有的也是形同虛設(shè)，實際與績效考核結(jié)果掛鉤部分不足30%，導(dǎo)致項目的績效考核體系粗制濫造。

2.3 社會公眾方觀念滯后、參與不足

2.3.1 社會思想觀念滯后 首先，農(nóng)村地區(qū)“養(yǎng)兒防老”觀念根深蒂固，老年人寧愿在子女家里“受苦”，也不愿意去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“享?！?，怕被別人認(rèn)為自己是因子女不孝、無人養(yǎng)老才去入住養(yǎng)老院。其次，PPP養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于新興事物，部分老人認(rèn)為原本靠譜的政府公辦機(jī)構(gòu)被“賣出去了”，對民營機(jī)構(gòu)存在偏見。湖北省X縣G鎮(zhèn)農(nóng)村福利院在公建民營后入住率一直提高不上去，導(dǎo)致效益較差。此外，思想觀念落后導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老護(hù)理員社會地位低，進(jìn)而導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)招聘護(hù)理人員尤其是專業(yè)技術(shù)人員存在較大困難。

2.3.2 公眾參與機(jī)制不完善 目前，中國PPP服務(wù)平臺公開的都是項目基本信息，并未公開詳細(xì)監(jiān)管信息，也沒有其他渠道讓作為服務(wù)接收者的公眾參與到項目監(jiān)管中來。在大多數(shù)情況下，社會公眾無法在項目監(jiān)管細(xì)節(jié)處起到討論、約束作用，如對養(yǎng)老服務(wù)的定價及服務(wù)質(zhì)量評價與反饋等。PPP項目的社會監(jiān)督功能缺失，可能導(dǎo)致公眾對市場主體和政府方的誤解，不利于三方和諧關(guān)系構(gòu)成。

3 網(wǎng)絡(luò)治理視角下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)PPP模式優(yōu)化路徑

3.1 網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中市場主體方優(yōu)化路徑

3.1.1 明確界定PPP養(yǎng)老機(jī)構(gòu)性質(zhì) PPP養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因產(chǎn)權(quán)仍歸國有，其天然的公益性決定了農(nóng)村PPP養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)首先為“五保老人”、失能失智老人等困難群體服務(wù)。PPP項目實施過程中，各地政府應(yīng)在政策文件、合同協(xié)議中做出明確規(guī)定——PPP養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要堅持公益性定位，結(jié)合本地實際情況留出一定比例床位，做好困難老人的接收工作，不能背離公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的初衷［16］。

3.1.2 提高市場主體積極性 養(yǎng)老作為社會基本公共服務(wù)，政府應(yīng)向該領(lǐng)域傾斜資源，PPP項目也是如此。市場主體不愿意投資養(yǎng)老領(lǐng)域PPP項目，多半因為時間長、收益低，前期甚至?xí)潛p。因此，政府要對癥下藥：首先，可選擇民辦公助、公建民營等項目類型，減輕市場主體前期投入的壓力；其次，隨著老齡化程度日益加深，醫(yī)養(yǎng)需求快速釋放，應(yīng)鼓勵市場主體發(fā)展契合中國國情的“醫(yī)養(yǎng)+PPP”模式，擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍，并推廣連鎖養(yǎng)老PPP項目，通過提升規(guī)模效益降低成本，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)金B(yǎng)老。

3.1.3 建立違約預(yù)防與處置機(jī)制 為保證PPP項目順利落地運營，違約預(yù)防與處置機(jī)制必不可少。首先，項目實施機(jī)構(gòu)編制初步實施方案，財政部門對方案進(jìn)行物有所值評價和財政承受能力驗證，并交由政府審核。其次，在方案和合同中預(yù)先設(shè)定違約條款，并對可能出現(xiàn)的違約行為進(jìn)行情景模擬，綜合運用經(jīng)濟(jì)處罰和行政處罰手段，嚴(yán)格按照法律法規(guī)處置可能出現(xiàn)的違約行為。

3.2 網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中政府方優(yōu)化路徑

3.2.1 調(diào)整政府角色定位 財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》中要求“應(yīng)保證政府方合理的監(jiān)督權(quán)和介入權(quán)，以加強(qiáng)對社會資本的履約管理”，這意味著政府要調(diào)整好自己的角色定位，既不能抱著甩包袱的心態(tài)當(dāng)“甩手掌柜”，也不能過分介入，影響市場主體的經(jīng)營自主權(quán)。政府方要建立和市場主體平等的合作伙伴關(guān)系，合理履行監(jiān)督職能。

3.2.2 重視PPP項目合同編制 首先，政府在尋找市場主體合作時，要事先在合同（協(xié)議）上將雙方的權(quán)力義務(wù)等進(jìn)行合理劃分，尤其是要將違約責(zé)任寫清楚。其次，合同內(nèi)容應(yīng)詳盡，包括但不限于項目建設(shè)期的融資責(zé)任、項目建設(shè)要求（設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、施工標(biāo)準(zhǔn)等）、項目時間安排以及政府方的監(jiān)督和介入程度等。

