公共資源損失治理問題探討

王 燁

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京100083)

1 公共資源治理困局

1.1 公地悲劇

公共資源具有非排他性，保障了社會上所有居民擁有權(quán)利對公共資源進(jìn)行使用，無法通過市場機(jī)制如價格等強(qiáng)制手段將部分人排除在外。而競爭性是從公共資源的消費角度來看，在公共資源供給一定時，新增的消費會相對降低其他消費者的消費水平，從而在消費者之間形成公共資源使用的競爭，即資源是有限的，而人與人的欲望卻是無限的。在上述兩個特征的情況下，社會中的人使用公共資源的邊際成本為零，而獲得的效益卻總是大于零。以“理性人”假設(shè)分析，每個人選擇利己為目的，通常導(dǎo)致公共資源被掠奪性使用，最終使得公共資源遭到破壞甚至毀滅。而因為公共資源的非排他性，倫理上是不能禁止人們?yōu)榱俗约豪娑褂玫?。競爭性所引發(fā)的結(jié)果是不完全的平等與公平，因此兩個特征之間的聯(lián)系也是存在矛盾的。1968年，哈定在《科學(xué)》雜志上發(fā)表的文章《公共策略》(Tragedy of Commons)中指出：“毀滅是所有人都奔向的目的地，因為在信奉公有物自由的社會當(dāng)中，每個人均追求自己的最大利益。公有物自由給所有人帶來了毀滅”這一理論即公地悲劇。公共資源從其自身特質(zhì)與人的復(fù)雜人性相結(jié)合造成公地悲劇，對公共資源自身造成了破壞與損失，對人的使用可持續(xù)帶來問題，使公共資源在治理中從基礎(chǔ)上產(chǎn)生了困局。從囚徒困境模型也可解釋由競爭性及一定程度上的個人主義產(chǎn)生的公地悲劇。囚徒困境模型內(nèi)容是告訴甲乙兩人倘若兩人都承認(rèn)犯罪，那兩人均判8年刑牢；只有一人承認(rèn)犯罪，而另一人拒不承認(rèn)，那么承認(rèn)者只被判3個月，而拒不承認(rèn)者將被重判10年刑牢；兩人均不承認(rèn)犯罪，那么兩人都將判刑1年。在這種情況下，由于甲、乙兩名嫌疑犯都無法明確了解對方是否承認(rèn)犯罪，所以只能尋求自身刑罰的最小化，以求得個人境遇的最優(yōu)狀態(tài)，源于此，兩位嫌疑犯都將做出認(rèn)為對于自身最有利的決策，即互相背叛求得輕判，但結(jié)局卻是因兩人都承認(rèn)犯罪，從而均被判刑8年。當(dāng)然，這一模型也提供了一種解決情況，即在某些公共資源的利用方面，當(dāng)使用者可以互相了解商量時，是可以達(dá)成合作的。

1.2 產(chǎn)權(quán)確權(quán)及管轄矛盾

為盡量避免公地悲劇的產(chǎn)生，政府應(yīng)對市場失靈的情況進(jìn)行管制，對公共資源進(jìn)行明確的產(chǎn)權(quán)明晰，以保護(hù)公共資源。以中國草場資源利用為例，中國的牧區(qū)模仿農(nóng)區(qū)，開始了“牲畜私有、草場承包”的“草畜雙承包”產(chǎn)權(quán)制度改革，改變了“逐水草而居”的具有集體合作制特征的游牧作業(yè)，這種類私有化產(chǎn)權(quán)改革，牲畜承包到戶，收益開始?xì)w私人所有，但是草場仍然公有，出現(xiàn)了過度放牧的情形[1]。在產(chǎn)權(quán)確定方面，存在公有化和“私有化”的矛盾，而矛盾的公共資源兩方面卻存在一定聯(lián)系，如草場公有和收益私有，會加劇其中的“公地悲劇”。而產(chǎn)權(quán)管理的另一矛盾是公有之間的矛盾，即在管理方、公共部門間的矛盾。另一方面，政府對公共資源進(jìn)行適當(dāng)?shù)毓苤?，會影響其公共性的實質(zhì)，將公共資源劃分給不同的相關(guān)政府部門，尤其是個別公共資源牽扯到跨地域問題時，也會造成公共資源利用率低下的問題，如地區(qū)對某公共資源的使用重要性存在差異，缺乏相關(guān)公共資源的地區(qū)，其可利用率反而更低。除所有權(quán)歸國家所有外，在實際應(yīng)用中，對公共資源的使用權(quán)、收益權(quán)讓給社會組織或個人也存在難以明晰的問題。

