將蒙東打造為內(nèi)蒙古對(duì)外開放新前沿的路徑選擇

丁家鵬

摘? 要：“十四五”時(shí)期，內(nèi)蒙古地區(qū)正處于做好服務(wù)與融入新發(fā)展格局的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，蒙東地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極缺乏、體制機(jī)制改革落后、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一等矛盾凸顯，急需通過持續(xù)深化改革開放為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動(dòng)能。作為西部大開發(fā)與東北振興戰(zhàn)略的政策疊加地，以及中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊及中歐班列建設(shè)和運(yùn)行的重要一環(huán)，蒙東地區(qū)正在成為內(nèi)蒙古向北開放橋頭堡，為內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力。為推動(dòng)蒙東地區(qū)成為內(nèi)蒙古向北開放新前沿，應(yīng)率先推動(dòng)蒙東地區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新，培育赤峰、通遼區(qū)域中心城市發(fā)展，創(chuàng)新沿邊開放平臺(tái)建設(shè)與發(fā)展模式，探索點(diǎn)軸聯(lián)動(dòng)的蒙東區(qū)域合作新模式，以創(chuàng)新政策進(jìn)一步推動(dòng)內(nèi)蒙古對(duì)外開放走實(shí)走深。

關(guān)鍵詞：蒙東地區(qū)? ?開放新前沿? ?中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊

內(nèi)蒙古自治區(qū)幅員遼闊，東西狹長(zhǎng)，其自然環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展間具有較大差異。蒙西地區(qū)依靠區(qū)位優(yōu)勢(shì)構(gòu)建完善現(xiàn)代化高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系，并形成以首府呼和浩特市為核心的呼包鄂烏城市群，輻射帶動(dòng)蒙西地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展。而蒙東地區(qū)因缺乏區(qū)域性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，城市規(guī)模較小、空間分布不均等問題，新產(chǎn)業(yè)、新動(dòng)能、新增長(zhǎng)極的培育、發(fā)展與調(diào)整成果明顯不足，導(dǎo)致內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在服務(wù)和融入新發(fā)展格局進(jìn)程中呈現(xiàn)空間割裂狀態(tài)。自2007年呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市、錫林郭勒盟等蒙東地區(qū)5個(gè)盟市被納入“全面振興東北老工業(yè)基地”戰(zhàn)略以來，蒙東地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)明顯提升。內(nèi)蒙古應(yīng)“深化改革開放，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，以高水平開放促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。”隨著中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的日益完善，加快蒙東地區(qū)滿洲里、二連浩特等口岸對(duì)外開放能力成為完善新發(fā)展格局、推動(dòng)內(nèi)蒙古區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的共同選擇。

一、蒙東地區(qū)迎來對(duì)外開放新機(jī)遇

（一）提升蒙東地區(qū)對(duì)外開放能力是構(gòu)建全面開放新發(fā)展格局的重要一環(huán)

實(shí)施更高水平的對(duì)外開放是推動(dòng)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)“相互促進(jìn)”新發(fā)展格局的必要條件。以建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊與優(yōu)化完善沿邊開放載體和平臺(tái)，推動(dòng)蒙東從對(duì)外開放的末梢轉(zhuǎn)變?yōu)榍把厥敲蓶|地區(qū)融入和服務(wù)新發(fā)展格局的必然選擇。一方面，蒙東地區(qū)加強(qiáng)對(duì)外開放可以深化中蒙俄貿(mào)易合作成效，鞏固”一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展成果;另一方面，深化合作有利于構(gòu)筑互利共贏的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈體系，以“新前沿”目標(biāo)倒逼蒙東地區(qū)，促進(jìn)蒙東地區(qū)“補(bǔ)齊開放合作短板”。

（二）蒙東地區(qū)與蒙古、俄羅斯間經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)成效顯著

中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊是“一帶一路”戰(zhàn)略“六廊”中之一，隨著中俄確立“新時(shí)代中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系”，內(nèi)蒙古對(duì)外與蒙俄兩國(guó)建立22對(duì)友好城市關(guān)系，《中國(guó)與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟經(jīng)貿(mào)合作協(xié)定》《內(nèi)蒙古自治區(qū)創(chuàng)新同俄羅斯、蒙古國(guó)合作機(jī)制實(shí)施方案》《中蒙俄（二連浩特）工商業(yè)高峰論壇合作共識(shí)》等政策文件的簽署實(shí)施，內(nèi)蒙古與蒙古國(guó)和俄羅斯之間政策交流不斷加深，為蒙東對(duì)外開放帶來了外部環(huán)境優(yōu)勢(shì)。

