邊疆民族地區(qū)非政府組織發(fā)展探析
——以云南省為例

汪興

（德宏師范高等專(zhuān)科學(xué)校，云南德宏 678400）

2020年初，習(xí)近平總書(shū)記就云南推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理、不斷增強(qiáng)邊疆民族地區(qū)治理能力等方面提出了明確要求。“不斷增強(qiáng)邊疆民族地區(qū)治理能力”將是云南省及各地州認(rèn)真思考和努力實(shí)踐的方向。黨的十九屆四中全會(huì)提出必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。構(gòu)建邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理共同體將是不斷增強(qiáng)邊疆民族地區(qū)治理能力的重要方向。邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理共同體的建設(shè)必須要改變單一的以政府為主的社會(huì)治理模式，充分激活社會(huì)組織與廣大民眾在社會(huì)治理中的主體性作用。

一、非政府組織的概念、特征

目前，學(xué)界對(duì)于非政府組織的概念界定還沒(méi)有趨于統(tǒng)一，其內(nèi)涵也很難明確。各國(guó)國(guó)情和文化對(duì)各國(guó)非政府組織的影響非常大，所以，各國(guó)學(xué)者在不同的國(guó)情和文化背景下研究非政府組織，對(duì)其內(nèi)涵做出界定時(shí)就很難取得一致。從相關(guān)參考文獻(xiàn)分析可知，學(xué)界對(duì)非政府組織的研究主要有兩種思路，一種從國(guó)家的角度出發(fā)，將能承擔(dān)部分政府職能的非經(jīng)濟(jì)類(lèi)組織視為非政府組織；另一種是從社會(huì)的角度出發(fā)，將能實(shí)現(xiàn)某種程度自治的非經(jīng)濟(jì)類(lèi)組織歸為非政府組織。在我國(guó)官方語(yǔ)境中，一般不采用非營(yíng)利組織、非政府組織、第三部門(mén)、民間組織等稱(chēng)呼，將其統(tǒng)一稱(chēng)為“社會(huì)組織”。在西方語(yǔ)境中一般用非政府組織或非營(yíng)利組織來(lái)指代民間組織。從國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)概念角度說(shuō)，社會(huì)組織和非政府組織這兩個(gè)概念是基本一致的。

聯(lián)合國(guó)官網(wǎng)對(duì)非政府組織給出的定義是：非政府組織是在地方、國(guó)家或國(guó)際級(jí)別上組織起來(lái)的非營(yíng)利性的、志愿性的公民組織。戴鋒寧認(rèn)為，非政府組織是指不屬于政府、由政府之外的主體建立的組織，是民眾基于某些任務(wù)或共同利益成立的組織。雖然非政府組織從定義上包含以營(yíng)利為目的的企業(yè)，但實(shí)踐中一般僅限于非商業(yè)化、與社會(huì)文化和環(huán)境相關(guān)的合法群體。

綜上所述，本文認(rèn)為非政府組織指的是除政府、親緣性組織、政治性組織及營(yíng)利性組織之外的社會(huì)組織，在我國(guó)非政府組織主要包括的是社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)、基金會(huì)等社會(huì)組織。美國(guó)非營(yíng)利組織研究的學(xué)者萊斯特·M·薩拉蒙指出非營(yíng)利組織具有六個(gè)方面的關(guān)鍵特征：組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性以及公益性。

二、云南省邊疆民族地區(qū)非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀

2020年云南統(tǒng)計(jì)年鑒中的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年，云南省共有社會(huì)組織24110個(gè)，其中，社會(huì)團(tuán)體14000個(gè)，民辦非企業(yè)10000個(gè)，基金會(huì)110個(gè)，約占全國(guó)非政府組織數(shù)量的2.78%。云南省2019年末，總?cè)丝?858.3萬(wàn)人，每萬(wàn)人擁有的非政府組織數(shù)約為4.96個(gè)，低于全國(guó)每萬(wàn)人6.2個(gè)（2019年全國(guó)非政府組織86.6萬(wàn)個(gè)，中國(guó)大陸總?cè)丝?40005萬(wàn)人）的平均水平。云南省省會(huì)昆明市2019年社會(huì)組織數(shù)量有5210個(gè)，2019年末全市常住人口695萬(wàn)人，每萬(wàn)人擁有的非政府組織數(shù)約為7.50個(gè)。紅河州2019年社會(huì)組織總數(shù)為1589個(gè)，2019年末全州常住人口為477.5萬(wàn)人，每萬(wàn)人擁有的非政府組織數(shù)約為3.33個(gè)；德宏州截至2019年12月，全州社會(huì)組織有675個(gè)（社會(huì)團(tuán)體477個(gè)、民辦非企業(yè)197個(gè)、基金會(huì)1個(gè)），2019年德宏州常住人口132.40萬(wàn)人，每萬(wàn)人擁有的非政府組織數(shù)約為5.10個(gè)；怒江州截至2020年10月31日，社會(huì)組織共有283個(gè)，其中，社會(huì)團(tuán)體248個(gè)，民辦非企業(yè)單位35個(gè)，2019年末全州常住總?cè)丝谶_(dá)到55.7萬(wàn)人，每萬(wàn)人擁有的非政府組織數(shù)約為5.08個(gè)。

