一粒砂的“罪與罰”

文｜本刊記者 沈亮

據(jù)生態(tài)環(huán)境部2021年10月9日消息，第二輪第四批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組督察廣東發(fā)現(xiàn)，廣東省珠三角部分水域存在非法泡洗海砂山砂問題，在廣東省一些出海水道內(nèi)，不法分子為牟利私自改裝船舶，對(duì)海砂進(jìn)行沖洗或浸泡，甚至將干貨船、平板船改裝成洗泥作業(yè)平臺(tái)，沖洗建筑垃圾、棄土或淤泥生產(chǎn)建筑用砂，高濃度含鹽廢水或泥漿水、渣石直排河道，局部水域生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題突出。

聯(lián)合行動(dòng)，有效遏制

督察了解到，非法洗砂船淡水洗海砂作業(yè)時(shí)長一般約5小時(shí)，每次取用淡水8000噸以上。調(diào)閱有關(guān)部門數(shù)據(jù)顯示，有些洗砂船直排河道的廢水不僅含有大量鹽分，化學(xué)需氧量濃度也遠(yuǎn)超《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。非法洗泥活動(dòng)中，一艘載重2000噸的運(yùn)泥船每完成一次洗泥作業(yè)，就有數(shù)百噸細(xì)泥和渣石排入河道，可能改變河床形態(tài)，威脅行洪和航道安全，對(duì)水生生物棲息繁衍和河道水質(zhì)帶來不利影響。

“環(huán)境污染問題嚴(yán)重，群眾投訴不斷，到了必須解決問題的時(shí)候?！敝醒氲谒纳鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)督察組正式進(jìn)駐廣東省的第二天，就發(fā)出了針對(duì)此事的督辦單，反映珠三角部分水域存在非法泡洗海砂山砂問題。

收到督察組的督辦單之后，廣東省高度重視，迅速行動(dòng)，立即部署開展調(diào)查核實(shí)，并按照邊督邊改、立行立改的原則對(duì)違法行為進(jìn)行打擊和整治。2021年8月30日至31日，廣東省副省長孫志洋直接領(lǐng)導(dǎo)，廣東省河長辦牽頭，成立包括省公安廳、司法廳、自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳等10個(gè)單位的專案組，開展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，廣東海事局、省海洋綜合執(zhí)法總隊(duì)、省水利廳為這次行動(dòng)提供了執(zhí)法船艇；省公安廳采用無人機(jī)和人工偵察方式，為專項(xiàng)執(zhí)法提供重要信息線索，最終查獲12艘涉嫌違法船只。

南沙海事處、廣州市交通局執(zhí)法三處、廣州市港務(wù)局番禺分局、中山市交通局在洪奇瀝水道、下橫瀝水道開展聯(lián)合巡航執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊船舶洗砂洗泥違法行為。

南沙海事處龍穴海巡執(zhí)法大隊(duì)查處“惠豐年XXX”非法加裝洗砂設(shè)施行為。

據(jù)南沙區(qū)河長辦一級(jí)主任科員江克東介紹，針對(duì)部分船舶聚集在南沙轄區(qū)內(nèi)洪奇瀝水道等水域進(jìn)行非法洗砂洗泥作業(yè)的問題，2021年9月以來，南沙區(qū)河長辦印發(fā)了《南沙區(qū)河長辦關(guān)于打擊非法洗海砂專項(xiàng)行動(dòng)及進(jìn)一步強(qiáng)化海砂開采運(yùn)輸銷售使用日常監(jiān)管工作的通知》，充分整合各個(gè)部門職能，牽頭組織推動(dòng)各有關(guān)部門開展打擊非法洗砂洗泥專項(xiàng)聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。

南沙區(qū)集中各方船艇和人員定期開展每周一次的白天或夜晚的聯(lián)合巡查，形成監(jiān)管合力。各部門依職責(zé)迅速行動(dòng)，對(duì)全區(qū)的重點(diǎn)水域河道開展“水上巡、岸上查”，日夜巡邏，使嚴(yán)厲打擊珠江口船舶非法洗砂成為常態(tài)化工作。組織各鎮(zhèn)街、職能單位在開展岸線巡查，如發(fā)現(xiàn)有違規(guī)作業(yè)的涉砂船舶，即在工作群中發(fā)布信息，其他單位的執(zhí)法力量馬上響應(yīng)并趕來支援處置。并在洪奇瀝水道、蕉門水道、虎門水道等重點(diǎn)外江水域設(shè)置警務(wù)室19間、監(jiān)控設(shè)備和警示燈71部，通過運(yùn)用現(xiàn)代監(jiān)控技術(shù)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)查看水道情況，補(bǔ)足了人工巡查的短板，最大限度掌握外江河道情況，深化監(jiān)管。

