村黨組織在鄉(xiāng)村治理中的作用研究
——基于河北省村黨組織的調(diào)查研究

婁凱強

（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學(xué)院 北京 郵編：102208）

一、引言

鄉(xiāng)村治理有效是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，也是中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程中的重大現(xiàn)實課題[1]。實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，關(guān)鍵在于堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》的頒布，對村級黨組織提出了明確的職責(zé)要求，這為扎實推進鄉(xiāng)村治理、充分發(fā)揮村黨組織作用提供了指導(dǎo)遵循。農(nóng)村治理是一項復(fù)雜工程，農(nóng)村的公共事務(wù)和公益事業(yè)的開展、經(jīng)濟社會的規(guī)劃與社會公共秩序的維護、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)以及社會主義核心價值觀在農(nóng)村的倡導(dǎo)，都需要黨的基層組織做農(nóng)村治理的組織者，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，動員組織廣大群眾，參與農(nóng)村基層社會的治理，推動實現(xiàn)農(nóng)村善治；新時代下農(nóng)村的治理主體多元化趨勢明顯，既包括農(nóng)村基層黨組織，還包括基層自治組織、共青團組織和婦聯(lián)以及廣大農(nóng)村經(jīng)濟合作社組織、民間社團組織等等。作為黨在農(nóng)村工作的堅實骨干力量，村黨組織必須做多元治理主體的領(lǐng)導(dǎo)者，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用、采取有效措施、整合治理力量，推動農(nóng)村基層社會治理有效實現(xiàn)；改革發(fā)展穩(wěn)定舉措直接關(guān)系群眾切身利益，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、思想的多元化，農(nóng)民群體對生產(chǎn)生活、公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)多元化特點，這就要求村黨組織做基層服務(wù)的示范者，強化服務(wù)功能、擴大服務(wù)載體、創(chuàng)新服務(wù)形式，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，激發(fā)農(nóng)村基層社會其他治理主體的服務(wù)功能，形成以黨組織為核心、全社會共同參與的服務(wù)格局。衡量治理能力水平一個重要的評判標(biāo)準(zhǔn)是各方利益是否得到滿足，作為基層農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心力量，村黨組織要做利益分配的整合者，涉及農(nóng)村農(nóng)民重大事務(wù)政策制定及推進時，要充分發(fā)揮利益整合功能，把握正確政治方向，凝聚各方共識力量。在推進農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展過程中，由于機制不完善、政策配套不到位、工作方式不科學(xué)等因素，會無法完全滿足部分農(nóng)民利益訴求問題，造成農(nóng)村社會基層存在不穩(wěn)定因素隱患。因此，為了推動農(nóng)村基層社會治理有效，村黨組織必須做農(nóng)村穩(wěn)定的維護者，堅決維護好農(nóng)村的穩(wěn)定，為全面推進鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)治理能力和水平現(xiàn)代化提供良好氛圍環(huán)境。

《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的委員會和村黨組織是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是黨密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，也是黨帶領(lǐng)農(nóng)民有效整合資源，推動農(nóng)村經(jīng)濟效益最大化，實現(xiàn)農(nóng)村治理有效的關(guān)鍵。農(nóng)村要實現(xiàn)“治理有效”，就必須探討村黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位的實現(xiàn)問題，在總結(jié)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，梳理村黨組織在推進“治理有效”中發(fā)揮作用的規(guī)律，這是黨建研究的重要課題，也是深入研究鄉(xiāng)村振興規(guī)律，更好指導(dǎo)各地開展鄉(xiāng)村治理的必然要求。然而，伴隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展會帶來一些新問題新挑戰(zhàn)，使得黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的機制不完善的困境逐漸顯現(xiàn)出來，需要通過更加扎實地調(diào)查研究，更加充分了解鄉(xiāng)村治理工作的現(xiàn)狀，深挖規(guī)律認(rèn)識、錨定問題困難、提出路徑打法。本文正是在這樣的背景下展開研究。