3.2.3 落實優(yōu)惠政策 PPP養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的營利性不如完全市場化的民營企業(yè)，特別是農(nóng)村地區(qū)，市場主體的經(jīng)濟(jì)實力較弱，市場環(huán)境也不如城市地區(qū)優(yōu)越，政府優(yōu)惠政策的落實就顯得格外重要。優(yōu)惠政策的初衷是減輕市場主體的運營負(fù)擔(dān)，推動PPP項目的順利實施。因此，在科學(xué)審核的同時，也要科學(xué)“放行”，讓符合要求的PPP項目市場主體能真實、便利地享受到國家政策福利［17］，確保其順利運營，保障入住老人安度晚年。

3.2.4 健全監(jiān)管機(jī)制 首先，監(jiān)督主體應(yīng)由包括政府部門、行業(yè)主管部門、社會公眾、獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的多元化主體組成，發(fā)揮多元協(xié)同作用。其次，啟動立法程序，規(guī)范成本預(yù)算和財務(wù)，加強(qiáng)關(guān)注PPP項目建設(shè)期的融資、施工過程的履約、工程變更情況以及項目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓情況，對PPP項目實施開展全過程動態(tài)監(jiān)管。最后，科學(xué)開展PPP項目績效評價，把重點放在市場主體提供的“軟服務(wù)”評價上，將考核結(jié)果與支持政策掛鉤［18］，正向激勵市場主體為社會提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

3.3 網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中社會公眾方優(yōu)化路徑

3.3.1 營造良好的養(yǎng)老人文環(huán)境 政府應(yīng)積極進(jìn)行輿論宣傳，消除社會公眾對“入住養(yǎng)老院”的偏見，引導(dǎo)社會形成敬老愛老孝老的環(huán)境氛圍，讓養(yǎng)老護(hù)理員、老年康復(fù)師等職業(yè)的社會地位提高、待遇提高、吸引力增強(qiáng)，從而讓更多有能力、有知識、有技術(shù)的人才加入到養(yǎng)老行業(yè)中來。

3.3.2 完善公眾參與機(jī)制 政府應(yīng)暢通溝通渠道，使社會公眾通過正式或非正式渠道表達(dá)自己的利益訴求，完善公眾參與機(jī)制。隨著公眾維權(quán)意識的覺醒和網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展，除了寫信等傳統(tǒng)形式表達(dá)自己的訴求外，政府可以開通線上平臺，引導(dǎo)公眾通過新媒體表達(dá)自己的觀點和訴求，實現(xiàn)公眾參與的公開性和公平性，更重要的是政府根據(jù)社會公眾需求對PPP養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提出改進(jìn)措施，促進(jìn)機(jī)構(gòu)提供更高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)，提高社會公眾對公共產(chǎn)品和服務(wù)的滿意度，從而實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)式PPP模式的平衡。

4 結(jié)論

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式是政府、市場主體、社會公眾三方參與的合作網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。在理想狀態(tài)下，三方合作治理能給社會公眾帶來優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)并實現(xiàn)三方利益共贏，但是在實際運行過程中存在信息公開不透明、目標(biāo)性偏離、溝通渠道不暢通等問題，可能會導(dǎo)致PPP項目效果不理想。因此，在PPP模式中政府決策時要考慮和平衡好三方利益關(guān)系，暢通公眾參政議政渠道，提升公眾對政府的信任度。

網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中，政府、市場主體和社會公眾三者關(guān)系的平衡是網(wǎng)絡(luò)式PPP模式順利運行的關(guān)鍵。一是暢通政府、企業(yè)、社會公眾的兩兩溝通渠道。各方充分聽取相互意見，平衡各方需求，保障各方應(yīng)有的權(quán)利。政府和企業(yè)作為公眾信息的“搜集器”，及時搜集公眾的意見建議，合理疏導(dǎo)公眾輿論和痛點。二是完善監(jiān)督機(jī)制，由政府部門、行業(yè)主管部門、獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)等組成多元化監(jiān)督主體，從資質(zhì)認(rèn)定、合同制定到信息公開、后期監(jiān)管等，全流程全方位進(jìn)行審查監(jiān)督，保障PPP項目順利落地運營。三是充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。社會公眾通過組成專業(yè)的監(jiān)督團(tuán)隊，推選代表隨時查閱審計報告，充分展現(xiàn)公眾參與權(quán)，形成一道公眾監(jiān)督“達(dá)摩克利斯之劍”，倒逼政府和企業(yè)做好信息公開和提高服務(wù)質(zhì)量。