廣州南沙海事處副處長李金錫告訴記者：“廣州海事部門持續(xù)高壓打擊珠江口航道內(nèi)船舶非法洗砂行為，積極履行查處違反水上交通安全及防止船舶污染規(guī)定的船舶的職責(zé)，如發(fā)現(xiàn)船舶擅自改裝或?qū)嵈c證書、圖紙資料不符的，按相關(guān)程序規(guī)定處理；對(duì)符合‘三無’船舶認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的船舶，依法提起聯(lián)合認(rèn)定及開展后續(xù)處置工作?！?/p>

南沙海事處大虎海巡執(zhí)法大隊(duì)隊(duì)長陳國淦介紹：“南沙海事處采用“白+黑”靈活巡航模式，增強(qiáng)夜間巡航頻率，并根據(jù)實(shí)際情況隨時(shí)調(diào)整，使得非法洗砂船舶摸不清海事巡航規(guī)律，難以逃避監(jiān)管，極大提升了監(jiān)管威懾力?！睋?jù)統(tǒng)計(jì)，2021年9月以來，南沙海事處對(duì)重點(diǎn)水域重點(diǎn)時(shí)段進(jìn)行重點(diǎn)巡航和重點(diǎn)關(guān)注，針對(duì)船舶非法洗砂問題共出動(dòng)船艇巡航423艘次，其中夜間巡航102艘次，共檢查船舶3012艘次，其中砂石運(yùn)輸船舶524艘次。

從8月底至今，南沙海事處聯(lián)合南沙區(qū)有關(guān)職能部門開展聯(lián)合整治行動(dòng)30多次，行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)和制止涉嫌洗砂、洗泥船舶21艘次，另扣押11艘涉砂“三無”船，推動(dòng)拆解其中6艘“三無”船；立案行政處罰涉砂船舶10艘次，推動(dòng)8艘船舶自行拆除了洗砂設(shè)備。經(jīng)多方努力，至12月中旬，已有效遏止了轄區(qū)“三無”船非法洗砂的現(xiàn)象。

此外，廣東省各有關(guān)單位亦從采集、運(yùn)輸、過駁、堆放、售賣、使用等全流程、全鏈條規(guī)范涉砂企業(yè)，促進(jìn)砂石行業(yè)的健康發(fā)展。

日前，廣東海警局聯(lián)合省公安廳、省生態(tài)環(huán)境廳、廣東海事局和省海洋綜合執(zhí)法總隊(duì)等涉海單位打響“獵砂”專項(xiàng)整治行動(dòng)，以打擊非法開采海砂活動(dòng)、斬?cái)喾欠ㄟ\(yùn)砂通道為重點(diǎn)，集中優(yōu)勢(shì)力量，對(duì)非法采運(yùn)海砂行為進(jìn)行全方位打擊。

近日，廣州沙角海事處聯(lián)合多個(gè)部門，嚴(yán)密部署，多方聯(lián)動(dòng)，密切協(xié)作，對(duì)珠江口水域非法偷采砂行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，一共查獲偷采砂船舶6艘次，查處違章20項(xiàng)，查處偷盜砂石約3800噸，移交17人給海警部門，有效震懾了偷采砂行為。

近期，南沙區(qū)開展了外江河道管理范圍砂石堆場專項(xiàng)整治，嚴(yán)厲打擊非法堆砂行為。專項(xiàng)行動(dòng)期間，南沙區(qū)組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)內(nèi)21家預(yù)拌混凝土、預(yù)拌砂漿、房建市政工程建設(shè)項(xiàng)目的用砂情況開展專項(xiàng)檢查，經(jīng)對(duì)其中的29家預(yù)拌混凝土、預(yù)拌砂漿企業(yè)進(jìn)行抽查，暫未發(fā)現(xiàn)存在違規(guī)使用海砂情形。建設(shè)項(xiàng)目方面，今年以來，共檢查房建市政在建項(xiàng)目250個(gè)，建筑面積1621萬平方米，抽檢項(xiàng)目建筑用砂60份、混凝土拌合物44份、混凝土試件396組，混凝土結(jié)構(gòu)鉆芯抽檢樣品259組，暫無發(fā)現(xiàn)砂氯離子含量不合格的情況。