二、文獻綜述

關(guān)于村黨組織在鄉(xiāng)村治理中的作用方式研究。一方面，對于鄉(xiāng)村治理主體作用的認(rèn)識已經(jīng)形成普遍共識，2018 年中央一號文件、2019 年《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》等文件均提出要強化農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興方面的引領(lǐng)作用[2]。鄉(xiāng)村治理作為國家基層治理體系的重要組成部分，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)由單一中心逐漸向多中心轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村治理的主體需要堅持黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村民自治組織和各類社會力量協(xié)同參與[1]。另一方面，對于村黨組織書記職能地位認(rèn)識規(guī)律不斷深化，黨中央作出“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人，推行村‘兩委’班子成員交叉任職”的重要決策，要求在全國農(nóng)村全面推行村黨組織書記“一肩挑”政策。這既是對提高村干部工作效率、減少村莊內(nèi)耗、增強村組織凝聚力等方面的經(jīng)驗總結(jié)，也是新時代加強黨對農(nóng)村工作全面領(lǐng)導(dǎo)的必然要求，對村黨組織書記能力素質(zhì)和鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)提出了更高的要求[3]。此外，把全面推進依法治村融入農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程，教育和引導(dǎo)基層干部增強法治觀念，提高依法辦事能力，發(fā)揮基層黨組織在基層治理法治化的戰(zhàn)斗堡壘作用，成為中國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展的重要方向[1]。

關(guān)于村黨組織在鄉(xiāng)村治理中的困難挑戰(zhàn)分析。農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位面臨諸多新挑戰(zhàn)，一方面是農(nóng)村經(jīng)濟社會的深刻變化帶來了許多新情況、新矛盾、新問題，比如治理主體多元化、治理單元過疏化、治理內(nèi)容復(fù)雜化[4]，特別是“政經(jīng)不分”的體制制約了農(nóng)村基層治理制度創(chuàng)新，使得農(nóng)村無法形成有效的治理共同體[5]，另一方面是部分農(nóng)村基層黨組織自身存在的問題[6]。針對部分農(nóng)村地區(qū)存在“兩委”干部思想觀念落后、鄉(xiāng)村精英外流等問題，崔理博提出需要從“兩委”干部教育培訓(xùn)、人才引進與培養(yǎng)等方面完善“兩委”“一肩挑”制度[7]。也有學(xué)者指出新制度也可能存在一些潛在風(fēng)險，如助長鄉(xiāng)村治理體系中的“絕對權(quán)力”、擠壓村委會的民主自治功能空間、影響國家對鄉(xiāng)村社會的政治整合能力、引發(fā)農(nóng)村新的矛盾等，這需要在實踐中予以重視并且積極探索防范潛在風(fēng)險的有效方法[8]。需要注意的是，制度的生命力在于執(zhí)行，落實好村黨組織書記“一肩挑”政策，需要建立健全村黨組織體系和運行機制，規(guī)范權(quán)力運作，加強權(quán)力監(jiān)督；同時還需要加強村級后備干部隊伍建設(shè)，確保村黨組織書記“一肩挑”后繼有人[3]，這樣才能更好地貫徹黨中央治理鄉(xiāng)村的精神。

關(guān)于鄉(xiāng)村治理模式研究。劉金海提到鄉(xiāng)村治理的“發(fā)展模式”與新興經(jīng)濟、社會組織崛起有關(guān)，其中一些與農(nóng)民利益直接相關(guān)的鄉(xiāng)村社會組織開始出現(xiàn)，不僅獲得了村黨組織、村民委員會和村民的一致認(rèn)可，還在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮越來越重要的作用[9]。鄉(xiāng)村利益主體的多元化形成的不同鄉(xiāng)村治理模式對于村黨組織在農(nóng)村基層治理發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用提出了許多更高的要求，這是由于新時代村黨組織自身力量的強大是鄉(xiāng)村善治和鄉(xiāng)村振興的根本保障[2]。此外，村級負(fù)責(zé)人“一肩挑”制度雖然能增強黨在農(nóng)村社會的政治領(lǐng)導(dǎo)能力，但是否可以增強組織團結(jié)能力、村級治理能力和社會動員能力存在不確定性[10]。這需要通過進一步的調(diào)查研究才能更加準(zhǔn)確地把握村黨組織與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系。

