鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的縣域推進、村莊卷入和效能提升
——浙江省五個先行縣（市、區(qū)）的比較研究

仝志輝 劉傳磊

鄉(xiāng)村治理數(shù)字化實踐是一個自上而下的社會工程，縣級政府是政策落實的核心主體。縣級政府要以統(tǒng)籌推進的方式開展數(shù)字化治理，在整個縣域推廣至所有村莊，把數(shù)字化治理方式覆蓋鄉(xiāng)村治理全部內(nèi)容，整體提升鄉(xiāng)村治理效能。

鄉(xiāng)村治理一直是鄉(xiāng)村研究的熱點主題，但從國家提出構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系，到提出構(gòu)建自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，再到提出推動鄉(xiāng)村治理數(shù)字化，鄉(xiāng)村治理的這一系列政策進展走在了鄉(xiāng)村治理理論深入研究的前面。國家提出的這些政策動向不是無源之水，其背后都有地方實踐創(chuàng)新的積累。其中突出的三種趨勢與縣級政府有關(guān)，即數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)由縣級落實，縣級政府數(shù)字化面臨轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村治理數(shù)字化由縣級主導。這三種實踐趨勢逐漸合流，并推動鄉(xiāng)村治理數(shù)字化實踐在縣域取得重要進展。而及時深入研究鄉(xiāng)村治理數(shù)字化在縣域的發(fā)展，也已成為深化鄉(xiāng)村治理研究的內(nèi)在需要。

鄉(xiāng)村治理數(shù)字化實踐是一個自上而下的社會工程。鄉(xiāng)村治理數(shù)字化，是指縣鄉(xiāng)政府、村級組織等主體運用信息技術(shù)進行鄉(xiāng)村公共事務(wù)的決策、管理和多方合作參與的過程。已有鄉(xiāng)村治理的研究往往基于西方治理理論，從多中心治理的視角出發(fā)，忽視了國家公共權(quán)力在公共事務(wù)管理中的核心地位。中國鄉(xiāng)村治理實踐的實質(zhì)不是西方治理理論所說的多中心治理，也不是市場、社會等原則的共處，而是以國家公共權(quán)力在鄉(xiāng)村施行的公共事務(wù)管理為核心。國家公共權(quán)力在鄉(xiāng)村實施公共事務(wù)管理的前提下，多中心治理，市場、社會等原則的共處才會在一定領(lǐng)域和層面顯現(xiàn)出來，但是，它們不是鄉(xiāng)村治理的核心內(nèi)容。中國的“縣”是行政區(qū)劃的基礎(chǔ)單位，縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化是鄉(xiāng)村治理數(shù)字化中的突出動向。因此，縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化是國家公共權(quán)力在鄉(xiāng)村實施公共事務(wù)管理的前提下，通過多元主體的數(shù)字化協(xié)同，實現(xiàn)治理有效?？h級政府要以統(tǒng)籌推進的方式開展數(shù)字化治理，在整個縣域推廣至所有村莊，數(shù)字化治理方式覆蓋鄉(xiāng)村治理全部內(nèi)容，整體提升鄉(xiāng)村治理效能。

“治理平臺的構(gòu)建路徑”可以用來透視縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的一部分推進過程。但推進過程中，仍有一些重要事實需要揭示。比如，縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化與縣域產(chǎn)業(yè)數(shù)字化之間具有怎樣的關(guān)系，縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化在何種意義上依賴鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)字化。又如，縣域治理平臺使用如何真正進入村莊，更多村莊使用和鄉(xiāng)村治理體系改進效果之間有無聯(lián)系等。為了更好地回答這些問題，本文聚焦在縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化實踐展開更為充分的浙江省，以五個先行縣（市、區(qū)）為例，期望能為解釋上述問題提供一些線索。

鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的縣域推進

黨的十九屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化是貫徹落實中央這一要求的具體舉措。浙江省在縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化中走在前列，特別是近兩年大力推進數(shù)字化改革，力求對省域治理的體制機制、組織架構(gòu)、方式流程、手段工具進行全方位、系統(tǒng)性重塑，數(shù)字化改革也有力推動了縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化。

