鄉(xiāng)村振興背景下村民自治程序化的法治路徑

陳 志

(貴陽人文科技學(xué)院 法學(xué)院，貴陽 550025)

引言

村民自治程序化既是鄉(xiāng)村振興進(jìn)程的重要環(huán)節(jié)，同時(shí)運(yùn)行良好的村民自治程序也是鄉(xiāng)村振興的有力保障。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》指出要“健全村級(jí)議事協(xié)商制度，形成民事民議、村民代表會(huì)議、村民議事會(huì)、村民理事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)等”。2020年“中央一號(hào)文件”提出，“行政村是基本治理單元，要強(qiáng)化自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，健全基層民主制度，完善村規(guī)民約，推進(jìn)村民自治制度化、規(guī)范化、程序化”。2021年6月1日，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》正式實(shí)施，再次強(qiáng)調(diào)“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制和自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系”。政策文件與法律法規(guī)的密集出臺(tái)為村民自治指明了程序化的實(shí)現(xiàn)路徑，立法的確認(rèn)和指導(dǎo)則為村民自治程序規(guī)則的建構(gòu)提供了法律支撐，實(shí)踐中也開始出現(xiàn)“規(guī)則型自治”的現(xiàn)象。[1]在當(dāng)前穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興形勢下，以及在鄉(xiāng)村治理成為重要的環(huán)節(jié)現(xiàn)實(shí)下，如何實(shí)現(xiàn)村民自治程序化相關(guān)制度的建設(shè)、健全基層民主制度成為時(shí)下緊要的課題。

“實(shí)體—程序”是法學(xué)研究的經(jīng)典框架，村民自治程序化具有法律評(píng)價(jià)上的正確性，“在價(jià)值分歧成為常態(tài)的現(xiàn)代社會(huì)中，正確性主要通過重構(gòu)共識(shí)的機(jī)制(即商談)來獲得，而商談的核心要素則在于程序”[2]。程序通過轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)結(jié)果導(dǎo)向的評(píng)價(jià)機(jī)制為過程導(dǎo)向的價(jià)值沖突彌合機(jī)制實(shí)現(xiàn)了價(jià)值超越，因而具有一種超越工具主義價(jià)值的本位主義價(jià)值，也即程序的價(jià)值內(nèi)生于其本身，而非在上的價(jià)值指導(dǎo)選擇了程序。因而在村民自治中，程序具有不可替代性。同時(shí)，實(shí)體規(guī)范中的村民自治權(quán)主要表現(xiàn)為程序性權(quán)利，“民事民議”意味著非經(jīng)承載著村民自治權(quán)利的程序而達(dá)成結(jié)果的行為將被認(rèn)為是違法行為，或是僭越行為，甚至是侵權(quán)行為。易言之，僅程序?yàn)榻Y(jié)果的合法性背書。但當(dāng)前針對(duì)村民自治的法學(xué)探討較少涉及具體的程序?qū)用妗４迕褡灾纬绦蚧耐七M(jìn)亟待法學(xué)的理論供給。有鑒于此，本文在檢視當(dāng)前立法和實(shí)踐中的程序性規(guī)則缺位問題的基礎(chǔ)上，從法理層面辨析村民自治的主體及其自治邏輯，最終為程序化的推進(jìn)提出法治化的建構(gòu)路徑，以期豐富村民自治的理論研究。

一、現(xiàn)狀檢視：程序性規(guī)則的立法缺位與實(shí)踐中的程序旁落

倡導(dǎo)村民自治程序化以及程序法治化需要從法律系統(tǒng)著手，包括法律規(guī)則的完善和實(shí)踐的具體落實(shí)。當(dāng)前我國在立法上存在對(duì)實(shí)體性規(guī)范的倚重，而與之相關(guān)的程序性規(guī)則則存在系統(tǒng)性的缺陷；在實(shí)踐上，或是缺乏程序性規(guī)則的建設(shè)，或是即便有規(guī)則卻束之高閣，流于形式，或者其設(shè)計(jì)本身就存在極大缺陷不利于程序的運(yùn)行。

(一)立法：實(shí)體性規(guī)范的倚重與程序性規(guī)則的系統(tǒng)性缺陷

揆諸當(dāng)前關(guān)涉“三農(nóng)”的法律法規(guī)與規(guī)范性文件，較為顯著的特征是：一方面，實(shí)體性規(guī)范占據(jù)絕大多數(shù)；另一方面，程序性規(guī)則存在較大缺陷。

事關(guān)“三農(nóng)”立法主要為實(shí)體性規(guī)范。筆者通過“北大法寶”以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官網(wǎng)等網(wǎng)站系統(tǒng)檢索到涉“三農(nóng)”法律55部，行政法規(guī)69部，對(duì)其作篩選分類發(fā)現(xiàn)，具體涉及程序性事項(xiàng)的立法少之又少，對(duì)其整理如下表所示。顯然，除兩部組織性或程序性立法外，其他法律幾乎均為實(shí)體性規(guī)范，即便是出現(xiàn)事關(guān)程序性的規(guī)范，也僅為劃定權(quán)限，如《民法典》第261條，表現(xiàn)出國家法強(qiáng)勢進(jìn)入的態(tài)勢。

