簡析《數(shù)據(jù)安全法》中的數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度

劉威揚

[摘? 要]《數(shù)據(jù)安全法》自2021年9月施行以來受到國內(nèi)各企事業(yè)單位的高度關(guān)注，承擔(dān)了“以安全保發(fā)展、以發(fā)展促安全”的重要任務(wù)。針對數(shù)據(jù)這一非傳統(tǒng)領(lǐng)域的國家安全風(fēng)險與挑戰(zhàn)提出了很多規(guī)制政策設(shè)計。其中“數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度”便是極其重要的一項制度設(shè)計，而不論是法律行政法規(guī)還是部門規(guī)章，均只提出了建立數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度的要求卻沒有提出具體可操作的規(guī)定或指引。只有正確理解數(shù)據(jù)的國家利益與社會公共利益價值，針對不同形式或內(nèi)容的數(shù)據(jù)分別以敏感性為基礎(chǔ)進(jìn)行量化定級區(qū)別對待，才能理解該制度的意義，發(fā)揮制度作用，維護(hù)國家安全、數(shù)據(jù)主權(quán)和社會公共利益。

[關(guān)鍵詞]數(shù)據(jù)分類分級;制度設(shè)計;設(shè)計原則;國際影響

中圖分類號：F49? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1674-1722（2022）01-0085-03

2021年6月10日，習(xí)近平簽署第八十四號中國人民共和國主席令：“《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》已由中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過，現(xiàn)予公布，自2021年9月1日起施行。”因其與《網(wǎng)絡(luò)安全法》同屬《國家安全法》的下位法，其立法目的應(yīng)當(dāng)符合總體國家安全觀的整體要求，即維護(hù)國家安全、數(shù)據(jù)主權(quán)和社會公共利益，促進(jìn)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)和數(shù)據(jù)開放共享機(jī)制體制的健康發(fā)展。

從調(diào)整范圍上來看，“數(shù)據(jù)”安全應(yīng)當(dāng)包括但不限于“電子數(shù)據(jù)”安全、“網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)”安全，任何同樣與國家利益、社會利益密切相關(guān)的數(shù)據(jù)都應(yīng)該被納入到《數(shù)據(jù)安全法》的調(diào)整范圍。換言之，只要數(shù)據(jù)足夠重要，數(shù)據(jù)實際承載了國家安全利益信息、社會公共利益信息，就要以行業(yè)為剛、數(shù)據(jù)類型為要，同時保持靈活的思路對相關(guān)數(shù)據(jù)的敏感程度和行為進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)范?！稊?shù)據(jù)安全法》第二十一條：“國家建立數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度”，就是旨在明確數(shù)據(jù)分類分級的框架，厘清一般數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)和核心數(shù)據(jù)之間的關(guān)系，即后一級要比前一級施以更加嚴(yán)格的管理。

但到底什么是數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度，如何對數(shù)據(jù)進(jìn)行分類分級，又怎樣逐漸嚴(yán)格的管理，正是筆者希望弄清的重要問題。

一、數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度的內(nèi)涵

分類分級的思想早在網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)的安全治理工作之中就已經(jīng)存在。“信息安全等級保護(hù)制度”早在網(wǎng)安法出臺之前就已經(jīng)作為基本制度在國家信息安全保障的體系中發(fā)揮作用。新時代背景下《數(shù)據(jù)安全法》中的數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度必須適應(yīng)新環(huán)境，發(fā)揮新作用?！稊?shù)據(jù)安全法》中對數(shù)據(jù)進(jìn)行分類分級的主體是國家，這種自上而下的制度設(shè)計要求國家根據(jù)數(shù)據(jù)的價值以及可能造成的危害后果來展開分類分級工作。

需要注意的是，當(dāng)前我國法律、行政法規(guī)甚至規(guī)章都只是提出了對數(shù)據(jù)分類分級管理的要求，而沒有提出具體可落實的分類分級方案。但在國家部委發(fā)布的指引性文件、國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)層面可以看到一些嘗試或方案。如工業(yè)和信息化部對工業(yè)數(shù)據(jù)提出了分類和分級的標(biāo)準(zhǔn)，在分類方面提出了“工業(yè)企業(yè)工業(yè)數(shù)據(jù)分類維度包括但不限于研發(fā)數(shù)據(jù)域、生產(chǎn)數(shù)據(jù)域、運維數(shù)據(jù)域、管理數(shù)據(jù)域、外部數(shù)據(jù)域”。在分級方面根據(jù)可能造成的危害后果——“可能對工業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)效益等帶來的潛在影響”分為三級。證監(jiān)會也曾出臺過《證券期貨業(yè)數(shù)據(jù)分類分級指引》，推薦以業(yè)務(wù)條線出發(fā)，對業(yè)務(wù)細(xì)分，再對數(shù)據(jù)細(xì)分，形成從總到分的樹型邏輯體系結(jié)構(gòu)?？偟膩碚f，就是要依據(jù)自身業(yè)務(wù)特點對產(chǎn)生、采集、加工、使用或管理的數(shù)據(jù)進(jìn)行分類[1]。