浙江省數(shù)字化改革的整體部署，提高了縣級政府的政策注意力，使縣級政府意識到了鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的意義、必要性和戰(zhàn)略影響。湖州市德清縣、寧波市象山縣、杭州市建德市和臨安區(qū)、衢州市龍游縣等較早推進了縣域鄉(xiāng)村治理的數(shù)字化建設(shè)。對這些鄉(xiāng)村治理數(shù)字化先行區(qū)縣的研究，可以幫助人們理解鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的過程和正在顯露出來的機制。

縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化由縣級主導、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)由縣級落實和縣級政府數(shù)字化面臨轉(zhuǎn)型的三種趨勢合流，使得縣級政府越來越成為推動鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的主導力量，浙江省越來越多的縣開始推進縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化。所謂縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化，意味著縣級政府推動數(shù)字化鄉(xiāng)村治理在縣域所有村莊推行，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化越來越以縣域為范圍來推進。從推進路徑來看，五個縣（市、區(qū)）呈現(xiàn)出共同的特點。一是縣委書記、縣長高度重視，出任有關(guān)領(lǐng)導小組組長，或者通過縣委常委會會議、黨政聯(lián)席會議布置工作；二是工作形成閉環(huán)，有部署、有檢查、有考核、有監(jiān)督。領(lǐng)導重視是縣域治理中表達注意力、貫徹領(lǐng)導意志、分配稀缺資源的重要機制，是領(lǐng)導代表體制表達治理意志和治理思路的方式，也是推動工作的一種機制。

縣級政府主導的鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺，與當?shù)卦械臄?shù)字經(jīng)濟基礎(chǔ)、鄉(xiāng)村治理根基等緊密相關(guān)，因而具有縣域地方特色。德清縣鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺與地理信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)，平臺包括“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”、鄉(xiāng)村治理數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、數(shù)字生活服務(wù)平臺、治理決策中樞等，實現(xiàn)了遙感監(jiān)測、衛(wèi)星定位、基礎(chǔ)測繪等時空數(shù)據(jù)的統(tǒng)一標準、統(tǒng)一采集和統(tǒng)一服務(wù)。象山“村民說事”制度，經(jīng)歷了新農(nóng)村建設(shè)“管理民主”的1.0版、鄉(xiāng)村振興“三治融合治理有效”2.0版以及“村社E 決策”3.0 版?！按迳鏓 決策”著力解決“村民說事”中議事環(huán)節(jié)的決策程序規(guī)范性不足、主體參與廣泛性不足、決策意見權(quán)威性不足等問題，保障了鄉(xiāng)村治理決策質(zhì)量。建德的“鄉(xiāng)村釘”平臺，是基于阿里巴巴集團“釘釘”平臺開發(fā)的針對基層鄉(xiāng)村治理的應用平臺，擁有四務(wù)公開、民情反映、人員調(diào)查、信息通知等基礎(chǔ)功能。臨安“鄉(xiāng)村e 治理”開通了“微黨建”“微論壇”“微公開”“微心愿”等8個微模塊和一個隨手拍，以便百姓更及時地反映訴求。龍游“村情通”平臺經(jīng)過多次改版升級，最終和其他平臺一起融入“龍游通”，實現(xiàn)了更接地氣、更加主動的基層治理作用。尤其在新冠疫情防控中，龍游縣在“村情通”上開發(fā)掃碼通行、每日上報、智能招聘等功能應用，助力疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展。

縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化推進路徑也表現(xiàn)出了明顯的差異，具有顯著的縣域特點。2019年，德清縣全面實施全域數(shù)字治理試驗區(qū)建設(shè)，將地理信息、人工智能、云計算等數(shù)字技術(shù)廣泛運用于鄉(xiāng)村治理、空間治理等各領(lǐng)域，推進縣域空間治理數(shù)字化平臺、“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”等建設(shè)。2020年，德清縣域內(nèi)所有村莊全部推廣了“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”平臺，并于2022年推出平臺2.0版。2021年，德清所在的浙江省湖州市所有行政村也全面推廣了“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”平臺。以地理信息產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)衍生出來的數(shù)字技術(shù)運用，被納入政府數(shù)字化改革由上到下全面推行，是德清鄉(xiāng)村治理數(shù)字化路徑的突出特點。象山縣以大數(shù)據(jù)發(fā)展中心為牽頭單位，構(gòu)建全縣統(tǒng)一的縣域治理專題數(shù)據(jù)庫、自然資源和地理信息庫。重點解決了“村民說事”中議事環(huán)節(jié)的決策程序規(guī)范性不足、主體參與廣泛性不足、決策意見權(quán)威性不足等問題，探索“線上+線下”結(jié)合模式，不斷提高各類主體參與鄉(xiāng)村治理的積極性、主動性和可能性，全力打造“村民說事”制度升級版。建德市“互聯(lián)網(wǎng)+”數(shù)字鄉(xiāng)村治理模式是試點的重要內(nèi)容。2020年7月，建德市與阿里巴巴集團確定“鄉(xiāng)村釘”在大洋鎮(zhèn)試點先行和全市面上推廣同步進行，成立4個服務(wù)團隊，分赴16 個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）對接，運用競爭評比的方式調(diào)動了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣平臺的積極性。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）召開專題會議，主要領(lǐng)導親自部署，全天候推進農(nóng)戶進行“鄉(xiāng)村釘”安裝和激活?！班l(xiāng)村釘”平臺上線兩周，就實現(xiàn)了262 個村（社）全覆蓋?！班l(xiāng)村釘”在一個縣域的普及，一般需要1年至3年才能完成，而建德市兩周內(nèi)即實現(xiàn)了全覆蓋。2020年5月，杭州市臨安區(qū)成立臨安國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點示范建設(shè)領(lǐng)導小組，制定了《數(shù)字鄉(xiāng)村試點示范區(qū)實施方案》，重點工作任務(wù)納入相關(guān)部門、鎮(zhèn)（街道）的鄉(xiāng)村振興考核內(nèi)容。2021年，臨安區(qū)通過申報浙江省財政廳鄉(xiāng)村振興集成創(chuàng)新示范建設(shè)項目，加強頂層設(shè)計、綜合集成，籌集了近2 億元資金，推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化建設(shè)。但是，由于臨安以發(fā)展鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟為主，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化不是建設(shè)重點，與德清、建德相比，其鄉(xiāng)村治理數(shù)字化建設(shè)明顯滯后，沒能做到村莊的全覆蓋。

鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的村莊卷入

數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)項目一般是由縣級政府部門主導，相關(guān)的信息化公司制定具體方案，設(shè)計開發(fā)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺的功能，經(jīng)過試點后實現(xiàn)縣域全覆蓋。因而，在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化推進過程中，村莊大都處于被卷入的狀態(tài)。

第一，試點階段村莊的有限參與。在試點階段，政府職能部門和信息化公司會考慮村莊的特色，村莊可以向其反映現(xiàn)實需求。但是，村莊一般只有建議權(quán)，平臺構(gòu)建的決策權(quán)在政府職能部門。政府職能部門往往會從鄉(xiāng)村治理和發(fā)展的需要通盤考慮，試點村莊的建議是否被采納存在很大的不確定性。從村莊在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化初始階段的作用來講，龍游和德清各有一個試點村莊起到了關(guān)鍵作用。龍游的張王村通過村情通1.0版，展示了數(shù)字化治理對于改善鄉(xiāng)村治理的效能，確定了全縣推廣時的內(nèi)容重點、技術(shù)架構(gòu)；德清五四村的試點主要是在探索技術(shù)標準、技術(shù)架構(gòu)以及摸索成本及收益上確立了標桿。對于龍游縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化來說，張王村是發(fā)源地和思想早期輸出者，五四村對于德清縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化來說是模范和標桿樹立者。兩村的主動性和創(chuàng)造性起到了一定作用。德清始終把五四村作為標桿，村莊的被動卷入和主動參與并存。除龍游和德清，其他三個縣（市、區(qū)）自上而下的推進方式基本上貫穿始終，村莊被動卷入性更加明顯。