涉程序性規(guī)范

從目前的立法情況來看，整體程序性立法缺位較為明顯，且存在中端和后端的立法缺陷。一方面，當(dāng)前涉及村民自治程序的法律主要為《村委會(huì)組織法》，其作為組織法，雖以村民自治為其主要目標(biāo)，但在內(nèi)容上卻主要表現(xiàn)為對(duì)村委會(huì)組織問題的規(guī)范，而缺少村民會(huì)議的程序性規(guī)范，這也導(dǎo)致作為村民自治最為主要立法的《村委會(huì)組織法》在本質(zhì)上出現(xiàn)了程序性規(guī)則的立法缺位。而對(duì)《村委會(huì)組織法》的實(shí)施也鮮見創(chuàng)新，例如，有學(xué)者實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，“全國各省的實(shí)施辦法較好地貫徹了不與上位法相抵觸的原則，但卻未能很好地貫徹不與上位法重復(fù)的原則”，“除極個(gè)別外，總的來說，實(shí)施辦法的地方特色不是很突出、鮮明”。[3]除此之外，如表中所列，有6部法律在內(nèi)容上涉及村民自治的程序性問題。不難看出，這些法律規(guī)范基本都是權(quán)限劃分，而鮮少涉及具體的操作流程，僅《土地承包法》涉及土地承包的具體流程，但從形式上來看，該具體流程仍是框架性的規(guī)則。另一方面，在后端，針對(duì)農(nóng)民集體決議瑕疵救濟(jì)問題，學(xué)界已經(jīng)展開較多研究，例如有學(xué)者認(rèn)為“社員權(quán)中的共益權(quán)經(jīng)由決議行為的方式行使”[4]，因而通過集體成員保障角度完善決議規(guī)則。[5]此外，有學(xué)者認(rèn)為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織決議在決議主體、決議事項(xiàng)、決議程序上具有‘特別性’……應(yīng)當(dāng)區(qū)分決議不成立與決議效力瑕疵”[6]，決議瑕疵“既包括內(nèi)容違法，也包括程序違法”[7]。《民法典》雖然已將決議納入民事法律行為，但其瑕疵形態(tài)與救濟(jì)仍需法解釋學(xué)的與時(shí)俱進(jìn)。

除此之外，在村民自治的立法過程中，也曾出現(xiàn)制定《村民自治法》的議案。從網(wǎng)絡(luò)資料中發(fā)現(xiàn)，《村民自治法》草案主要涉及村民自治中村民大會(huì)、村民代表大會(huì)、村委會(huì)等組織的權(quán)限設(shè)置、職責(zé)配置等問題，并且明確了“村民大會(huì)是行政村的最高決策形式”，“村民委員會(huì)是村的行政執(zhí)行機(jī)關(guān)”。但一方面，該草案在內(nèi)容上多是對(duì)《村委會(huì)組織法》的重復(fù)，并沒有太多創(chuàng)建；另一方面，該草案同樣未對(duì)村民大會(huì)、村民代表大會(huì)的程序性規(guī)則作詳細(xì)規(guī)定，這也大大降低了專門制定的必要性。因此，在2007年的立法計(jì)劃中，內(nèi)司委指出：“村民自治是村委會(huì)組織法的核心，不宜將其修改為村民自治法?！钡洞逦瘯?huì)組織法》的修改并未平息學(xué)界的爭議，后有學(xué)者指出《村委會(huì)組織法》與《村民自治法》之間存在“調(diào)整對(duì)象、規(guī)范內(nèi)容和實(shí)施機(jī)關(guān)”的差別，應(yīng)當(dāng)制定專門的《村民自治法》系統(tǒng)規(guī)范村民自治行為[8]，但其仍未指出作為自治過程的程序應(yīng)當(dāng)如何規(guī)范及其在村民自治實(shí)現(xiàn)中的重要性。

程序性規(guī)則的完善直接關(guān)涉村民自治的落實(shí)以及村民自治權(quán)利的保障，立法的原則性增大了實(shí)施的難度。更為重要的是，法律尚未回應(yīng)當(dāng)前勞動(dòng)力外流所導(dǎo)致的村民集體行動(dòng)難度的增加，亦未很好地解決由此導(dǎo)致的民主監(jiān)督作用的降低，這更加削弱了既有程序?qū)Υ迕褡灾螜?quán)利的保護(hù)作用。