現(xiàn)階段，內(nèi)蒙古跨境金融、跨境電商等方面商業(yè)模式不斷改進(jìn)，邊貿(mào)政策、財(cái)政政策、金融政策、土地政策等配套舉措不斷傾斜沿邊開放平臺(tái)，民族的交融更是使蒙東對(duì)外開放的貿(mào)易與文化交流的便捷程度大大提升……跨境樞紐作用日益深化。

（三）政策效應(yīng)疊加，多頻共振助推蒙東夯實(shí)對(duì)外開放基礎(chǔ)

“一帶一路”戰(zhàn)略穩(wěn)步推進(jìn)為蒙東對(duì)外開放凝聚動(dòng)能?！督ㄔO(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃綱要》要求內(nèi)蒙古在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開采、小商品跨境貿(mào)易的基礎(chǔ)上，開拓投資、金融、產(chǎn)能、航空航天和生態(tài)環(huán)保合作等領(lǐng)域的深層次合作，實(shí)現(xiàn)“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”同歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟建設(shè)的全方位對(duì)接。

沿邊城市的開放平臺(tái)和載體迎來政策新機(jī)遇，內(nèi)蒙古在支持內(nèi)蒙古滿洲里、二連浩特設(shè)立重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)基礎(chǔ)上，明確其作為面向東北亞重點(diǎn)口岸城鎮(zhèn)功能。自治區(qū)陸續(xù)下發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)外經(jīng)貿(mào)和口岸發(fā)展的實(shí)施意見》《內(nèi)蒙古自治區(qū)貫徹落實(shí)<黑龍江和內(nèi)蒙古東北部地區(qū)沿邊開發(fā)開放規(guī)劃>重點(diǎn)工作分工方案》等系列政策組合拳建中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊交通運(yùn)輸網(wǎng)、深化商事制度改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、改善融資服務(wù)、推進(jìn)跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算等方面為增強(qiáng)沿邊開放平臺(tái)與載體能力。

二、蒙東向北對(duì)外開放的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與面臨問題

（一）區(qū)位優(yōu)勢(shì)凸顯，但仍存在多方障礙

內(nèi)蒙古東部緊鄰蒙古國(guó)與俄羅斯，地理空間上的鄰近使得蒙東地區(qū)建設(shè)成為向北開放橋頭堡大通道的天然基礎(chǔ)，是我國(guó)建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊通道的重要門戶。蒙東地區(qū)總面積占內(nèi)蒙古自治區(qū)總面積一半以上，共有經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的對(duì)外開放口岸12個(gè)①。然而，地緣障礙影響蒙東地區(qū)對(duì)外開放問題也較為突出。首先，因發(fā)展階段和實(shí)際國(guó)情不同，三國(guó)之間發(fā)展戰(zhàn)略存在一定程度的錯(cuò)位。其次，受新冠疫情影響，換貨量、動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫、食品安全等環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)合作面臨困難。最后，蒙東地區(qū)地處生態(tài)交錯(cuò)區(qū)，中蒙、中俄間分布較多生態(tài)敏感地帶，雙邊及多邊合作多項(xiàng)開發(fā)項(xiàng)目因維護(hù)生物多樣性、防止?jié)竦丶吧直Ｗo(hù)、預(yù)防土地荒漠化等原因擱置。

（二）蒙東開放合作穩(wěn)步推進(jìn)，但深度不足制約其形成向北開放新高地

進(jìn)入新時(shí)代以來，在內(nèi)蒙古自治區(qū)政府政策支撐下，蒙東地區(qū)雙邊貿(mào)易投資不斷擴(kuò)大，中、蒙、俄三國(guó)在道路通暢、電子通訊、信息通達(dá)等方面得到不同程度的增進(jìn)完善。中蒙設(shè)立二連浩特-扎門烏德經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，中蒙博覽會(huì)逐漸成為國(guó)際型貿(mào)易、物流、文化交流平臺(tái)，“中國(guó)-俄羅斯博覽會(huì)”改造升級(jí)，中蒙俄合作交流穩(wěn)步推進(jìn)，發(fā)揮沿邊口岸作用并向腹地延伸。以赤峰、通遼作為區(qū)域中心型城市，以滿洲里、二連浩特為核心口岸，多軸聯(lián)動(dòng)推動(dòng)蒙東地區(qū)服務(wù)與融入新發(fā)展格局模式初步形成。