供求失衡，屢禁難絕

為什么一直以來珠江口非法洗砂屢禁不止？一言蔽之，根本原因在于供求不平衡。

大灣區(qū)建設(shè)如火如荼，需要建設(shè)大量基礎(chǔ)設(shè)施，僅2020年廣東省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目總投資就達(dá)到5.9萬億元，“十四五”期廣東僅重大交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目總投資就預(yù)計(jì)達(dá)到4.6萬億元。重點(diǎn)基建項(xiàng)目落地必須要有充足砂石資源保障，但作為工程建設(shè)重要原材料的砂石骨料，廣東每年供應(yīng)尚存在缺口。

中國砂石協(xié)會(huì)撰文指出，2019-2021年，廣東省河砂海砂需求量5.6-5.7億噸，而廣東能供應(yīng)河砂約0.2億噸，廣西能供應(yīng)河砂約0.1億噸，水洗山砂約0.2億噸，廣東供應(yīng)海砂約0.5億噸，廣西供應(yīng)香港海砂0.33億噸，廣東建筑碎石篩余5mm石粉約2.79億噸，合計(jì)供應(yīng)砂4.12億噸，缺口約1.5億噸，缺口巨大，缺口主要海砂來彌補(bǔ)，廣東建設(shè)用砂1.5億噸的缺口催生了挖砂洗砂熱。

記者從南沙區(qū)河長辦了解到，2018年至今，南沙區(qū)建筑用砂總量合計(jì)約為1618萬m3，其中凈化海砂（含水洗砂）用量約為1151萬m3，河砂用量約為273萬m3，機(jī)制砂用量約為194萬m3。南沙區(qū)海砂用量占建筑用砂總量超71%，且凈化海砂（含水洗砂）用量呈逐年上升趨勢(shì)，這從另一個(gè)側(cè)面證實(shí)了海砂在砂石市場中占據(jù)了至關(guān)重要的地位。

然而，未經(jīng)清洗的天然海砂氯離子濃度超標(biāo)，直接使用將嚴(yán)重影響建筑質(zhì)量，導(dǎo)致建筑成為“豆腐渣”工程。為確保海砂氯離子不超標(biāo)，就要對(duì)海砂進(jìn)行淡水浸泡清洗，以降低氯離子含量。珠江入?？诟浇Ｓ蚴菑V東海砂的主要產(chǎn)地之一，海砂被開采后可以直接進(jìn)入淡水區(qū)域清洗，清洗后又可直接船運(yùn)到混凝土攪拌站，運(yùn)輸極為便利，綜合成本低廉。因此，多年來受市場需求驅(qū)動(dòng)和利益驅(qū)使，非法挖砂洗砂屢禁不絕，長期存在。

記者了解到，洗砂行為和洗泥行為存在較大區(qū)別，洗泥已是明令禁止的違法行為，沖洗的建筑垃圾、棄土或淤泥對(duì)環(huán)境危害極大，其來源往往也不合法。為了降低違法成本，洗泥船通常為船況極差的‘三無’船舶。

然而洗砂行為卻長期游走于法律邊緣，江克東說道：“從立法層面來看，利用船舶清洗海砂是新生事物，目前暫未有相關(guān)法律、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，立法落后于社會(huì)的發(fā)展。這一方面導(dǎo)致沒有任何一個(gè)職能部門有權(quán)對(duì)洗砂這一行為進(jìn)行管轄，難以形成監(jiān)管合力。另一方面，涉案船舶即便被查獲，各職能部門只能根據(jù)自身職權(quán)對(duì)其進(jìn)行側(cè)面打擊，很難產(chǎn)生震懾效果?！?/p>

有受訪者認(rèn)為：“由于涉砂作業(yè)存在暴利，部分船舶對(duì)執(zhí)法人員實(shí)施的罰款等處罰措施并不在乎，目前來說其違法成本偏低。”

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)與各部門的法定職責(zé)，洗砂行為目前不需要向有關(guān)部門報(bào)告或者申請(qǐng)。海事部門通常只能對(duì)船舶超載、進(jìn)出港不按規(guī)定報(bào)告、不按規(guī)定開啟AIS等海事違法行為實(shí)施處罰。港務(wù)部門會(huì)根據(jù)自身職能負(fù)責(zé)查處海砂運(yùn)輸船舶違法停靠港口碼頭及非法從事海砂運(yùn)輸?shù)男袨?。而公安部門則按照行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，明確涉砂案件的移送標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)鑒定、銜接程序。