(二)實(shí)踐：程序性規(guī)則建設(shè)的缺失與治理懸浮化

《村委會(huì)組織法》等事關(guān)村民自治的原則性程序規(guī)范有賴實(shí)踐的細(xì)化落實(shí)，但是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的村民自治程序落實(shí)卻差強(qiáng)人意，不同地區(qū)情況各異，歸納起來，基本都存在程序性規(guī)則的缺位和村委會(huì)自治職能懸浮的情況。一方面，程序性規(guī)則的缺位。村民自治的實(shí)踐包含村委會(huì)選舉和村務(wù)管理，但實(shí)踐中，許多地方出現(xiàn)重選舉而輕管理[9]、重選入而輕退出[10]、重村委會(huì)而輕村民會(huì)議(馮仁在《村民自治走進(jìn)了死胡同》一文中指出：農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況是村民不能自治，村民自治已經(jīng)走進(jìn)了死胡同)。等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象通常還表現(xiàn)為村民會(huì)議程序性規(guī)則的缺失、懸擱或設(shè)計(jì)不科學(xué)。當(dāng)前，大量自然村和行政村的村民會(huì)議缺乏事關(guān)提案、議事、執(zhí)行和監(jiān)督等的程序性細(xì)致規(guī)則。有些地區(qū)雖然制定了村民會(huì)議程序，但沒有貫徹執(zhí)行，村民會(huì)議常年無法召開，議事程序束之高閣。此外，程序正義的實(shí)現(xiàn)不僅在執(zhí)行，其設(shè)計(jì)的科學(xué)性同樣至關(guān)重要，倘或程序前后不能環(huán)環(huán)相扣，上一環(huán)節(jié)無法為下一環(huán)節(jié)提供合法性辯護(hù)，則會(huì)使該流程存在巨大漏洞，反而成為基層民主實(shí)現(xiàn)的障礙。反過來，倘若程序疊床架屋，環(huán)節(jié)過密則有失效率，導(dǎo)致實(shí)踐管理寸步難行。實(shí)踐中，存在部分地區(qū)的村民會(huì)議程序性規(guī)則，或是缺乏地方特色，大多為統(tǒng)一的模版式程序，或是異想天開，缺乏可執(zhí)行性。這些不科學(xué)的程序設(shè)計(jì)同樣形同虛設(shè)。

另一方面，村委會(huì)自治職能懸浮。村級(jí)治理“懸浮”是農(nóng)村基層治理的一大痛點(diǎn)[11]，其中尤以村級(jí)組織為甚?！按逦瘯?huì)本是村民自我教育、自我管理和自我服務(wù)的群眾性自治組織，但從產(chǎn)生伊始就受鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力控制的壓力型體制約束，承擔(dān)了大量的行政性任務(wù)，沒有充足的精力用于村民自治，逐漸與鄉(xiāng)村社會(huì)脫嵌，成為‘懸浮型’村級(jí)組織?！盵12]而且隨著近幾年鄉(xiāng)村行政事務(wù)的增多，村委會(huì)行政化趨勢更為明顯，“村干部職業(yè)化、組織體系的科層化、村級(jí)事務(wù)的行政化與治理方式的規(guī)則化”成為“中西部農(nóng)村地區(qū)村級(jí)治理行政化的主要表現(xiàn)”[13]，甚至有學(xué)者開始主張，“事實(shí)上，經(jīng)過現(xiàn)代國家建構(gòu)后，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)已無具備社會(huì)自治的基礎(chǔ)和條件”，此時(shí)應(yīng)當(dāng)將村委會(huì)理解為基層地方政府。[14]倘若村委會(huì)不再履行自治職能，那么推動(dòng)村民自治程序化的動(dòng)力則只能是換屆選舉。自2017年“中央一號(hào)文件”指出要“開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作”開始，近些年，廣東、湖北、安徽、四川紛紛開始試點(diǎn)下沉自治權(quán)，開展以自然村、村民小組、院落等為基本單元的村民自治。[15]有學(xué)者認(rèn)為村民自治下沉到村民小組或自然村是村民自治在內(nèi)容上的回歸[16]，但更多人對(duì)此持謹(jǐn)慎態(tài)度[17]，指出“單元下沉”有悖于現(xiàn)代國家建構(gòu)的基本準(zhǔn)則[18]，村委會(huì)下沉在實(shí)踐中會(huì)遭遇體制、黨建、財(cái)政以及人才方面的障礙。[19]即便下沉有助于村民自治，但實(shí)踐和理論的探討也鮮少涉及村民小組自治的程序問題。因而整體上，“治理懸浮”問題仍是村級(jí)治理的難點(diǎn)，在實(shí)踐中，不少地方的集體財(cái)產(chǎn)處置等問題都是由村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)商處理的，更遑論通過程序設(shè)計(jì)保障村民的自治權(quán)利。

二、法理導(dǎo)正：村民自治的主體厘定與程序法治化的基本邏輯

程序的失落正在消弭村民自治的積極性，究其根源，法律與學(xué)理尚未厘清村民自治的主體與自治邏輯，這導(dǎo)致程序始終處于邊緣。解決前述立法與實(shí)踐中的問題，應(yīng)當(dāng)首先從法理上厘清村民自治的主體和結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上再探討村民自治程序化的邏輯展開和法治路徑。

(一)團(tuán)體視角下的村民自治及其主體結(jié)構(gòu)