總而言之，從分類角度來看，數(shù)據(jù)分類是數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的第一步，就是把相同屬性或特征的數(shù)據(jù)歸集在一起，形成不同的類別，方便人們通過類別來對數(shù)據(jù)進(jìn)行的查詢、識別、管理、保護(hù)和使用。對于數(shù)據(jù)進(jìn)行分類可以有很多維度，包括基于數(shù)據(jù)形式和數(shù)據(jù)內(nèi)容等?；跀?shù)據(jù)形式可以按照數(shù)據(jù)的存儲方式、數(shù)據(jù)更新頻率、數(shù)據(jù)所處地理位置、數(shù)據(jù)量等進(jìn)行分類;數(shù)據(jù)內(nèi)容可以根據(jù)數(shù)據(jù)所涉及的主體、業(yè)務(wù)維度等多個維度進(jìn)行分類。

從分級角度來看，數(shù)據(jù)分類是根據(jù)數(shù)據(jù)的敏感程度和數(shù)據(jù)遭到篡改、破壞、泄露或非法利用后對受害者的影響程度，按照一定的原則和方法進(jìn)行定義。數(shù)據(jù)分級更多是從安全合規(guī)性要求、數(shù)據(jù)保護(hù)要求的角度出發(fā)的，因此稱之為數(shù)據(jù)敏感度分級似乎更為貼切，換言之就是從數(shù)據(jù)敏感維度進(jìn)行分類。

數(shù)據(jù)的分級和分類其實是一條流水線上的上下游關(guān)系，沒有明確的分類根本無從對數(shù)據(jù)的進(jìn)行量化定級。因此，我們在數(shù)據(jù)安全治理或數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理領(lǐng)域，都是將數(shù)據(jù)的分類和分級放在一起制定制度設(shè)計，統(tǒng)稱為數(shù)據(jù)分類分級。

二、數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度的意義

《數(shù)據(jù)安全法》的出臺是為了國家更有效地管理數(shù)據(jù)資源，如前文所述數(shù)據(jù)分類是數(shù)據(jù)管理的第一步，如果企業(yè)不對數(shù)據(jù)進(jìn)行分類分級，就談不上數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)保護(hù)，甚至都不清楚企業(yè)到底有哪些數(shù)據(jù)，更別說要了解哪些是敏感數(shù)據(jù)，以及他們都存儲在什么位置。具而言之，數(shù)據(jù)分類分級的重要性體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.數(shù)據(jù)查詢、管理和保護(hù)。數(shù)據(jù)分類通過提供一定的原則和流程來識別和標(biāo)記企業(yè)的數(shù)據(jù)，明確數(shù)據(jù)的位置并對其敏感度進(jìn)行識別定義，支持企業(yè)對數(shù)據(jù)的查詢、管理或?qū)嵤┍Ｗo(hù)。

2.提高數(shù)據(jù)安全，滿足合規(guī)要求。通過數(shù)據(jù)分類分級，方便企業(yè)對數(shù)據(jù)實施保護(hù)措施來降低數(shù)據(jù)的泄露風(fēng)險，加強(qiáng)對數(shù)據(jù)隱私的保護(hù)，主要體現(xiàn)在：控制敏感數(shù)據(jù)的訪問，從而使數(shù)據(jù)安全更有效;了解不同類型數(shù)據(jù)的重要性，以便制定相應(yīng)的保護(hù)措施和技術(shù);根據(jù)不同的監(jiān)管或法規(guī)要求，妥善處理敏感數(shù)據(jù)。

3.提升業(yè)務(wù)運營效率，降低業(yè)務(wù)風(fēng)險。從數(shù)據(jù)的創(chuàng)建到銷毀，數(shù)據(jù)分類分級可以幫助企業(yè)確保有效地管理、保護(hù)、存儲和使用數(shù)據(jù)資產(chǎn)，賦能業(yè)務(wù)運營，提升運營效率，降低業(yè)務(wù)風(fēng)險;更好地管理企業(yè)所有的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，最大化共享和利用數(shù)據(jù)。