產(chǎn)權(quán)管理的另一矛盾是公有之間的矛盾，即在管理方：公共部門間的責(zé)任不清晰。從公共資源的政府管理來看，一是政府對公共資源所在區(qū)域進(jìn)行管轄極易出現(xiàn)橫向的不同省市區(qū)權(quán)利混亂及縱向各個相關(guān)部門的權(quán)利交錯空缺的現(xiàn)象。如黃河內(nèi)蒙古段大堤沿岸死豬丟棄問題，牽扯到上下游的區(qū)域協(xié)同治理，非該河段的破壞行為卻使當(dāng)?shù)毓操Y源受到損害，相關(guān)具體責(zé)任方甚至無法追究。區(qū)域公共資源的管轄是相互交融、彼此依靠的，但相互交融不意味著混亂，管理者及其責(zé)任應(yīng)該是明確的，防止踢皮球的現(xiàn)象出現(xiàn)。二是跨部門對公共資源進(jìn)行管理時，不同部門之間的合作往往也會出現(xiàn)問題，如某地區(qū)城市道路出現(xiàn)積水時，管理主體是多方面的，相關(guān)水利部門、交通部門等，其在規(guī)劃、建設(shè)等多階段都需要進(jìn)行合作管理，否則會出現(xiàn)多方相關(guān)需求制衡的現(xiàn)象。另外，需要注意環(huán)保部門的特殊性，雖然現(xiàn)在實行垂直管理，但是在落實方面仍有較大欠缺，地方政府或許會為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展及政績，出現(xiàn)公共部門管理目標(biāo)的不一致，也會造成矛盾。三是相關(guān)政府部門在進(jìn)行公共資源的治理時存在時間差問題：決策層換屆使得管理方法更改或停滯，缺乏政策延展性及可持續(xù)發(fā)展性。治理后勁不足，違背了初心，導(dǎo)致后期政策執(zhí)行不連續(xù)，管理熱情消減，忽略了公共資源社會性的特點，將經(jīng)濟(jì)利益置于社會利益之前。如敦煌防護(hù)林被毀，改種葡萄等作物來換取經(jīng)濟(jì)效益，使得數(shù)十年的治理毀于一旦。除了要求相關(guān)部門自身保持先進(jìn)性及初心外，頂層設(shè)計應(yīng)包括對相關(guān)管理層的激勵機(jī)制。同時應(yīng)看到，政府管理部門也不是絕對的理性人，難免會出現(xiàn)政策措施制定不周或是懶政怠政引起的一刀切行為，不顧公共資源使用的合理性，為了使用而使用。針對此類現(xiàn)象，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部外部的監(jiān)督機(jī)制，有效利用社會專家及大眾智慧，增加相關(guān)管理的科學(xué)性。