綜上，已有研究大多著眼于鄉(xiāng)村治理過程中村黨組織作用發(fā)揮進行理論闡釋與思考，缺乏比較系統(tǒng)、具體的實踐案例分析，尤其是切實結(jié)合我國鄉(xiāng)村治理實際、村黨組織發(fā)展情況的現(xiàn)實案例分析較少，只有實踐邏輯與理論邏輯相結(jié)合，發(fā)現(xiàn)問題、剖析問題，所得闡釋才會更具指導(dǎo)性和說服力。

三、村黨組織建設(shè)與鄉(xiāng)村治理有效的內(nèi)在邏輯分析

2019 年3 月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第七次會議時指出，加強和改進鄉(xiāng)村治理，要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，抓實建強基層黨組織，整頓軟弱渙散的村黨組織，選好配強農(nóng)村黨組織帶頭人，深化村民自治實踐，發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用。從河北的情況來看，雖然村黨組織在治理基礎(chǔ)、干部隊伍、政治生態(tài)等方面有積極的變化，但離實現(xiàn)總目標(biāo)的要求還存在差距。本文結(jié)合調(diào)查的結(jié)果梳理分析對黨組織建設(shè)與推進鄉(xiāng)村治理的關(guān)系，主要從村黨組織自身建設(shè)、村黨組織治理能力以及村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機制三個方面進行論述，具體如下。

（一）深刻認(rèn)識提高農(nóng)村黨組織的建設(shè)質(zhì)量與實現(xiàn)治理有效的內(nèi)在邏輯關(guān)系

辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨?！皥猿贮h管農(nóng)村工作”是鄉(xiāng)村治理的根本原則。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進鄉(xiāng)村治理水平提升，必須以加強黨建力度來提升鄉(xiāng)村治理水平。沒有堅持原則、尊重農(nóng)民、清正廉潔、敢于負(fù)責(zé)的基層黨組織，就難以振興鄉(xiāng)村。當(dāng)前，我國農(nóng)村基層黨建存在薄弱環(huán)節(jié)，需要通過健全黨管農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制機制和黨內(nèi)法規(guī)，確保黨在農(nóng)村工作中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，為鄉(xiāng)村振興提供堅強有力的政治保障?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本原則，第一項就是“堅持黨管農(nóng)村工作”，這是我們做好三農(nóng)工作的根本。農(nóng)村黨組織建設(shè)是鄉(xiāng)村治理能力提升的重要引領(lǐng)力量。黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理，要求充分發(fā)揮農(nóng)村黨組織的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、群眾優(yōu)勢，將政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為提升領(lǐng)導(dǎo)隊伍鄉(xiāng)村治理水平的向上推力、將組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為聚集鄉(xiāng)村治理人才的吸引力、將群眾優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為提升農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理主動性的內(nèi)生動力。以黨組織建設(shè)引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理也是貫徹落實習(xí)近平總書記治國理政方略的內(nèi)在要求、是把握農(nóng)村發(fā)展脈搏的關(guān)鍵之舉、是打造干凈擔(dān)當(dāng)有作為的高素質(zhì)鄉(xiāng)村治理人才隊伍的強大抓手和打造村民共建共治共享新格局的必然要求。

（二）圍繞推動村黨組織治理能力提升把準(zhǔn)提高村黨組織建設(shè)的著力點

實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效需要村黨組織治理能力水平不斷提升。鄉(xiāng)村治理是一項系統(tǒng)工程，需要找準(zhǔn)切入點，采取有力措施，不斷加強改進。在目標(biāo)確立上，必須認(rèn)真分析新形勢新任務(wù)對農(nóng)村黨組織的鄉(xiāng)村治理能力提出的要求，努力在社會治理的各個方面、各個環(huán)節(jié)，把黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村社會治理的優(yōu)勢。就河北地區(qū)農(nóng)村黨組織而言，需要在以下方面不斷提升能力水平。一是貫徹中央決策部署的能力，準(zhǔn)確把握中央決策最新精神，清晰明確自身定位，做到講政治、不偏離、不走樣。二是掌握科學(xué)決策的能力，不斷增強黨組織總攬村級經(jīng)濟社會發(fā)展全局的能力，重視調(diào)查研究、廣泛聽取民意，提高黨組織化解農(nóng)村社會矛盾、處置突發(fā)事件的能力水平。三是敢于擔(dān)當(dāng)作為的能力，要勇于承擔(dān)推動發(fā)展的責(zé)任，增強帶頭創(chuàng)富能力，促進村經(jīng)濟發(fā)展，讓群眾獲得豐富的發(fā)展成果，要具備法治思維，學(xué)會用法律手段加強社會治理，要能擔(dān)當(dāng)教育宣傳群眾的責(zé)任，構(gòu)建和諧的基層黨群關(guān)系，形成具有扎實群眾基礎(chǔ)的村黨組織。