第二，推廣階段村莊的被動卷入。在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺的縣域推廣階段，政府部門出于軟件設(shè)計成本、后臺管理便捷等方面的考量，一般不會給予村莊個性化的設(shè)計，而更傾向推行統(tǒng)一的模板，村莊更明顯地表現(xiàn)出被卷入的狀態(tài)。2019年，德清縣五四村“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”得到省政府主要領(lǐng)導高度肯定。2020年，“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”在德清縣167個行政村（社區(qū)）實現(xiàn)了全覆蓋，功能模塊統(tǒng)一都是鄉(xiāng)村規(guī)劃、鄉(xiāng)村經(jīng)營、鄉(xiāng)村環(huán)境、鄉(xiāng)村服務(wù)和鄉(xiāng)村治理等。

縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化推廣階段的村莊卷入，從推廣速度上也可以窺見一斑。建德市“鄉(xiāng)村釘”平臺在上線試點兩周后，就覆蓋了262個村（社），10.24萬戶28.33萬人注冊“鄉(xiāng)村釘”，實現(xiàn)村戶全覆蓋，做到村民信息全上“釘”、每戶都有手持智慧終端。在如此短的時間內(nèi)做到全覆蓋，村莊的個性化需求難以充分體現(xiàn)，也在常理之中。此外，村干部和村民的數(shù)字素養(yǎng)不高，限制了平臺端和客戶端的場景應用，這也成為鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的重要制約因素。

第三，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化村莊卷入的比較分析。從地域比較看，五個縣（市、區(qū)）縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的推進過程，雖然普遍具有村莊被動卷入的特征，但從村莊在縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化不同階段發(fā)揮的作用來看，仍然存在一定的差異。德清縣表現(xiàn)出了更強的統(tǒng)一性，出臺制定了地方標準，有效降低了總體研發(fā)成本，但村莊在平臺功能開發(fā)中的影響比較小。

從時間跨度看，雖然村莊的被動卷入是最主要的特征，但是就整個制度推進的長時段而言，村莊仍然有自主發(fā)揮的空間。線下的村莊善治創(chuàng)新，五個縣（市、區(qū)）各自有持續(xù)的探索，尤以象山的“村民說事”時間最長、效能更強。這些線下創(chuàng)新在村莊卷入數(shù)字化治理后，便發(fā)揮出了更大的作用。村莊的被動卷入在數(shù)字化推廣期帶有一定的必然性，這是短期內(nèi)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的主要特征。但是，平臺大范圍推廣后持續(xù)發(fā)揮效能，則迫切需要村莊自主性的發(fā)揮。浙江省在開展數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的同時，也在極力推動未來鄉(xiāng)村建設(shè)。未來鄉(xiāng)村建設(shè)強調(diào)人本化、數(shù)字化和生態(tài)化，人本化和生態(tài)化需要因地制宜，與數(shù)字化相輔相成。因此，在鄉(xiāng)村建設(shè)政策集成改革的影響下，鄉(xiāng)村治理數(shù)字化將會更多增加村莊特色模塊，村莊仍有自主創(chuàng)新的空間。

鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的效能提升

第一，線上線下的協(xié)同實踐。線上平臺與線下實踐融合創(chuàng)新，成為縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化效能提升的重要途徑。比如，龍游縣將“村情通”和“全科網(wǎng)格”相銜接，使縣域多方面事務(wù)的治理效能得到提升。“村情通”代表著線上技術(shù)，“網(wǎng)格治理”代表著線下制度安排。象山縣圍繞“數(shù)智”目標，推動全縣志愿服務(wù)大數(shù)據(jù)、網(wǎng)上文明實踐、婚喪禮俗網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管、“善行象山云課堂”等數(shù)字化平臺建設(shè)，也推進了線上線下同頻共振。