從以上數(shù)據(jù)可以看出，云南省非政府組織的數(shù)量總體上是低于全國(guó)平均水平的，并且在空間分布上也是很不均衡的，省會(huì)城市的非政府組織數(shù)量高于全國(guó)平均水平，也高于云南省邊境地州，邊境地州的非政府組織數(shù)量較少且低于全國(guó)平均水平。云南省非政府組織的發(fā)展也呈現(xiàn)出自己的特點(diǎn)，如2019年云南省各地州GDP排行中，昆明排第一，紅河州位于第三，德宏州在全省16個(gè)地州中位于13，怒江州則排在倒數(shù)第一，GDP排名靠后的德宏州和怒江州每萬(wàn)人擁有的非政府組織數(shù)量反而超過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的紅河州，這與我國(guó)工業(yè)化程度較高、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會(huì)發(fā)育程度較高的地區(qū)非政府組織的數(shù)量也較多的總體分布狀況是不太吻合的，這一特點(diǎn)背后的原因是值得探析的。從總體來(lái)看，云南省非政府組織的發(fā)展還處在一個(gè)初級(jí)階段，各領(lǐng)域的非政府組織發(fā)展與東部發(fā)達(dá)省份相比還不夠深入，參與社會(huì)治理的主動(dòng)性和能力還有待提高。

三、邊疆民族地區(qū)非政府組織發(fā)展中存在的問(wèn)題及原因分析

（一）非政府組織的相關(guān)法律法規(guī)不完善，監(jiān)管主體較為單一

目前，國(guó)家針對(duì)非政府組織出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)，如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》與《取締非法民間組織暫行辦法》等，云南省出臺(tái)了《云南省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》《云南省社會(huì)組織年度檢查暫行辦法》等，這些法律法規(guī)更多的是對(duì)非政府組織的登記、注冊(cè)、管理等，較為宏觀，對(duì)非政府組織如何實(shí)際運(yùn)作、如何參與社會(huì)治理等指導(dǎo)性不夠，因此有部分非政府組織干脆直接照搬國(guó)外非政府組織的運(yùn)作管理模式，而中國(guó)的社會(huì)環(huán)境有自己的特點(diǎn)，如果忽略了中國(guó)社會(huì)文化傳統(tǒng)習(xí)慣和制度環(huán)境，很有可能適得其反，這也導(dǎo)致很多非政府組織雖然登記注冊(cè)了，獲得了官方合法性，但自身的積極作用并沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，進(jìn)而沒(méi)有獲得社會(huì)公眾的認(rèn)可，社會(huì)合法性基礎(chǔ)缺乏。目前，對(duì)于非政府組織的管理主要由民政部門(mén)負(fù)責(zé)，主要的管理方式以登記、年檢評(píng)估、隨機(jī)抽查為主，但隨著非政府組織數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，僅僅依靠民政部門(mén)自身的力量對(duì)非政府組織進(jìn)行管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

（二）非政府組織內(nèi)部的管理體系不健全

非政府組織在我國(guó)的發(fā)展時(shí)間并不長(zhǎng)，在較長(zhǎng)的一段時(shí)間里也一直表現(xiàn)得不溫不火，自身發(fā)展動(dòng)力也較弱，面臨的社會(huì)環(huán)境較為簡(jiǎn)單。隨著中國(guó)深化改革的不斷深入，社會(huì)環(huán)境日益復(fù)雜，此時(shí)非政府組織內(nèi)部的運(yùn)行和管理體系的弊端日漸凸顯，人員專(zhuān)業(yè)水平較低、財(cái)務(wù)制度不完善、信息公開(kāi)滯后等等，面對(duì)日趨復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，要想充分發(fā)揮非政府組織的積極作用，非政府組織亟須加強(qiáng)自身內(nèi)部的管理體制機(jī)制建設(shè)。