（三）完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機制

完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機制、加強村黨組織建設(shè)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的主要任務(wù)?！蛾P(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》將完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機制列為加強和改進鄉(xiāng)村治理17 項任務(wù)之首，并指出，到2020 年，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系基本形成，農(nóng)村基層黨組織更好地發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村基層組織建設(shè)明顯加強，村民自治實踐進一步深化，村級議事協(xié)商制度進一步健全，鄉(xiāng)村治理體系進一步完善。到2035 年，鄉(xiāng)村公共服務(wù)、公共管理、公共安全保障水平顯著提高，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系更加完善，鄉(xiāng)村社會治理有效、充滿活力、和諧有序，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機制要注重從引領(lǐng)機制、作用發(fā)揮機制構(gòu)建入手，著重強化村黨組織及村黨組織書記作用發(fā)揮。針對村黨組織，需要充分發(fā)揮村黨組織覆蓋面寬、聯(lián)系黨員群眾廣、扎根農(nóng)村基礎(chǔ)實、群眾信任依賴大的優(yōu)勢，把村黨組織引領(lǐng)貫穿于鄉(xiāng)村治理的全過程，確保黨在農(nóng)村工作中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，為鄉(xiāng)村振興提供堅強有力的政治保障。針對村黨組織書記，要著力完善相關(guān)的選拔、培養(yǎng)、評價、使用、激勵、保障機制構(gòu)建，為鄉(xiāng)村治理提供人才和智力支撐（見圖1）。

圖1 村黨組織與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯

四、河北省村黨組織在鄉(xiāng)村治理中作用發(fā)揮情況

本部分內(nèi)容是通過對2019 年6 — 8 月在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學(xué)院院參加河北省“萬人示范”村支部書記培訓(xùn)班的604 名優(yōu)秀村支部書記發(fā)放問卷得到的結(jié)果，共回收545 份有效問卷，有效回收率為90.23%，符合學(xué)術(shù)要求。問卷內(nèi)容涉及農(nóng)村黨建、村民自治、農(nóng)村法治、農(nóng)村德治、基層管理、鄉(xiāng)村治理等方面，涉及領(lǐng)域廣泛，具有一定的代表性。需要說明的是，部分?jǐn)?shù)據(jù)資料是通過訪談得到。本文主要從村黨組織治理能力和在推進鄉(xiāng)村治理中所取得成效及遇到的困境兩個方面對調(diào)查結(jié)果進行分析。

（一）成效：村黨組織治理能力不斷增強

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河北省不斷強化村級黨組織，加強村級黨組織書記隊伍建設(shè)，治理能力不斷加強，具體體現(xiàn)在以下三點。