從村民權(quán)利內(nèi)容來看(1)村民自治權(quán)的性質(zhì)有“權(quán)力說”“權(quán)利說”和“兼具權(quán)利和權(quán)力說”，“權(quán)力說”認(rèn)為“村民自治權(quán)是自治主體對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的部分公共事物實(shí)施管理和監(jiān)督的權(quán)力”；“權(quán)利說”認(rèn)為“村民自治權(quán)是一定地域內(nèi)的自治主體對(duì)自身利益密切相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的權(quán)利”；“兼具權(quán)利和權(quán)力說”認(rèn)為“村民自治權(quán)從來源上考察是我國憲法和法律賦予村民自治主體的一種權(quán)利，而這種權(quán)利在行使時(shí)對(duì)村民自治主體的成員而言又是一種具有管理和被管理特征的公共權(quán)力，只是此種公共權(quán)力只在村民自治體成員范圍內(nèi)具有效力，對(duì)該范圍之外的其他主體不具有法律強(qiáng)制意義上的權(quán)力約束力”。筆者以為，村民自治權(quán)首先表現(xiàn)為對(duì)切身利益密切相關(guān)事務(wù)的管理權(quán)利，除此之外，所謂的對(duì)內(nèi)的權(quán)力約束力僅是權(quán)利的衍生物，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為一種默示契約，“自治權(quán)是人類固有權(quán)利的本質(zhì)屬性，具有來源上的正當(dāng)性與合理性”。同時(shí)，“村民自治既不是村民個(gè)人自治，也不是村民委員會(huì)自治，而是作為自治主體的全體村民的自治”，“村民會(huì)議是村民自治體的最高權(quán)力機(jī)關(guān)”。因而，本文列舉村民自治權(quán)利時(shí)，采用“權(quán)利說”，村民自治權(quán)不包含權(quán)力的內(nèi)容。參見崔智友：《中國村民自治的法學(xué)思考》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2001年第3期，第129—140、206—207頁；彭小霞：《論村民自治權(quán)在農(nóng)村宅基地退出中的實(shí)現(xiàn)》，載《理論月刊》2019年第3期，第93—101頁；杜敏、吳興國：《村民自治權(quán)在集體土地征收過程中的適用與實(shí)現(xiàn)》，載《行政論壇》2016年第4期，第88—92頁。，部分事項(xiàng)指向村民個(gè)人利益，如宅基地地上建筑；部分事項(xiàng)則涉及集體利益，如村集體財(cái)產(chǎn)處分。筆者認(rèn)為，前者不屬于村民自治權(quán)，雖然村委會(huì)通常設(shè)置調(diào)解室等機(jī)構(gòu)，但對(duì)于村民糾紛等問題已然有著完備的一般法法律體系，并且，隨著人口流動(dòng)，“送法下鄉(xiāng)”的局面已經(jīng)開始向“迎法下鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)變[20]，村民糾紛的調(diào)整正在逐步融入傳統(tǒng)司法體系，通過村委會(huì)、鄉(xiāng)賢等解決糾紛的機(jī)制正在式微。因而，就具體的治理內(nèi)容來看，村民自治的權(quán)利問題主要為共益性事務(wù)，對(duì)該事務(wù)的處理應(yīng)遵循團(tuán)體法的構(gòu)造。

“村民自治既不是村民個(gè)人自治，也不是村民委員會(huì)自治，而是作為自治主體的全體村民的自治”[21]，這一“全體村民自治權(quán)”不同于村民個(gè)人權(quán)利，而是一種村民團(tuán)體的權(quán)利。團(tuán)體具有成員的復(fù)數(shù)性、主體的獨(dú)立性、成員的同質(zhì)性、存續(xù)的穩(wěn)定性、內(nèi)部的組織性和規(guī)范的自治性[22]，村民集體在形式上類似于“一種松散的團(tuán)體組織”，或者對(duì)其應(yīng)以一種團(tuán)體的“宏大視角”審視。這一視角并非僅僅為村民自治的理解開辟一條實(shí)用主義的路徑，其同時(shí)還符合嚴(yán)格的本體論構(gòu)建。團(tuán)體法具有調(diào)整同質(zhì)和異質(zhì)群體的功能，有觀點(diǎn)認(rèn)為異質(zhì)性成員磋商機(jī)制應(yīng)主要為社會(huì)法調(diào)整[23]，但一方面異質(zhì)化團(tuán)體早被民商法所關(guān)注[24]；另一方面，村民自治中的團(tuán)體并不存在類似類別股的異質(zhì)化構(gòu)造，因而可準(zhǔn)用團(tuán)體法調(diào)整。法學(xué)視角下團(tuán)體與個(gè)人的本質(zhì)區(qū)分在于意思的不同，團(tuán)體意志來源于個(gè)人意志又不同于個(gè)人意志，團(tuán)體意志的形成遵循程序正義，“對(duì)行使權(quán)利而產(chǎn)生的結(jié)果，人們作為正當(dāng)?shù)臇|西加以接受時(shí)，這種權(quán)利的行使及其結(jié)果就可以稱為具有‘正當(dāng)性’或‘正統(tǒng)性’”[25]，顯然，這一“正當(dāng)?shù)臇|西”只能是程序性而不能是實(shí)體性的規(guī)則。