近年來，中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的建設(shè)推動(dòng)蒙東地區(qū)對(duì)外開放程度改善取得一定進(jìn)展，但仍不足以形成向北開放新高地。一方面，蒙東地區(qū)對(duì)外開放程度較低，2020年蒙東5盟市對(duì)外貿(mào)易依存度為7.48%，不足全國(guó)水平的四分之一。另一方面，赤峰、通遼區(qū)域中心型城市城鎮(zhèn)化水平較低，缺乏規(guī)模和集聚效應(yīng)。截至2020年底，赤峰、通遼全市常住人口城鎮(zhèn)化率分別低于全區(qū)14.37個(gè)百分點(diǎn)與17.45個(gè)百分點(diǎn)，人口密度僅為首府呼和浩特市的22.1%和77.6%，產(chǎn)城融合發(fā)展不足，基本公共服務(wù)供給水平較低。最后，蒙東5盟市跨區(qū)域合作水平不足。對(duì)內(nèi)而言，“錫赤通”發(fā)展戰(zhàn)略范圍較大、中心節(jié)點(diǎn)城市距離較遠(yuǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化嚴(yán)重，難以鋪開實(shí)施?；诘乩砜臻g的區(qū)位優(yōu)勢(shì)利用不足，與京津冀城市群、遼中南產(chǎn)業(yè)群和哈大齊工業(yè)走廊聯(lián)結(jié)程度不足。

（三）加速推動(dòng)體制機(jī)制“補(bǔ)短板”，但合作機(jī)制落地程度不足

中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊自提出起，推動(dòng)投資貿(mào)易便利化以達(dá)到“貿(mào)易暢通”就是各方力求達(dá)成的目標(biāo)，這不僅需要各國(guó)各地區(qū)有良好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更要求內(nèi)蒙古政府加快體制機(jī)制改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，補(bǔ)齊對(duì)外貿(mào)易機(jī)制短板。中蒙俄三國(guó)針對(duì)提升投資貿(mào)易便利化，分別出臺(tái)多項(xiàng)法案以改善營(yíng)商環(huán)境。然而，無論是從蒙東5盟市間的地區(qū)合作，還是從融入中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊區(qū)域合作角度而言，合作機(jī)制落實(shí)落地還存在較大不足。一是貿(mào)易保護(hù)主義不斷抬頭，跨國(guó)企業(yè)準(zhǔn)入門檻抬高、保護(hù)性貿(mào)易增多、審批審查時(shí)間過長(zhǎng)、通關(guān)效率較低、商品認(rèn)證不符標(biāo)準(zhǔn)等情況制約蒙東進(jìn)一步對(duì)外開放。二是蒙東地方政府溝通成本較大。沿邊問題涉及國(guó)家權(quán)益，能源、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、沿邊開放平臺(tái)及載體等重點(diǎn)領(lǐng)域事宜需中央層面與他國(guó)政府進(jìn)行對(duì)接，二連浩特、滿洲里作為蒙東乃至中國(guó)北方重要的陸路口岸，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)溝通成本較高。三是城市建設(shè)同質(zhì)化嚴(yán)重。蒙東5盟市產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，工業(yè)園區(qū)較為分散且定位不清晰。且由于口岸運(yùn)營(yíng)主體多為民營(yíng)企業(yè)，口岸間差異化發(fā)展不足，為搶奪資源進(jìn)行低水平的競(jìng)爭(zhēng)，口岸關(guān)系未能以“合作優(yōu)先”替代“競(jìng)合為主”，滯后的統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)將持續(xù)影響蒙東5盟市未來城市的發(fā)展建設(shè)。

三、將蒙東打造為內(nèi)蒙古對(duì)外開放新前沿的路徑選擇

2021年是中國(guó)“十四五”開局之年。蒙東地區(qū)作為內(nèi)蒙古打造向北開放橋頭堡重要基點(diǎn)，也是“一帶一路”倡議下中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)、東北振興戰(zhàn)略、興邊富民行動(dòng)等頂層設(shè)計(jì)的交集地，應(yīng)多措并舉，著力打造蒙東地區(qū)成為內(nèi)蒙古對(duì)外開放新前沿。