1.村黨組織治理基礎(chǔ)得到夯實

河北省始終堅持加強村黨組織建設(shè)，出臺《河北省村級組織工作規(guī)則》，強化基層民主，加強村務(wù)監(jiān)督管理，進一步夯實黨組織治理基礎(chǔ)。一是有序推進村黨組織改選。河北省于2018 年全面推進村黨組織改選，年內(nèi)完成5 萬多行政村的黨組織換屆工作，有效促進了村黨組織的更新?lián)Q屆。二是切實推進村黨組織書記村委會主任“一肩挑”。規(guī)范組織功能，不斷理順村黨組織和村委會的關(guān)系，如表1 顯示，有94.5%參訓(xùn)的書記已經(jīng)實現(xiàn)“一肩挑”，黨支部、村委會、村民代表會議、村務(wù)監(jiān)督委員會“四位一體”的農(nóng)村基層組織治理架構(gòu)基本形成，有力強化了黨組織在村級治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。三是制度執(zhí)行更加規(guī)范?；鶎狱h組織能夠嚴(yán)格執(zhí)行“四議兩公開”制度，從表2 反映出有75.0%的調(diào)查對象表示村中所有重大事項都通過“四議兩公開”決策，還有20.7%的調(diào)查對象表示大部分重大事項是通過“四議兩公開”決策。表3 顯示有94.5%的調(diào)查對象表示村集體經(jīng)費能夠做到定期公開。

表1 書記與主任“一肩挑”情況

表2 重大事項四議兩公開程度

表3 經(jīng)費開支定期公開情況

2.村黨組織書記隊伍不斷加強

黨的十八大以來，特別是在十九大以后，河北省不斷加強村黨組織隊伍建設(shè)，在2018 年基本完成新一輪村黨組織換屆工作，換屆后村黨組織書記隊伍得到明顯加強。一是支部書記隊伍換血明顯。表4 顯示，參加調(diào)研的604 名村支部書記中，十八大以后新任書記的占比達63.6%，其中有76%的書記都是十九大以后新任書記，表明在十八大特別是十九大以來，有更多新同志走上村黨組織書記的位置，這為村黨組織提供了更多的新鮮血液。二是支部書記年齡趨于年輕化。通過對比分析，調(diào)查對象中，十八大以前就任職書記的平均年齡為51.9 歲，十八大到十九大召開之前新任書記的平均年齡為47.8 歲，十九大以來新任書記的平均年齡為45.1 歲，村黨支部書記隊伍年齡結(jié)構(gòu)優(yōu)化明顯。三是支部書記工作經(jīng)歷更加豐富。從表5 反映出，調(diào)查對象中，有45.0%的書記有外出打工經(jīng)歷，有16.7%的書記有入伍當(dāng)兵經(jīng)歷，有5.8%的書記曾經(jīng)是公務(wù)員或事業(yè)單位人員。從總體趨勢來看，一方面，打工回鄉(xiāng)任書記的占比有所提高，十九大以后的新任書記中，有50.7%的人有外出打工經(jīng)歷，比十九大之前就任書記的外出打工比例高出8 個百分點；另一方面，公職人員占比提高，十九大以后新任書記中有9%是公務(wù)員或事業(yè)單位人員，該比例是十九大以前就任書記中的公職人員比例的2 倍。四是支部書記學(xué)習(xí)能力更強。從學(xué)歷上看，新任支部書記的學(xué)歷雖然沒有明顯提高，但在十九大以來的新任書記中，已無小學(xué)及以下學(xué)歷，十九大以前則有1%為小學(xué)及以下學(xué)歷。從學(xué)習(xí)主動性上來看，十九大以后新任書記中，有82.6%的人能夠主動閱讀學(xué)習(xí)《中國共產(chǎn)黨支部工作條例》，略高于十九大以前的83.1%。其他的自主學(xué)習(xí)情況如表6所示。五是組織培訓(xùn)力度更加到位。河北省高度重視村支部書記隊伍建設(shè)，從2015 年開始，每年組織實施村支部書記“萬人示范”培訓(xùn)項目，每年培訓(xùn)萬余名村支部書記，有力提升了支部書記隊伍的能力素質(zhì)。

表4 任職情況

表5 工作經(jīng)歷

表6 黨員自主學(xué)習(xí)情況

3.基層政治生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)