雖然村民集體并非嚴(yán)格意義上組織化的團(tuán)體，但透過團(tuán)體視角審視村民集體可以更加清晰地厘清村民自治的治理主體和治理結(jié)構(gòu)。誠如前述，村民自治應(yīng)當(dāng)是村民自治體的自治，而該自治體在形式上可類比企業(yè)組織(崔巍在《論村民自治——用“公司制”模式構(gòu)建村委會(huì)》一文中指出：實(shí)現(xiàn)村民自治應(yīng)當(dāng)以公司制的模式構(gòu)建村委會(huì)，筆者贊同其“公司制”的觀點(diǎn)，但并不贊同將其用在構(gòu)建村委會(huì)上)，即具有獨(dú)立的主體地位，對(duì)外可以參與交易活動(dòng)，對(duì)內(nèi)則有著系統(tǒng)完善的治理結(jié)構(gòu)和治理程序。自治體的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括決策機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)。從當(dāng)前的立法和實(shí)踐來看，決策機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)村民會(huì)議，執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)村委會(huì)，監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)實(shí)際的民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由此形成在自治體整體統(tǒng)攝下，決策、執(zhí)行和監(jiān)督一體的治理結(jié)構(gòu)。遵循這一邏輯，倘要賦予相應(yīng)機(jī)構(gòu)法人主體地位，應(yīng)在此治理結(jié)構(gòu)中作選擇?！按迕駮?huì)議是村民自治體的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，村民委員會(huì)只是村民自治體的執(zhí)行機(jī)關(guān)”[21]，當(dāng)前《民法典》已賦予村委會(huì)法人主體地位，這一出于實(shí)用主義考量的設(shè)置，同時(shí)也便于村民訴訟，但即便如此，我們?nèi)詰?yīng)當(dāng)在解釋論上認(rèn)為村民會(huì)議是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，而村委會(huì)僅為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

(二)村民團(tuán)體程序自治的邏輯演繹與法治路徑

團(tuán)體視角的法律構(gòu)造賦予村民自治更多私法自治的特征，不僅更加符合村民自治的實(shí)際過程，而且為其產(chǎn)生的糾紛問題接軌司法系統(tǒng)提供了便利，例如自治中的侵權(quán)問題可以經(jīng)由司法介入而得到公正的審判。因此，村民自治應(yīng)當(dāng)遵循團(tuán)體的程序自治邏輯演繹，但同時(shí)，村民自治意味著其排除自治以外手段的干預(yù)，因而厘清法律的邊界也是村民自治程序化法治路徑的應(yīng)有之義。

從交易法和組織法的視角來看，村民自治問題涉及對(duì)內(nèi)的程序法治構(gòu)造和對(duì)外的主體地位構(gòu)造。對(duì)內(nèi)，團(tuán)體構(gòu)造的價(jià)值在于形成結(jié)構(gòu)緊密、權(quán)責(zé)分配合理、相互制衡的治理機(jī)構(gòu)和程序化的議事規(guī)則，并在此基礎(chǔ)上形成獨(dú)立的團(tuán)體意志。在治理結(jié)構(gòu)上，誠如前述，村民會(huì)議為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，具有最高的權(quán)限，村委會(huì)為執(zhí)行機(jī)關(guān)，享有任命具體執(zhí)行人員的權(quán)力，但同時(shí)負(fù)有執(zhí)行村民會(huì)議決議的義務(wù)，而村民監(jiān)督機(jī)關(guān)則同樣由村民會(huì)議選舉產(chǎn)生，負(fù)有監(jiān)督村委會(huì)的職權(quán)，而村委會(huì)則負(fù)有向村民監(jiān)督機(jī)關(guān)匯報(bào)的義務(wù)。在議事規(guī)則上，村民會(huì)議應(yīng)當(dāng)包含提案、召集、審議、辯論、表決、簽字、公示、評(píng)估等程序。并且由于團(tuán)體意志的產(chǎn)生依賴于程序，所以個(gè)體意思瑕疵并不能成為決議瑕疵的理由。對(duì)外，“團(tuán)體要具有人格，成為法人，須符合一定的形式要件與實(shí)質(zhì)要件”，這些要件包括獨(dú)立意志、獨(dú)立財(cái)產(chǎn)和獨(dú)立責(zé)任。[26]村民會(huì)議和村民代表會(huì)議是村民自治體團(tuán)體意志形成機(jī)制，這意味著其存在獨(dú)立意志，但從當(dāng)前的法律規(guī)范來看，村民自治體并不擁有財(cái)產(chǎn)，即集體財(cái)產(chǎn)屬于集體所有人，其所有權(quán)不屬于村民自治體，同時(shí)村民自治體也不具有承擔(dān)獨(dú)立責(zé)任的主體身份。因此，從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)明確村民自治體的概念和范圍，并且考慮賦予其法人主體地位；而從當(dāng)前來看，借助當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)，可以考慮探討村委會(huì)作為代理人追究村民集體的責(zé)任或通過村委會(huì)行使追責(zé)的權(quán)利。