江克東指出，目前珠江口水域船舶洗砂現(xiàn)象猖獗的另一重要原因是，近年來在水務(wù)等部門的嚴(yán)厲打擊下，南沙區(qū)岸上非法洗砂場全部被關(guān)停取締，隨著陸上環(huán)境整治壓力增大，很多陸上的洗砂作業(yè)逐步向水上轉(zhuǎn)移。利用船舶洗砂，再分包轉(zhuǎn)運(yùn)的現(xiàn)象近年來珠江口河海交匯處時(shí)有發(fā)生。

2017年以來，南沙區(qū)根據(jù)《防洪法》及其他相關(guān)法律法規(guī)針對(duì)珠江南沙段、沙灣水道飲用水源保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)考察路線景觀走廊關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)涉及的沿岸砂石堆放場，進(jìn)行了4個(gè)批次的河道管理范圍砂石堆放場整治，完成砂石堆場整治46個(gè)，其中完成對(duì)全區(qū)8個(gè)洗砂場約15.7萬平方米的清理整治。2019年以來，南沙區(qū)綜合行政執(zhí)法局共立案查處砂石渣土案件61宗。

南沙、中山海事部門與南沙公安部門攜手查獲多條在珠江口水域非法洗泥洗砂的船舶。

廣州南沙海事處聯(lián)合中山港口海事處在洪奇瀝水道開展打擊洗砂洗泥船舶聯(lián)合行動(dòng)。

南沙蕉門海巡執(zhí)法大隊(duì)夜巡洗砂洗泥船舶經(jīng)常出現(xiàn)水域，嚴(yán)厲打擊非法洗砂洗泥行為。

再具體到實(shí)際的執(zhí)法層面，各監(jiān)管部門打擊非法洗泥洗砂船舶在客觀上存在多種困難。珠江口河網(wǎng)密布，方便洗泥、洗砂船隱蔽、逃跑，一些船舶甚至在移動(dòng)過程中完成洗砂作業(yè)，具有極強(qiáng)隱蔽性和流動(dòng)性，執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)、識(shí)別洗泥、洗砂船難度極高，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)所有的水域監(jiān)管全覆蓋。

非法洗泥洗砂船舶往往采取多種手段逃避監(jiān)管。這些船舶一般深夜才進(jìn)行作業(yè)，不到天亮就收工，讓監(jiān)管部門的無人機(jī)等技術(shù)監(jiān)管手段難以發(fā)揮作用。非法采砂、洗砂船舶為了避免暴露自身位置被監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)，大多不按法律法規(guī)要求開啟AIS，給監(jiān)管帶來很大的挑戰(zhàn)。

此外，相關(guān)水域貨船、漁船眾多，部分船舶甚至在白天明目張膽借助其他貨船掩護(hù)開展海砂淡化作業(yè)，被執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)后又往往利用漁船眾多等水域環(huán)境特點(diǎn)逃逸、抗拒執(zhí)法。同時(shí)，珠江口水域由南沙、東莞、中山、珠海等城市共同管轄，某個(gè)城市打擊洗砂行為，洗砂船便流動(dòng)到另一行政區(qū)域作業(yè)，極大增加了監(jiān)管難度。

疏堵結(jié)合，久久為功

面對(duì)重重挑戰(zhàn)，各有關(guān)部門攻堅(jiān)克難，持續(xù)實(shí)施高壓打擊，使珠江口水域船舶非法洗泥洗砂行為已得到了有效遏制。然而，目前來看，問題并沒有徹底解決?！岸嗖块T協(xié)調(diào)如何更順暢，頂層設(shè)計(jì)需更完善，政策空白需盡快彌補(bǔ)……”

為進(jìn)一步整治規(guī)范泡洗海砂山砂行為，廣東省計(jì)劃進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管打擊，加強(qiáng)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，理順部門職能，明確責(zé)任分工，切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任。壓實(shí)屬地責(zé)任，部署各市參照省的做法，在本市范圍內(nèi)適時(shí)組織開展專項(xiàng)聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，形成對(duì)違法行為的高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)。同時(shí)加大船舶作業(yè)監(jiān)管力度，打擊非法改裝等行為。