如表7 所示，村里管理決策方式大多數(shù)是按照“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府決定——村委會開會決定——村民代表大會決定——村黨組織開會決定——村民大會決定——村民理事會決定——其他組織決定”的順序進行，能夠保障村民等治理主體參與到鄉(xiāng)村治理建設(shè)之中。表8 顯示，多數(shù)黨員能夠主動交黨費，有96.2%的書記表示黨員都能積極參加組織生活，有98.3%的書記表示黨員愿意參與村子重大事項的討論決定，有92.5%的書記表示黨員能夠為村落發(fā)展做貢獻。很多支部書記還創(chuàng)新工作方式，利用微信群等手段加強對外出黨員的聯(lián)系和管理。據(jù)了解，在最新一輪換屆選舉中，河北省農(nóng)村黨員參選率達到91.9%，選民參選率達到75.1%，廣大黨員群眾相信黨、熱愛黨、跟黨走的熱情高漲。據(jù)調(diào)查了解，一些年邁的黨員眼含熱淚重溫入黨誓詞，一些體弱多病的黨員讓家人攙扶到選舉現(xiàn)場，一些原來對選舉不關(guān)心、不積極的群眾主動參加，一些在外務(wù)工的村民專程返鄉(xiāng)參加選舉。

表7 村里管理決策方式情況

表8 黨員參與建設(shè)情況

（二）問題：村黨組織在推進鄉(xiāng)村治理有效中的困境

治理有效，是實施鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。村黨組織是村級各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，是領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的主體。河北是我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，在幾千年傳統(tǒng)農(nóng)耕文明的影響下，家庭、宗族等因素在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理過程中一直發(fā)揮著重要作用。在新形勢下，一方面，中央對村黨組織在鄉(xiāng)村治理的角色和定位有了新要求；另一方面，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村治理的外在環(huán)境和內(nèi)部機制都發(fā)生了新改變。面對這些新要求和新改變，村黨組織在推進治理有效過程中必然存在一定的困境。

1.村黨組織推進鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱

維系組織運行、改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展村莊經(jīng)濟、凝聚村民共識等工作都需要村莊具備一定的經(jīng)濟積累。相較于江浙地區(qū)，除城郊村外，河北大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱。表9 顯示，有近1/3 的村書記所在村集體資產(chǎn)低于10 萬元，其中，有17.4%的調(diào)查對象所在村沒有村集體資產(chǎn)。參與調(diào)研的河北村支部書記，都是河北各縣市選送的優(yōu)秀支部書記。在這些優(yōu)秀村支部書記中還有近1/3 的村資產(chǎn)低于10 萬元，甚至還有接近1/5 的村沒有集體資產(chǎn)，足以說明河北省村集體經(jīng)濟水平相對薄弱。從集體經(jīng)營收入方面來看，有超過40%的調(diào)查對象表示所在村沒有集體經(jīng)營收入，有近20%的調(diào)查對象所在村年集體經(jīng)營收入不足2 萬元。村集體經(jīng)濟薄弱，成為制約農(nóng)村黨組織正常運轉(zhuǎn)的重要因素，也導(dǎo)致部分農(nóng)村黨組織失去了服務(wù)群眾的主要物質(zhì)支持，成為制約村莊治理有效的客觀因素。

表9 村集體經(jīng)濟情況

2.農(nóng)村領(lǐng)域內(nèi)的治理內(nèi)容和治理方法對黨組織提出了更高要求

《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中明確，村黨支部是黨的農(nóng)村基層組織，承擔(dān)貫徹中央要求、討論決定本村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展重要問題等6 方面主要職責(zé)，從村黨組織的自身建設(shè)到村子的經(jīng)濟發(fā)展、精神文明建設(shè)、民主管理、生產(chǎn)服務(wù)、公共設(shè)施、扶貧攻堅等，涵蓋了方方面面。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求背景下，村黨組織在方法上、治理內(nèi)容上都還有很多不適應(yīng)。表10 顯示，村黨組織書記認(rèn)為當(dāng)前村級組織工作最大難點（9 項備選項）排在首位的就是村莊經(jīng)濟發(fā)展，排在第二位、第三位的是落實上級黨組織有關(guān)任務(wù)和調(diào)節(jié)村民矛盾，這說明村書記面臨很大強度的工作任務(wù)。因此，如何讓村黨組織書記能夠更好地適應(yīng)新形勢下的治理內(nèi)容和方法要求，成為推進治理有效的關(guān)鍵。