自治與法治不能孑然分離，村民自治的實(shí)現(xiàn)需要接軌法治體系，針對(duì)前述對(duì)內(nèi)對(duì)外的自治治理邏輯演繹，法治的邊界在于確立權(quán)利義務(wù)主體、提取固定程序中的法律關(guān)系以及提供司法救濟(jì)。首先，法律在內(nèi)容上明確自治體的治理結(jié)構(gòu)，包括自治體、村民會(huì)議、村委會(huì)、村民監(jiān)督機(jī)構(gòu)等的法律地位。法律同樣也要發(fā)揮識(shí)別作用，例如實(shí)踐中存在村民議事協(xié)商會(huì)議和村民會(huì)議，通過對(duì)權(quán)力內(nèi)容的識(shí)別可以對(duì)應(yīng)到自治體的最高權(quán)力機(jī)關(guān)還是一般的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。其次，法律并不需要做實(shí)際的議事規(guī)則的建構(gòu)，村民自治的實(shí)際過程是事實(shí)層面，法律的適用在于發(fā)現(xiàn)和建構(gòu)其中存在的法律關(guān)系。村民自治中的核心法律關(guān)系為決議行為，決議的過程是自治權(quán)的行使過程。從行為屬性上來看，決議行為屬于法律行為，決議行為的民法哲學(xué)基礎(chǔ)在于程序正義[27]，通過決議程序達(dá)致的表決行為是經(jīng)歷了商談的“化合反應(yīng)”[28]。因而決議行為有其法律行為上的特殊性，需要法律對(duì)其成立、法律效力、瑕疵救濟(jì)等作特殊的建構(gòu)。最后，治理結(jié)構(gòu)中權(quán)利義務(wù)主體和法律關(guān)系的確立為權(quán)利遭受侵犯時(shí)的救濟(jì)提供了接軌司法系統(tǒng)的通道。基于前述法律關(guān)系的識(shí)別，核心法律關(guān)系為決議行為，對(duì)其救濟(jì)包含決議的不成立、無效和可撤銷。此外，在瑕疵決議被宣布無效或撤銷前，以該決議所為之法律行為的效力問題以及被宣布無效或撤銷后的善意第三人保護(hù)等問題同樣為該司法救濟(jì)的內(nèi)容。

三、程序建構(gòu)：村民自治程序的啟動(dòng)、運(yùn)行與救濟(jì)

厘定村民自治的團(tuán)體自治屬性與主體權(quán)限后，村民自治程序法治化可落腳于程序的啟動(dòng)、運(yùn)行與救濟(jì)。這一系列程序規(guī)則要在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及規(guī)范性文件的規(guī)則矩陣中完成。

(一)程序啟動(dòng)：明確會(huì)議的召集與提案、公示與通知程序

如前所述，村民自治程序化的主要過程是村民(代表)大會(huì)的決議過程，參考羅伯特議事規(guī)則[29]，從其具體展開上，包含事項(xiàng)對(duì)應(yīng)的程序、會(huì)議提案、公示、召集、通知、召開、審議/辯論/發(fā)言、逐項(xiàng)表決、簽字、公布、備案等。因此，其啟動(dòng)程序主要為會(huì)議提案、公示和通知程序。這其中涉及會(huì)議的召集與提案、公示程序以及通知程序。

首先，會(huì)議召集。依據(jù)《村委會(huì)組織法》第21條之規(guī)定，村民會(huì)議由村委會(huì)召集，有1/10以上的村民或者1/3的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會(huì)議。在實(shí)踐中，一方面，村民會(huì)議在多數(shù)情況下淪為形式，因而有必要通過立法和具體規(guī)則的執(zhí)行推動(dòng)村民會(huì)議的召開?，F(xiàn)實(shí)中，基層黨組織通過管理基層黨員的行為也間接實(shí)現(xiàn)了治理功能，因而可以通過基層黨組織敦促黨員干部就相關(guān)重大村務(wù)事項(xiàng)積極提案的方式推動(dòng)村民自治程序的啟動(dòng)。另一方面，在法律實(shí)施的規(guī)則矩陣中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮不同層級(jí)立法規(guī)范的作用，細(xì)化召集主體和必須啟動(dòng)召集的事項(xiàng)。例如，在如今鄉(xiāng)村振興的背景下，資本下鄉(xiāng)、人才下鄉(xiāng)以及各種項(xiàng)目的下鄉(xiāng)正在逐漸盤活鄉(xiāng)村市場，村務(wù)事項(xiàng)開始逐漸變得繁忙，這一有力契機(jī)同時(shí)也有助于村民自治規(guī)范化的形成，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，明確重大事項(xiàng)經(jīng)過村級(jí)會(huì)議召開的要求，倒逼村民會(huì)議召集主體履職行為。

其次，會(huì)議提案。一方面，依據(jù)《村委會(huì)組織法》第21條之規(guī)定，法定召集主體應(yīng)當(dāng)為法定提案主體，但顯然基于村民自治權(quán)的演繹，村民皆有提案權(quán)，因此細(xì)化村民提案主體是落實(shí)村民自治啟動(dòng)程序的重要環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)降低村民提案的數(shù)量限制，同時(shí)賦予村民小組提案權(quán)利。在規(guī)則形式上，不宜通過法律加以規(guī)范，應(yīng)當(dāng)賦予村民自治章程規(guī)范的權(quán)利，村民自治章程未規(guī)定，準(zhǔn)用該政府出臺(tái)之指引性規(guī)則。另一方面，對(duì)于提案的內(nèi)容，當(dāng)前《村委會(huì)組織法》明確了部分事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)通過村民會(huì)議形式?jīng)Q定，但在鄉(xiāng)村振興背景下，村級(jí)事務(wù)逐漸增多，法律規(guī)范的適用需要進(jìn)一步作細(xì)化解釋。在落實(shí)重大事項(xiàng)通過村民會(huì)議且避免頻繁提案導(dǎo)致資源浪費(fèi)的要求下，同樣應(yīng)當(dāng)通過各級(jí)政府作出指引性規(guī)則，其效力低于村民自治章程但又具有彌補(bǔ)缺漏的作用。