第二，效能提升的現(xiàn)實局限。雖然各縣（市、區(qū)）都比較重視線上平臺與線下實踐的結(jié)合，以及不同平臺之間的相互銜接，但是實際效能仍有待進一步提升。比如，以鄉(xiāng)村治理數(shù)字化極具代表性的德清縣為例，在疫情防控期間，德清縣結(jié)合電子圍欄、視頻監(jiān)測，實施“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖+健康碼”圖碼結(jié)合的網(wǎng)格化精密智控模式，嘗試了紅碼、黃碼、綠碼和無碼人員的分類管理。但是，鄉(xiāng)村干部仍然需要依靠逐戶確認的“掃樓”方式來落實精細化的疫情防控政策。作為國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點縣的臨安區(qū)，在推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化過程中，注重在各個鎮(zhèn)（街道）原有數(shù)字治理的基礎(chǔ)上改進，既有青山湖街道“青和翼”智慧青山管理平臺、太湖源鎮(zhèn)指南村“幸福碼”等個性化應用場景，也有“微法庭”“農(nóng)民建房一件事”“自然災害應急預警”“村民e治理”等覆蓋范圍更廣的全區(qū)應用場景。但臨安區(qū)各個鎮(zhèn)（街道）根據(jù)自身的特點，因地制宜地開發(fā)實用程序成本高、普及性差，也使得臨安區(qū)的鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺至今仍沒能做到對所有村莊全覆蓋。

第三，效能提升與村社共同體建設(shè)。浙江省鄉(xiāng)村治理數(shù)字化建設(shè)雖然走在全國前列，但是，全國鄉(xiāng)村建設(shè)中普遍存在的鄉(xiāng)村主體性難以保障問題，浙江省也同樣存在。鄉(xiāng)村治理數(shù)字化無法在村莊一盤散沙的情況下實現(xiàn)，重塑村社共同體是其效能提升的關(guān)鍵。一是通過重塑村社共同體，使其更好地代表村民的利益，能更有針對性地提出村莊鄉(xiāng)村治理數(shù)字化需求。二是通過村社共同體的參與，切實實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理由上級管理向民主治理轉(zhuǎn)變。三是通過重點培養(yǎng)村社共同體中具備基本數(shù)字化素養(yǎng)的村民，提高村莊運用鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺辦事的能力。只有實現(xiàn)村社共同體重塑，增強村社共同體參與，才有可能切實發(fā)揮好數(shù)字化的作用，提高鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的效能。

結(jié)論與討論

面對縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化，我們需要從微觀方面理解其發(fā)展的動力機制。通過五個縣（市、區(qū)）的比較分析發(fā)現(xiàn)，縣級政府是推進縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的主導力量?？h域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺，包括信息基礎(chǔ)設(shè)施搭建、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)挖掘和管理、信息安全等多項工作，涉及多個部門?？h域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化進程具有極強的動態(tài)性。數(shù)字化進村，與其他要進村的工作一樣，都涉及目標管理、責任劃分、部門協(xié)同、檢查考核。但它也與其他要進村的工作有所不同，數(shù)字化工作牽涉到復雜的技術(shù)系統(tǒng)，更講究工作動態(tài)調(diào)整，是一項做起來會越做越多的工作。隨著進入的村莊數(shù)量越來越多，農(nóng)戶數(shù)量越來越多，技術(shù)系統(tǒng)升級到新的管理容量增加，需要相應調(diào)整管理的組織架構(gòu)。與技術(shù)的迭代創(chuàng)新一樣，推進縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化的組織體系也需要迭代創(chuàng)新。

縣級政府通過搭建和運用縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺，可以從以下四個方面發(fā)揮治理優(yōu)勢：通過便捷的接入，降低農(nóng)戶參與鄉(xiāng)村治理的成本，增加其有效參與，提高其參與的自主性；通過多樣化的場景營造，將村民參與擴大到更為深入的村務(wù)管理全過程，增加村民參與的深度；通過巨量數(shù)據(jù)的整合和介入，增強村莊發(fā)展同外部發(fā)展趨勢的良性互動，打通資源下達村莊的通道，提升縣域鄉(xiāng)村治理的預見性和系統(tǒng)性；通過各類公共服務(wù)線上進村，快速提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平。

建立村莊和村民有效參與機制，是增進縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化效能的關(guān)鍵。縣域鄉(xiāng)村治理數(shù)字化發(fā)揮作用的最重要的方式是進村入戶。政府部門在大力推進數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施硬件和平臺軟件建設(shè)的過程中，要以村社共同體建設(shè)來保障村民主體性的體現(xiàn)。只有堅持鄉(xiāng)村治理的問題導向，充分發(fā)揮村社組織的作用，立足鄉(xiāng)土社會的實際和鄉(xiāng)村治理的需求，完善鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺的功能，才能切實提高鄉(xiāng)村治理的實際效能。