（一）推動(dòng)蒙東地區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新

蒙東地區(qū)構(gòu)建向北開放新前沿，需要立足政策頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)體制機(jī)制改革。要立足中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊交流合作，推動(dòng)蒙東地區(qū)成為東北亞開放合作新前沿;要立足培育區(qū)域性中心城市建設(shè)，構(gòu)建蒙東關(guān)鍵城市節(jié)點(diǎn)，提升城市承載力的同時(shí)輻射帶動(dòng)區(qū)域城市均衡發(fā)展;要提升沿邊開放平臺(tái)與載體建設(shè)與發(fā)展，與腹地城市聯(lián)結(jié)形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展軸，探索中蒙俄區(qū)域合作新模式，最終點(diǎn)軸聯(lián)動(dòng)蒙東地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展;要加強(qiáng)雙邊人才交流合作，并加強(qiáng)邊民扶持、財(cái)稅、金融、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人才引進(jìn)等方面政策配套銜接，以此推動(dòng)邊境地區(qū)次區(qū)域合作。

（二）培育赤峰、通遼區(qū)域中心性城市發(fā)展

赤峰、通遼擁有的獨(dú)特區(qū)位條件，既受東北振興戰(zhàn)略影響，又屬西部大開發(fā)戰(zhàn)略扶持范圍，享受著區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的多重疊加的機(jī)遇，在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)累積、外貿(mào)交流、教育等方面都有積累了較好的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)基本建立。自治區(qū)強(qiáng)力推進(jìn)赤峰、通遼區(qū)域中心城市建設(shè)，有助于赤峰、通遼做好與西部大開發(fā)、東北振興方面的銜接工作。

一方面，赤峰、通遼是多中心帶動(dòng)、多層級(jí)聯(lián)動(dòng)、多節(jié)點(diǎn)互動(dòng)的新型城鎮(zhèn)化格局中的重要組成部分。赤峰、通遼人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)總量在蒙東地區(qū)占有重要位置，是內(nèi)蒙古東部地區(qū)重要的龍頭城市。加快赤峰、通遼區(qū)域性中心城市建設(shè)，有助于進(jìn)一步釋放赤峰、通遼開放帶動(dòng)作用。另一方面，內(nèi)蒙古發(fā)展不平衡的一個(gè)重要表現(xiàn)就是東西發(fā)展的不平衡，其原因在于中心城市經(jīng)濟(jì)體量不大、發(fā)展不充分。加快赤峰、通遼區(qū)域中心城市建設(shè)，有利于帶動(dòng)蒙東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，從根本上改善“西強(qiáng)東弱”的區(qū)域發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（三）創(chuàng)新沿邊開放平臺(tái)建設(shè)與發(fā)展模式

加強(qiáng)滿洲里、二連浩特邊境口岸間的合作，切實(shí)做到形成戰(zhàn)略化、差異化、特色化口岸合作關(guān)系，并積極帶動(dòng)口岸腹地地區(qū)加工業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從原材料貿(mào)易向高附加值貿(mào)易的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)口岸倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸、貿(mào)易、加工、互市一體化，加快滿洲里、二連浩特從“通道經(jīng)濟(jì)”向“落地經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變。積極推動(dòng)邊合區(qū)與國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)結(jié)對(duì)幫扶工作，在滿洲里-東營(yíng)，二連浩特-日照基礎(chǔ)上，完善對(duì)口幫扶長(zhǎng)效機(jī)制。促進(jìn)新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè)，發(fā)展外向型優(yōu)勢(shì)制造業(yè)，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展。

（四）探索點(diǎn)軸聯(lián)動(dòng)的蒙東區(qū)域合作新模式

當(dāng)前，“錫赤通”因經(jīng)濟(jì)總量較小、產(chǎn)業(yè)合理度低、地理覆蓋面過廣、中心城區(qū)距離遠(yuǎn)等因素，輻射能力不足，目前難以實(shí)行。因此，應(yīng)先發(fā)展“赤錫”“通霍”“海滿”經(jīng)濟(jì)發(fā)展軸。赤錫經(jīng)濟(jì)發(fā)展軸以赤峰市中心城區(qū)和錫林浩特市為節(jié)點(diǎn)城市，外聯(lián)蒙古國(guó)、俄羅斯，內(nèi)聯(lián)遼中南，依靠自身有色金屬工業(yè)基地與煤化工原材料富集的優(yōu)勢(shì)，在服務(wù)遼寧省裝備制造業(yè)的同時(shí)，積極承接以城市發(fā)展為核心的其他產(chǎn)業(yè);通霍經(jīng)濟(jì)發(fā)展軸以科爾沁和霍林郭勒市為節(jié)點(diǎn)，依靠通遼與吉林的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)建材與煤化工等原材料的貿(mào)易合作;海滿經(jīng)濟(jì)發(fā)展軸以海拉爾與滿洲里為節(jié)點(diǎn)城市，融入哈大齊工業(yè)走廊，增強(qiáng)其電力負(fù)荷能力。

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（作者單位：內(nèi)蒙古師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：康偉