表10 黨員參加活動評價占用精力最多的3 項工作

3.村黨組織書記的能力還有不足

除了新形勢新要求給村黨組織書記帶來的挑戰(zhàn)，村黨組織書記自身也還有很多能力素質(zhì)上的不足。當(dāng)問及當(dāng)前基層黨建最需要加強的事項時，綜合排在前兩位的是“提升黨員帶頭致富、帶動農(nóng)民的能力”“黨組織負(fù)責(zé)人和黨員培訓(xùn)”，都表明這一群體對提升能力的迫切需求。表11 顯示，調(diào)查對象具備大學(xué)學(xué)歷的還不到15%，高學(xué)歷人員比例過低，一定程度上說明這一群體的素質(zhì)能力存在一定的差距。在工作能力方面，表12 反映出只有76.7%的調(diào)查對象表示村黨組織的工作是有計劃能落實，有19.6%的書記有制定工作計劃但是落實不夠，有1.3%的書記不能很好地制定工作計劃并確保落實。關(guān)于村黨組織書記應(yīng)具備的能力，問卷統(tǒng)計排在前三位的分別是“學(xué)習(xí)、理解、宣傳國家政策、法律的能力”“干部之間、干群之間的溝通協(xié)調(diào)能力”“帶頭創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、發(fā)家致富的能力”。

表11 最高學(xué)歷

表12 去年黨組織工作狀態(tài)

4.部分村黨組織的組織力明顯欠缺

一方面，村黨組織書記的政治意識有待提高。上文的表6 反映出，調(diào)查對象中有17%的書記沒有主動翻閱學(xué)習(xí)過《中國共產(chǎn)黨支部工作條例》，更有近1/4 的書記沒有主動翻閱學(xué)習(xí)過《村民委員會組織法》，說明有些村黨組織沒有把學(xué)習(xí)掌握中央決策和國家法律放在重要位置。另一方面，村黨組織的組織生活有待進一步嚴(yán)格規(guī)范。按照《河北省村級組織工作規(guī)則》規(guī)定，堅持“三會一課”制度，黨員必須參加黨員大會、黨小組會和上黨課，村黨組織會議一般每月舉行一次，黨員大會一般每季度召開一次，問卷統(tǒng)計顯示，有32.6%的調(diào)查對象所在村黨組織2018 年召開黨組織會議的數(shù)量少于12 次，其中有65 個書記所在黨組織召開黨組織會次數(shù)少于5 次。另外，有26 個村黨組織書記所在黨組織全年沒有召開過一次黨員代表大會。表13 也反映出黨員日常責(zé)任和義務(wù)沒有得到很好地落實，其中很多村書記認(rèn)為村內(nèi)黨員存在沒有抓好“三會一課”“帶頭遵紀(jì)守法、發(fā)展經(jīng)濟”“多找黨員群眾聊天談話”等情況，在“開會學(xué)文件”表現(xiàn)得尤為明顯。

表13 黨員日常情況

五、結(jié)論建議

基于河北省村黨組織負(fù)責(zé)人的研究，我們初步了解了十八大以來特別是十九大之后，村黨組織治理能力的可喜變化和推進實施治理有效目標(biāo)存在的困難和問題。加強和改進鄉(xiāng)村治理2020 年和2035年兩階段目標(biāo)的實現(xiàn)，需要遵循鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯，切實發(fā)揮村黨組織的積極作用。

（一）強化村黨組織建設(shè)，夯實鄉(xiāng)村治理組織基礎(chǔ)

一是嚴(yán)格規(guī)范組織生活。探索創(chuàng)新方式機制，立足村黨組織現(xiàn)狀，確保“三會一課”制度落實到位，提升組織生活的感染力、影響力、凝聚力，提升廣大黨員組織意識、紀(jì)律意識。二是加強政治引領(lǐng)。強化基層黨組織負(fù)責(zé)人對中央政策方針的組織學(xué)習(xí)，引導(dǎo)黨員干部認(rèn)真學(xué)習(xí)《中國共產(chǎn)黨支部工作條例》《村民委員會組織法》等黨內(nèi)法規(guī)，提升政治意識，把握正確的政治方向。三是加強黨組織班子建設(shè)。把政治素質(zhì)好、文化程度高、群眾信得過、責(zé)任感強、熱心服務(wù)、甘愿奉獻的優(yōu)秀人才選拔到農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子中來，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人，強化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，發(fā)揮好農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)斗堡壘作用。四是加強干部教育培訓(xùn)。緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進要求與農(nóng)村基層黨組織黨員干部培訓(xùn)需求，通過多種形式對其進行教育與培訓(xùn)，提高黨員干部政治素養(yǎng)，提升農(nóng)村黨員隊伍整體素質(zhì)，增強鄉(xiāng)村治理的能力和本領(lǐng)。