（三）非政府組織對(duì)政府依附性較強(qiáng)

非政府組織成立的最初本意是人們之間的互助集合體，能在環(huán)保、醫(yī)療、慈善和教育等領(lǐng)域發(fā)揮其優(yōu)越性，充分保障人權(quán)。但我國(guó)部分非政府組織的成立本身就不是社會(huì)民間自發(fā)成立的，而是由政府部門(mén)直接舉辦，還有一些是由政府部門(mén)間接資助成立，這些非政府組織扮演的角色更像是政府部門(mén)的一種延伸，一種政府機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)，再加上一些非政府組織內(nèi)部管理機(jī)制的不健全，自身運(yùn)作能力較差，這些因素導(dǎo)致了非政府組織表現(xiàn)出一種“官民二重性”，對(duì)政府的依附性較強(qiáng)。

（四）非政府組織缺乏人力和財(cái)力

在前文中已經(jīng)提到非政府組織的關(guān)鍵特征，非政府組織是非營(yíng)利的，同時(shí)它也不具備政府組織以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理者的身份憑借公共權(quán)力強(qiáng)制性地從社會(huì)獲得資金或資源的特征。這就導(dǎo)致非政府組織的資金收入來(lái)源十分單一，大部分要依靠政府的財(cái)政撥款來(lái)支持，這種支持的規(guī)模是有限的，再加上這些非政府組織很多長(zhǎng)期得不到社會(huì)的捐助，自身籌資能力也十分有限，導(dǎo)致很多非政府組織長(zhǎng)期處于資金困難狀態(tài)，組織自身運(yùn)轉(zhuǎn)較為困難。這種問(wèn)題在我國(guó)邊疆民族地區(qū)可能更加突出，大部分邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差，政府財(cái)力也十分有限。正是因?yàn)樨?cái)力的極大限制，導(dǎo)致這些非政府組織很難吸引相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才進(jìn)入組織當(dāng)中，主要還是靠大量的兼職人員或志愿人員來(lái)開(kāi)展相關(guān)工作，這對(duì)非政府組織的持續(xù)性發(fā)展較為不利。

（五）非政府組織在本土發(fā)展過(guò)程中存在文化適應(yīng)困境

非政府組織在每一個(gè)國(guó)家中的發(fā)展?fàn)顟B(tài)與本國(guó)的國(guó)情及文化是密不可分的。中國(guó)社會(huì)的文化習(xí)慣和人們的思維方式與西方社會(huì)的差異很大，在中國(guó)的社會(huì)文化中，民眾對(duì)有序公共秩序的追求是明顯高于個(gè)人自由追求的。因此，源于西方社會(huì)文化價(jià)值理念的非政府組織在我國(guó)本土化的過(guò)程中很有可能會(huì)出現(xiàn)“水土不服”現(xiàn)象，進(jìn)而產(chǎn)生一種文化適應(yīng)困境。

四、邊疆民族地區(qū)非政府組織發(fā)展的對(duì)策思考

（一）健全管理體制機(jī)制，加強(qiáng)非政府組織黨建工作

我國(guó)的一些非政府組織是由政府舉辦或者間接資助舉辦，分擔(dān)一部分政府職能，為社會(huì)提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。對(duì)于涉及公共利益的各種社會(huì)組織，其成立和運(yùn)作必須符合國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)及政策，不能隨意行動(dòng)，否則，即使是出于良好的愿望，也可能造成違反國(guó)家法律、侵害國(guó)家和人民群眾根本利益的結(jié)果。要不斷健全自身的管理體制機(jī)制，完善籌資制度，擴(kuò)大籌資渠道，建立財(cái)務(wù)公開(kāi)、信息公開(kāi)等相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)非政府組織的健康、合理、依法、有序運(yùn)作。非政府組織健康有序發(fā)展是實(shí)現(xiàn)共建共治共享社會(huì)治理格局中的重要一環(huán)，我國(guó)與西方國(guó)家相異的國(guó)情決定了我們必須要堅(jiān)持走中國(guó)特色的非政府組織發(fā)展道路，不斷加強(qiáng)非政府組織黨建工作，通過(guò)加強(qiáng)黨對(duì)非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)，引領(lǐng)非政府組織正確發(fā)展方向，充分發(fā)揮非政府組織在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的積極作用。