此外，放眼全球，美國依據(jù)數(shù)據(jù)立法基本圍繞如何增強(qiáng)本國企業(yè)和控制企業(yè)的能力。歐盟近年來以市場作為政策施力點，要求所有面向歐盟提供產(chǎn)品或服務(wù)的實體均應(yīng)受到歐盟的約束，以此對控制重要數(shù)據(jù)的跨國公司施加有效的規(guī)制[2]?？梢姅?shù)據(jù)分類分級雖然主要服務(wù)于境內(nèi)的數(shù)據(jù)安全管理工作需要，但同時也能在構(gòu)建我國“外向型”數(shù)據(jù)主權(quán)戰(zhàn)略之中發(fā)揮重要作用。

1.對于國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益至關(guān)重要的數(shù)據(jù)，經(jīng)過分類分級和列入“重要數(shù)據(jù)目錄”，便可以獲得包括數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則等更高標(biāo)準(zhǔn)的安全保護(hù)。

2.在目前已經(jīng)開展的自貿(mào)區(qū)試驗中，出于實現(xiàn)更高水平的開放和融合的目標(biāo)，賦予部分自貿(mào)試驗區(qū)根據(jù)自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、主要的商貿(mào)目的地、技術(shù)合作對象等因素，動態(tài)調(diào)整國家層面出臺的“重要數(shù)據(jù)目錄”的權(quán)力，發(fā)揮跨境規(guī)則、人才、資金等方面優(yōu)勢，取得特色產(chǎn)業(yè)集中落地的效果。

3.為服務(wù)我國“一帶一路”倡議的實施，我國可以基于“一帶一路”國家的實際情況，根據(jù)政治外交、商貿(mào)合作、人文交流等因素，制定面向不同國家的“重要數(shù)據(jù)目錄”，有針對性地調(diào)適數(shù)據(jù)出境的范圍寬窄和出境規(guī)則的松緊，以此取得對外合作的戰(zhàn)略目標(biāo)[3]。

三、構(gòu)建數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度

數(shù)據(jù)分類是一個系統(tǒng)的復(fù)雜工程，應(yīng)當(dāng)依據(jù)一些原則，遵循一定方法，從以下幾個維度進(jìn)行分類。

1.數(shù)據(jù)分類分級的原則。（1）科學(xué)性原則。應(yīng)按照數(shù)據(jù)多維度特征和邏輯關(guān)聯(lián)進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)化的分類，且分類規(guī)則應(yīng)相對穩(wěn)定，不宜經(jīng)常變更。（2）適用性原則。不應(yīng)設(shè)置無意義的類目或級別，分類分級結(jié)果應(yīng)符合普遍認(rèn)知。（3）靈活性原則。支持各部門在歸集和共享數(shù)據(jù)前，按照業(yè)務(wù)所需完成數(shù)據(jù)分類分級工作。（4）MECE原則。MECE（Mutually Exclusiv Collectively Exhaustive）的核心是“相互獨立，完全窮盡”，簡單來說，第一，所有的數(shù)據(jù)都得涵蓋，不能遺留;第二，分類之間不允許重復(fù)和交叉;第三，同一級次分類的維度要統(tǒng)一，顆粒度要一致。

2.數(shù)據(jù)分類的方法。不同的組織、不同的業(yè)務(wù)場景，數(shù)據(jù)的分類方式也不同。因此，為滿足企業(yè)不同的業(yè)務(wù)需要，可能需要建立多套數(shù)據(jù)分類體系。但無論如何應(yīng)當(dāng)以一定的關(guān)鍵詞作為標(biāo)準(zhǔn)錨點進(jìn)行分類，以及關(guān)鍵性、可用性、敏感性、完整性、合規(guī)性。在對組織數(shù)據(jù)進(jìn)行充分摸底后，根據(jù)數(shù)據(jù)管理和使用的要求，從業(yè)務(wù)出發(fā)進(jìn)行類別的劃分。

3.數(shù)據(jù)分類的維度。（1）數(shù)據(jù)管理維度。根據(jù)數(shù)據(jù)的一些客觀屬性進(jìn)行分類，便于數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)對數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，便于數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)的規(guī)劃。（2）數(shù)據(jù)應(yīng)用維度。根據(jù)數(shù)據(jù)內(nèi)容的固有屬性進(jìn)行分類，便于數(shù)據(jù)理解和應(yīng)用。（3）數(shù)據(jù)所涉及的對象維度。對數(shù)據(jù)內(nèi)容的理解的維度，不過更偏向于支撐便于數(shù)據(jù)權(quán)屬分析和數(shù)據(jù)安全管理。