（二）構(gòu)建“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，提升黨組織治理能力水平

村黨組織必須大力推進構(gòu)建“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，即構(gòu)建自治、法治、德治融合發(fā)展的鄉(xiāng)村治理體系。首先，健全鄉(xiāng)村治理體系的核心是健全村民自治制度。民主選舉產(chǎn)生村民委員會這一形式，保障了農(nóng)民的民主權(quán)力、民主決策和民生監(jiān)督得以實現(xiàn)，暢通村民利益訴求表達渠道。必須堅持黨對村民自治制度的絕對領(lǐng)導(dǎo)，必須健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村務(wù)監(jiān)督機制，以村務(wù)監(jiān)督激活基層活力。其次，法治是健全鄉(xiāng)村治理體系重要保證。鄉(xiāng)村治理體系能否平穩(wěn)有序運行，主要取決于鄉(xiāng)村治理法治化水平。村黨組織必須引導(dǎo)鄉(xiāng)村廣大黨員干部運用法治理念、法治思維、法治方式推進治理，維護群眾利益、促進鄉(xiāng)村和諧，引導(dǎo)村民群眾依法有序維護自身合法權(quán)益。依據(jù)黨的方針政策和國家法律法規(guī)，制定各項自治章程、村規(guī)民約，加大普法力度，推動形成學(xué)法、懂法、信法、用法的思想意識。同時，對村內(nèi)的重大事項進行協(xié)商，保證村民自治權(quán)利，形成良性互動的協(xié)商機制，并確保依法治村得以實現(xiàn)。最后，輔以德治。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，鄉(xiāng)風(fēng)文明是德治成效的重要體現(xiàn)，要弘揚傳統(tǒng)文化精華，塑造鄉(xiāng)村德治秩序，培育和弘揚社會主義核心價值觀，形成新的鄉(xiāng)村社會道德標(biāo)準(zhǔn)。要在鄉(xiāng)村治理中推進家庭文明建設(shè)和社區(qū)文明建設(shè)，營造崇德向善、見賢思齊的鄉(xiāng)村氛圍。引導(dǎo)廣大村民踐行文明鄉(xiāng)風(fēng)，培育鄉(xiāng)村德治土壤，推動鄉(xiāng)村有效治理。

（三）發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，增強鄉(xiāng)村治理經(jīng)濟基礎(chǔ)

鄉(xiāng)村治理有效，離不開強有力的經(jīng)濟支撐。村黨支部和黨員干部要發(fā)揮先鋒模范帶動作用，把推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展作為重要任務(wù)，通過興辦企業(yè)、租賃承包、入股分紅、服務(wù)創(chuàng)收、土地流轉(zhuǎn)等方式發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)；找準(zhǔn)助推農(nóng)民群眾致富的切入點，致力于促進、帶動全體村民致富，在服務(wù)村民中實現(xiàn)村莊發(fā)展，提高農(nóng)民群眾收入。要抓住土地流轉(zhuǎn)這個農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“牛鼻子”，引導(dǎo)土地向農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)大戶等群體流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地集中集約經(jīng)營；探索采取反租倒包式土地流轉(zhuǎn)、入股式土地流轉(zhuǎn)、新型集約化經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)等模式，廣泛動員村（居）委會、村民小組對村級集體所有資產(chǎn)和空閑資源進行集中清理登記，引導(dǎo)村民小組積極探索資源開發(fā)型、股份合作型、服務(wù)增收型、項目帶動型等發(fā)展村級集體經(jīng)濟的新路子，構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品電商發(fā)展新模式，把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，不斷增強村級集體經(jīng)濟實力。