（二）大力引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才

非政府組織的持續(xù)性發(fā)展關(guān)鍵還是要靠人，目前非政府組織的工作人員大部分是非專(zhuān)業(yè)或兼職人員，這對(duì)非政府組織活動(dòng)的開(kāi)展較為不利，還有部分非政府組織的工作人員年齡結(jié)構(gòu)老齡化嚴(yán)重，年輕的專(zhuān)業(yè)人才十分匱乏。造成這種局面的一個(gè)很大原因是非政府組織的工作人員待遇水平不高，在高校畢業(yè)生中的就業(yè)認(rèn)可度不高，非政府組織要及時(shí)轉(zhuǎn)變?nèi)肆Y源管理思路，通過(guò)提高薪資待遇，加強(qiáng)與相關(guān)高校聯(lián)合開(kāi)展相關(guān)社會(huì)活動(dòng)，這樣既可以為高校學(xué)生提供實(shí)踐鍛煉的機(jī)會(huì)，也可以讓高校學(xué)生更大程度的了解和熟悉非政府組織，吸引高校畢業(yè)生在畢業(yè)時(shí)選擇非政府組織。很多高校已經(jīng)開(kāi)設(shè)了社會(huì)工作等相關(guān)專(zhuān)業(yè)，這些專(zhuān)業(yè)的培養(yǎng)目標(biāo)是培養(yǎng)“以人為本、助人自助、公平正義”專(zhuān)業(yè)價(jià)值觀的復(fù)合應(yīng)用型專(zhuān)業(yè)人才，這與非政府組織的核心價(jià)值觀十分契合。因此非政府組織可以吸引相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才加入，形成“少而精”的合理的專(zhuān)業(yè)化人才隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)非政府組織的可持續(xù)發(fā)展。

（三）加大內(nèi)外監(jiān)督，提升社會(huì)公信力

一些非政府組織由于自身內(nèi)部的管理不規(guī)范，再加上外部監(jiān)督不足，導(dǎo)致這些非政府組織出現(xiàn)負(fù)面事件，在社會(huì)中引起較大輿論關(guān)注，組織的正面形象持續(xù)降低。僅僅依靠政府部門(mén)對(duì)非政府組織進(jìn)行監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，甚至有的時(shí)候政府部門(mén)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題已經(jīng)滯后了，這些問(wèn)題通過(guò)媒體網(wǎng)絡(luò)曝光持續(xù)發(fā)酵，此時(shí)再進(jìn)行妥善處理已十分困難。邊疆民族地區(qū)由于自身的地理環(huán)境及社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的復(fù)雜性，導(dǎo)致邊疆民族地區(qū)的公共治理要比我國(guó)中東部地區(qū)難度更大。對(duì)邊疆民族地區(qū)的非政府組織管理需要形成組織內(nèi)部、政府部門(mén)及社會(huì)公眾內(nèi)外協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，幫助非政府組織不斷進(jìn)行自我完善，提升社會(huì)公信力和影響力。

（四）加強(qiáng)與政府之間的溝通，明晰自身定位

基于我國(guó)國(guó)情和文化背景形成的非政府組織的依附式發(fā)展模式與西方社會(huì)非政府組織自由發(fā)展模式是兩種截然不同的發(fā)展道路，忽略各自扎根的國(guó)情和文化背景來(lái)談各自的優(yōu)劣是沒(méi)有意義的。目前我國(guó)的非政府組織發(fā)展存在的一個(gè)很大問(wèn)題就是自身定位不清晰，導(dǎo)致自身功能發(fā)揮不明顯。甚至有部分非政府組織直接照搬西方國(guó)家非政府組織的文化價(jià)值理念，缺乏自身獨(dú)立性，陷入一種文化價(jià)值西化的傾向，存在被西方文化滲透的巨大風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)的非政府組織應(yīng)該加強(qiáng)與政府間的溝通，通過(guò)合法途徑表達(dá)自身參與社會(huì)治理的意愿，熟悉非政府組織相關(guān)法律法規(guī)，在中國(guó)現(xiàn)行的法律框架下去發(fā)揮自身的作用，堅(jiān)持走中國(guó)特色非政府組織發(fā)展道路?？赡苣壳暗囊恍┓煞ㄒ?guī)對(duì)非政府組織的具體活動(dòng)指導(dǎo)性不夠，但非政府組織可以同政府部門(mén)積極對(duì)接溝通，明確自身的活動(dòng)范圍，在相關(guān)政府部門(mén)的指導(dǎo)下開(kāi)展活動(dòng)，這樣既可以獲得“官方”的合法性基礎(chǔ)，也可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置，減少政府部門(mén)和非政府組織的資源重復(fù)使用，這樣也可以發(fā)揮非政府組織在社會(huì)治理中的協(xié)同作用。