數(shù)據(jù)分級是從數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)和合規(guī)的角度來對數(shù)據(jù)的敏感程度進(jìn)行等級劃分。整體來看，建議在數(shù)據(jù)分類的基礎(chǔ)上，根據(jù)某類數(shù)據(jù)的安全屬性，集合數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要程度，以及一旦遭到篡改、破壞、泄露或者非法獲取、非法利用時，對國家安全、公共利益或者公民、組織合法權(quán)益造成的危害程度，結(jié)合自身組織情況將數(shù)據(jù)分為4到5個安全保護(hù)級別。

《數(shù)據(jù)安全法》以目錄形式針對重要數(shù)據(jù)提出了更為嚴(yán)格和明確的保護(hù)制度，并明確國家數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)部門制定重要數(shù)據(jù)目錄。同時，以數(shù)據(jù)分類分級制度為基礎(chǔ)，各地區(qū)、各部門還應(yīng)當(dāng)確定本地區(qū)、本部門以及相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的重要數(shù)據(jù)具體目錄。此外，為了實現(xiàn)國家和各地區(qū)、各部門之間在重要數(shù)據(jù)目錄上的統(tǒng)一管理，應(yīng)當(dāng)先由國家層面確定重要數(shù)據(jù)的整體目錄及標(biāo)準(zhǔn)，再由各地區(qū)、各部門根據(jù)國家層面的目錄確定相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的重要數(shù)據(jù)目錄，以實現(xiàn)監(jiān)管的一致性和協(xié)調(diào)性。重要數(shù)據(jù)的保護(hù)要求要強(qiáng)于一般數(shù)據(jù)類型。重要數(shù)據(jù)處理者除了要遵守所有針對一般數(shù)據(jù)規(guī)定的保護(hù)要求之外，還應(yīng)當(dāng)遵守以下針對性規(guī)定：一是明確數(shù)據(jù)安全負(fù)責(zé)人和管理機(jī)構(gòu)，重要數(shù)據(jù)處理者應(yīng)當(dāng)在其內(nèi)部作出明確的責(zé)任劃分，落實數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任;二是進(jìn)行風(fēng)險評估，重要數(shù)據(jù)處理者應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定對其數(shù)據(jù)處理活動定期開展風(fēng)險評估，并向有關(guān)主管部門報送風(fēng)險評估報告。風(fēng)險評估報告應(yīng)當(dāng)包括處理的重要數(shù)據(jù)種類、數(shù)量，開展數(shù)據(jù)處理活動的情況，面臨的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險及其應(yīng)對措施等。三是遵守跨境數(shù)據(jù)流動管理要求，《數(shù)據(jù)安全法》對重要數(shù)據(jù)的跨境數(shù)據(jù)流動管理進(jìn)行了補(bǔ)充和完善，在《網(wǎng)絡(luò)安全法》第三十七條基礎(chǔ)之上，規(guī)定“其他數(shù)據(jù)處理者在中華人民共和國境內(nèi)運營中收集和產(chǎn)生的重要數(shù)據(jù)的出境安全管理辦法，由國家網(wǎng)信部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定?！焙诵臄?shù)據(jù)要實行更加嚴(yán)格的管理制度[4]。

《數(shù)據(jù)安全法》要求對“關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈、重要民生、重大公共利益等”國家核心數(shù)據(jù)實行更加嚴(yán)格的管理制度。對于違反國家核心數(shù)據(jù)管理制度，危害國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的，有關(guān)部門最高可處一千萬元的罰款，并根據(jù)情況施以責(zé)令暫停相關(guān)業(yè)務(wù)、停業(yè)整頓、吊銷相關(guān)業(yè)務(wù)許可證或者吊銷營業(yè)執(zhí)照等處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》的規(guī)定可以看出，核心數(shù)據(jù)位于數(shù)據(jù)分類分級制度的頂端，相比重要數(shù)據(jù)來說具有更高敏感性和關(guān)鍵性，在重要數(shù)據(jù)保護(hù)措施之上實行更加嚴(yán)格的管理制度。

四、數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)的建議

數(shù)據(jù)分類分級工作作為數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)制度的基礎(chǔ)和核心，不僅是數(shù)據(jù)安全治理的第一步，也是當(dāng)前數(shù)據(jù)安全治理的痛點和難點。《數(shù)據(jù)安全法》出臺之后，數(shù)據(jù)分類分級具體保護(hù)要求的落實有待出臺更加細(xì)化的配套規(guī)定。