江克東表示，接下來南沙區(qū)將繼續(xù)加強(qiáng)巡查，及時(shí)整改。加強(qiáng)水域的現(xiàn)場監(jiān)管，各部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作，對(duì)照本行業(yè)管理的專項(xiàng)行動(dòng)工作方案，認(rèn)真履職盡責(zé)，落實(shí)好海砂開采運(yùn)輸銷售使用常態(tài)化監(jiān)管工作。形成執(zhí)法合力，對(duì)重點(diǎn)河道、重點(diǎn)時(shí)段開展地毯式打擊非法洗砂專項(xiàng)行動(dòng)，驅(qū)趕無合法任務(wù)的運(yùn)砂船舶停泊。同時(shí)將進(jìn)一步完善配置，強(qiáng)化保障。對(duì)于尚未配備岸上警務(wù)室、監(jiān)控及警示燈等設(shè)施的外江河道，爭取短期內(nèi)完善配置，為洗海砂巡查工作提供基礎(chǔ)保障。

李金錫表示，下一步，南沙海事處將持續(xù)鞏固前期戰(zhàn)果，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，深入落實(shí)與地方職能部門合作機(jī)制，重點(diǎn)打擊涉砂“ 三無”船舶。他還建議，接下來地方政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)智慧監(jiān)管，在河網(wǎng)密集、執(zhí)法船艇難以巡查的水域，布設(shè)更多CCTV等技術(shù)監(jiān)管設(shè)備，以方便獲取、固定證據(jù)，提高監(jiān)管效率。

另一方面，廣東省正在謀劃加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步完善法律保障，堵塞監(jiān)管漏洞，解決查處非法洗砂法律適用問題。據(jù)知情人士透露，廣東省計(jì)劃近期推出規(guī)范性文件，規(guī)范洗砂行為。

只有明確了洗砂到底犯了什么法，才能明確違法后如何處罰?！笆褂煤Ｉ暗氖袌鲂枨笫冀K存在，只要不推出泡洗海砂相關(guān)的法律法規(guī)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，洗砂行為就始終游走于法律邊緣的灰色地帶，僅靠聯(lián)合打擊難以禁絕?！苯藮|建議，應(yīng)由省環(huán)保部門盡快制定有關(guān)泡洗海砂的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，由水務(wù)部門論證有關(guān)洗砂行為對(duì)河道行洪方面的影響。

“當(dāng)我們明確了泡洗海砂需要滿足哪些環(huán)保、防洪等法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃部門就可以按照法律法規(guī)要求，在不破壞生態(tài)環(huán)境、不違反防洪要求的前提下規(guī)劃新的固定洗沙場，涉砂企業(yè)就可以通過環(huán)保評(píng)估、防洪評(píng)價(jià)取得相應(yīng)的資質(zhì)，合法合規(guī)開展海砂泡洗作業(yè)，這樣也更有利于我們進(jìn)行監(jiān)管?！彼€建議，應(yīng)該制定法律法規(guī)，強(qiáng)制要求海砂開采項(xiàng)目必須配套相應(yīng)的淡化設(shè)施，進(jìn)一步加強(qiáng)源頭管理。

此外，有序發(fā)展機(jī)制砂，加大機(jī)制砂供應(yīng)，也是破解建筑用砂供需矛盾的路徑之一。2020年6月，廣東省工信廳等11部門印發(fā)《廣東省推進(jìn)機(jī)制砂行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展工作方案》，緩解廣東省砂石供需矛盾日益突出問題，保障建設(shè)用砂。2021年3月，廣州市住建局下發(fā)《關(guān)于在我市建設(shè)工程項(xiàng)目中推廣應(yīng)用機(jī)制砂實(shí)施意見的通知》，加快推進(jìn)機(jī)制砂在廣州市建設(shè)工程項(xiàng)目中的廣泛應(yīng)用。2021年11月，廣東省人民政府辦公廳下發(fā)《廣東省綠色礦業(yè)發(fā)展五年行動(dòng)方案》，強(qiáng)調(diào)要持續(xù)加強(qiáng)砂石資源供應(yīng)保障。各地級(jí)以上市要按時(shí)完成已下達(dá)的建筑碎石類建筑石料以及配套機(jī)制砂產(chǎn)能任務(wù)。近日，國家生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部等18個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《“十四五”時(shí)期“無廢城市”建設(shè)工作方案》支持尾礦廢石生產(chǎn)機(jī)制砂石和再生骨料利用。

疏堵并治，加強(qiáng)監(jiān)管，引導(dǎo)規(guī)范，增加供應(yīng)。我們有理由相信，一套“組合拳”打下去，珠江口水域船舶非法洗泥洗砂問題有望得到徹底解決。

海事執(zhí)法人員登船檢查運(yùn)砂船證件。