最后，公示與通知。啟動(dòng)程序的公示主要為對(duì)提案內(nèi)容和提案主體的公示，這屬于村務(wù)公開的事項(xiàng)，屬于村委會(huì)的主要義務(wù)。針對(duì)公示，應(yīng)當(dāng)明確需要公示的內(nèi)容、形式和時(shí)間，保證公示的有效性。針對(duì)通知，應(yīng)當(dāng)明確通知方式、提前通知期限、通知內(nèi)容等。該項(xiàng)規(guī)則應(yīng)當(dāng)通過村民自治章程加以規(guī)定，僅在村民自治章程未有規(guī)定的前提下，通過各級(jí)政府出臺(tái)指引性規(guī)則加以填補(bǔ)。

(二)程序運(yùn)行：落實(shí)村民會(huì)議的召開、執(zhí)行與評(píng)估

在完成村民會(huì)議的啟動(dòng)程序后，程序的具體運(yùn)行包括村民會(huì)議的召開、執(zhí)行與監(jiān)督。

首先，村民會(huì)議的召開。村民會(huì)議的召開包括會(huì)議的審議/辯論/發(fā)言、逐項(xiàng)表決、簽字、公布、備案等，其中表決以前均為議事階段，直到表決部分為決策階段。針對(duì)召開，應(yīng)當(dāng)明確召開過程中的主持人、記錄人，召開過程中的具體環(huán)節(jié)；針對(duì)審議/辯論/發(fā)言等，規(guī)則中應(yīng)當(dāng)明確其流程，確保發(fā)言的有序和有效，并且有鑒于實(shí)踐中的決議環(huán)節(jié)通常成為一言堂，應(yīng)在規(guī)則設(shè)計(jì)上通過明確發(fā)言順序保證發(fā)言不受到影響；針對(duì)逐項(xiàng)表決，規(guī)則中應(yīng)當(dāng)明確表決形式和表決通過的票數(shù)，以及議案未通過表決的處理方式，是擱置還是就同一事項(xiàng)不得再提請(qǐng)決議；針對(duì)簽字，規(guī)則中應(yīng)當(dāng)明確代簽字、拒絕簽字或簽字錯(cuò)誤等的效力問題；針對(duì)公布，應(yīng)當(dāng)明確公布的時(shí)間、形式等問題；針對(duì)備案，應(yīng)當(dāng)明確備案不影響生效。而對(duì)前述各項(xiàng)的法律規(guī)則，在法律規(guī)則矩陣中，前述包含一整套流程的議事規(guī)則不宜全部由法律規(guī)定。鄉(xiāng)村社會(huì)治理具有鮮明的地域特征，甚至同一地域的不同村落都存在極大的差異，鄉(xiāng)村利益群體的博弈會(huì)直接或間接影響到規(guī)則格局，千篇一律的議事規(guī)則顯然不具有實(shí)踐的可行性。因此，同前述啟動(dòng)程序一樣，涉及村民會(huì)議召開、審議等事項(xiàng)問題，應(yīng)當(dāng)由村民自治章程規(guī)范，未規(guī)范由各級(jí)政府出臺(tái)參考指引性規(guī)則，但對(duì)于表決、簽字環(huán)節(jié)，由于其事關(guān)村民會(huì)議的效力問題，因而應(yīng)當(dāng)由法律加以規(guī)范。

其次，村民自治事務(wù)的執(zhí)行。村民自治事項(xiàng)的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)落實(shí)到具體的執(zhí)行機(jī)關(guān)。當(dāng)前立法中的村委會(huì)和村民(代表)大會(huì)關(guān)系較為模糊，由此導(dǎo)致村委會(huì)職權(quán)擴(kuò)張，村民(代表)大會(huì)權(quán)力旁落。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前村委會(huì)執(zhí)行大量行政事務(wù)，治理懸浮的情況下，將其定義為單純的村民自治體執(zhí)行機(jī)關(guān)可以在厘清村委會(huì)和村民(代表)大會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)上對(duì)村委會(huì)的自治職權(quán)作明確劃分，進(jìn)而進(jìn)一步解決治理懸浮問題。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)在《村委會(huì)組織法》中予以明確，具體立法模式宜采明確權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的方式，以“列舉+概括”方式明確職權(quán)。因而在村民會(huì)議表決公示后，其具體執(zhí)行應(yīng)當(dāng)交由村委會(huì)具體執(zhí)行。