一是要明確具體的數(shù)據(jù)分類分級標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，行業(yè)和地方已經(jīng)開展數(shù)據(jù)分級分類的探索和實踐。例如，行業(yè)層面的《工業(yè)數(shù)據(jù)分類分級》《證券期貨業(yè)數(shù)據(jù)分類分級》《金融數(shù)據(jù)安全數(shù)據(jù)安全分級指南》等，地方層面的《貴州省地方標(biāo)準(zhǔn)政府?dāng)?shù)據(jù)數(shù)據(jù)分類分級指南》《上海市公共數(shù)據(jù)開放分級分類指南（試行）》等都對公共數(shù)據(jù)的分級分類做了規(guī)定。但整體來看，數(shù)據(jù)如何分級分類、應(yīng)當(dāng)歸為哪幾類、分級標(biāo)準(zhǔn)如何確定等基礎(chǔ)架構(gòu)在國家層面還未明確。

二是更加細(xì)化落實重要數(shù)據(jù)保護(hù)要求的配套規(guī)定。什么是重要數(shù)據(jù)以及如何識別重要數(shù)據(jù)一直是落實相關(guān)要求的關(guān)鍵，也是迄今為止重要數(shù)據(jù)研究工作的焦點。2021年5月27日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院2021年度立法工作計劃》中明確將《數(shù)據(jù)安全管理條例》列入“擬制定、修訂的行政法規(guī)”中?！稊?shù)據(jù)安全管理條例》在制定中可以進(jìn)一步落實《數(shù)據(jù)安全法》中關(guān)于重要數(shù)據(jù)的要求，細(xì)化重要數(shù)據(jù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，配套建立更新維護(hù)、動態(tài)調(diào)整的管理機(jī)制。

三是加快核心數(shù)據(jù)安全監(jiān)督與管理、評估與防護(hù)建設(shè)。在我國立法中，核心數(shù)據(jù)首次在《數(shù)據(jù)安全法》中被提出。《數(shù)據(jù)安全法》僅規(guī)定應(yīng)對核心數(shù)據(jù)進(jìn)行更加嚴(yán)格的管理，但何為更加嚴(yán)格的管理當(dāng)前并沒有可以參考的標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)部門在《數(shù)據(jù)安全法》出臺后可以加快細(xì)化、補(bǔ)充、完善核心數(shù)據(jù)的安全保護(hù)規(guī)則，以實現(xiàn)對核心數(shù)據(jù)的進(jìn)一步強(qiáng)化保護(hù)，維護(hù)我國整體數(shù)據(jù)安全。

五、結(jié)語

《數(shù)據(jù)安全法》重新確立了我國數(shù)據(jù)分類分級工作的大致方向。從前“自下而上”的數(shù)據(jù)安全治理已經(jīng)過時，既不能完全滿足數(shù)據(jù)種類數(shù)據(jù)量、分析技術(shù)、商業(yè)模式等發(fā)展所衍生的新安全風(fēng)險，又不能適應(yīng)國際新局勢下的數(shù)據(jù)主權(quán)要求。如今的數(shù)據(jù)分類分級制度設(shè)計要求能夠有效地吸收其數(shù)據(jù)處理行為所產(chǎn)生的負(fù)面外部性。在法律層面，《數(shù)據(jù)安全法》已經(jīng)初步進(jìn)行了對個人信息和重要數(shù)據(jù)的基本分類。任何與數(shù)據(jù)有關(guān)的企事業(yè)單位都應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注國家制定的“重要數(shù)據(jù)目錄”，相應(yīng)地調(diào)整組織內(nèi)部對數(shù)據(jù)分類分級的實踐，并根據(jù)國家制定的個人信息和重要數(shù)據(jù)安全保護(hù)規(guī)則，更新組織所采用的安全保護(hù)措施。

從統(tǒng)籌安全和發(fā)展的角度來說，我國在開展數(shù)據(jù)分類分級工作和制定重要數(shù)據(jù)目錄的時候，必須秉持科學(xué)、客觀、動態(tài)的基本原則，以免數(shù)據(jù)納入重要數(shù)據(jù)的保護(hù)范圍之中時缺少重點。除此之外，面對愈演愈烈的數(shù)據(jù)資源的國際競爭，我國也必須以數(shù)據(jù)分類分級和重要數(shù)據(jù)目的等政策工具，制定靈活、合適的數(shù)據(jù)流動策略，使我國的主權(quán)、安全和發(fā)展利益最大化。

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