最后，村民自治事務(wù)執(zhí)行監(jiān)督。當(dāng)前村務(wù)監(jiān)督管理法律體系雖然較為完善，但“目前村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)仍然處于‘重設(shè)立、輕建設(shè)’階段”[30]。法治路徑下落實(shí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從明確法律地位、人員及其職權(quán)配置與擴(kuò)張機(jī)構(gòu)權(quán)力的角度展開。其一，通過《村委會(huì)組織法》明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)為在地位上與村委會(huì)并列的機(jī)構(gòu)；其二，通過《村委會(huì)組織法》以及地方性法規(guī)、政府規(guī)章確認(rèn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的常設(shè)人員及職權(quán)，并明確違反或未履行職責(zé)的法律責(zé)任；其三，通過《村委會(huì)組織法》以及地方性法規(guī)、政府規(guī)章擴(kuò)充監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍，包括列席權(quán)、建議權(quán)等。

(三)程序救濟(jì)：暢通決議瑕疵、罷免與評(píng)議的救濟(jì)路徑

在傳統(tǒng)法律規(guī)范體系中，前述程序的啟動(dòng)和運(yùn)行屬于法律治理的中端和前端，在前述基礎(chǔ)上，當(dāng)權(quán)利遭受侵害時(shí)的救濟(jì)以及事后的審查則屬于后端?！坝袡?quán)利必然有救濟(jì)”，完整的法治鏈條必然包含后端的權(quán)利救濟(jì)，甚至在一些部門法中，權(quán)利救濟(jì)是重中之重。村民自治程序化法治路徑中的后端治理通常包括決議瑕疵救濟(jì)、罷免權(quán)和評(píng)議權(quán)的行使。

首先，決議瑕疵救濟(jì)方面。從當(dāng)前立法來看，僅《民法典》將決議規(guī)定到民事法律行為中，并沒有特別法就決議的不成立、無效和可撤銷作詳細(xì)規(guī)定，這不僅不利于實(shí)踐中的司法裁判，同時(shí)也不利于村民權(quán)利的救濟(jì)。因此，應(yīng)當(dāng)從法律層面對(duì)決議瑕疵的救濟(jì)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。具體包括：第一，在《村委會(huì)組織法》中規(guī)定決議瑕疵存在不成立、無效和可撤銷三種情形，并詳細(xì)規(guī)定其事由；第二，詳細(xì)規(guī)定有權(quán)提起訴訟的原告、被告等當(dāng)事人；第三，相對(duì)于法解釋學(xué)視域下的內(nèi)容瑕疵救濟(jì)，《村委會(huì)組織法》應(yīng)當(dāng)更多從程序違法中作規(guī)定。

其次，罷免權(quán)行使方面。當(dāng)前罷免權(quán)的行使仍存在法律上的障礙，依據(jù)《村委會(huì)組織法》之規(guī)定，村民(代表)大會(huì)的召集權(quán)主要為村委會(huì)，這意味著，實(shí)踐中根本不可能存在村委會(huì)自己召集會(huì)議罷免自己成員的現(xiàn)象。因此，應(yīng)當(dāng)從《村委會(huì)組織法》中規(guī)定罷免權(quán)的行使主體，并賦予其提起罷免會(huì)議的權(quán)限。具體形式為規(guī)定一定數(shù)量的村民或村民代表可以提起罷免村委會(huì)成員的議案，并且通過特定村民(代表)大會(huì)予以審議。

最后，評(píng)議權(quán)行使方面。當(dāng)前針對(duì)評(píng)議權(quán)的行使仍處于理論研究階段，村委會(huì)對(duì)村民(代表)大會(huì)的執(zhí)行情況缺少足夠的評(píng)價(jià)，其更多融入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)成員的業(yè)績考核中。在既有路徑依賴下，應(yīng)當(dāng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的考核過程融入村民評(píng)議權(quán)的行使、便利評(píng)議權(quán)的行使。此外，在落實(shí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)力行使的基礎(chǔ)上，通過監(jiān)督權(quán)的行使敦促評(píng)議權(quán)的行使。

結(jié)語

村民自治是鄉(xiāng)村治理的基本手段，但當(dāng)前的實(shí)踐呈現(xiàn)出村民會(huì)議長期被懸擱、村民自治流于形式的局面，這不僅源于基層治理實(shí)踐對(duì)村民自治過程的忽視，同時(shí)也根源于立法對(duì)村民自治具體規(guī)則建設(shè)的缺位。村民團(tuán)體是一種“松散的團(tuán)體”，實(shí)現(xiàn)自治的路徑應(yīng)當(dāng)回歸程序化的規(guī)則建構(gòu)，這包括從程序的啟動(dòng)上，明確村民會(huì)議的召集、提案、公示、通知等的主體與事項(xiàng)；在程序的運(yùn)行上，明確村民會(huì)議召開的具體流程，包括審議、辯論、投票、簽字、備案、主持人、記錄人等，明確村民自治事務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)為村委會(huì)，明確村民自治事務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能；在程序救濟(jì)上，完善決議行為的不成立、可撤銷和無效制度，保障罷免權(quán)和評(píng)議權(quán)的行使。