1.3 損失判定賠償?shù)睦Ь?/h3>

黃河死豬丟棄問題除涉及具體管理劃分合作之外，對破壞者的損害行為的判定及賠償同樣存在困局。黃河作為公共資源，其水環(huán)境水質(zhì)等與社會利益息息相關(guān)，拋投死豬的人應(yīng)受到懲罰，但是一是主體不好判斷，很難具體落實到個人。在這期間，當(dāng)違規(guī)主體范圍縮小時，也會存在囚徒困境，因相關(guān)法律制度不健全，會存在僥幸心理。二是應(yīng)注意到各問題是環(huán)環(huán)相扣的，從拋投死豬的原因來看，還包括大眾環(huán)保意識欠缺、處理費用高、處理程序手段不規(guī)范等，由此看來，各項公共資源產(chǎn)生問題可以看做是存在上下游的鏈狀聯(lián)系，并不是獨立的。公共資源損失判定賠償不是目的，目的在于破除損壞公共資源的問題。而相關(guān)連鎖反應(yīng)原因解決不了，仍是一個困局。各項具體源頭原因又需實事求是，并非理論所能一概而之，這又是困難之一。三是索賠具體內(nèi)容缺乏判斷標(biāo)準(zhǔn)。公共資源受到的損害既有經(jīng)濟(jì)價值也有社會價值，而社會價值往往難以估量。此外，由于公共資源本應(yīng)有的可持續(xù)可重復(fù)使用性，經(jīng)濟(jì)價值的賠償也缺乏統(tǒng)一具體的判定，其還牽涉到是否需要評估未來增值部分帶來的價值等。損失判定在賠償主體難以明確的情況下，由政府全部承擔(dān)損失極可能會引起其他破壞公共資源的事件產(chǎn)生，因為對于公眾來說完全沒有成本，又會加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。在三清山巨蟒峰一案中，被告人的具體賠償難以判定，從實際意義看，是僅損害了山峰，賠償修復(fù)金額即可，但其所帶來的社會觀賞破壞及山峰自身價值遭到破壞則另有其他罪名。當(dāng)公共資源受到破壞時，必須有相對應(yīng)的懲罰機(jī)制才能警醒公眾避免違法亂紀(jì)行為的產(chǎn)生，但我國相關(guān)法律法規(guī)仍然不是很完善，可借鑒的實際操作例子也較為匱乏。

2 治理解決路徑

2.1 健全公共資源產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度

健全公共資源產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，同時實行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。多部門協(xié)同合作，做好信息規(guī)整工作，將各類自然資源資產(chǎn)，如河流、森林、山嶺等各類經(jīng)濟(jì)活動納入用途管制制度中[2]，明確現(xiàn)階段發(fā)展目標(biāo)，將社會效益放在首位，必要時采用“環(huán)境一票否決”制度。明確相關(guān)責(zé)任人相關(guān)項目排污標(biāo)準(zhǔn)，做到定期排查抽查。為減輕相關(guān)聯(lián)企業(yè)負(fù)擔(dān)，給予一定補(bǔ)償制度，如稅收補(bǔ)貼或生態(tài)補(bǔ)償?shù)?，同時積極鼓勵并促進(jìn)相關(guān)企業(yè)的交流合作，如積極推動排污凈化系統(tǒng)設(shè)備在高污染企業(yè)工廠的使用率及普及率，降低其使用成本價格。對于政府相關(guān)部門，明確其職能范圍，跨同級單位時可由上級相關(guān)部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，可以以“段”等為劃分單位積極落實責(zé)任，可利用信息化技術(shù)，就各部門管理重復(fù)不明晰問題實行聯(lián)網(wǎng)，在相關(guān)項目實行之初就落實相關(guān)責(zé)任。

2.2 構(gòu)建共享治理平臺及監(jiān)督機(jī)制

按照多中心治理理論，結(jié)合集權(quán)與分權(quán)的治理特點，重新定位政府角色，將有限的決策權(quán)下放給不同層級的主體，使每個主體為實現(xiàn)集體目標(biāo)獨立而又相互協(xié)作，有效解決傳統(tǒng)“自上而下”的單一治理中供給低效等弊端[3]。在社區(qū)管理相關(guān)實踐中，公眾不僅是公共資源的使用者，也可以變成公共資源的服務(wù)者，如社區(qū)的清理狗便、保持街道衛(wèi)生等。公民的公民意識及主人翁意識正在增強(qiáng)，可充分引導(dǎo)利用這種自發(fā)力量。在社會治理中，群眾監(jiān)督的效率更高，具有人數(shù)多、范圍廣的特點，應(yīng)將公眾力量主動納入到相關(guān)治理監(jiān)督體系中，如我國稅收制度，使顧客成為企業(yè)納稅的監(jiān)督者，通過發(fā)票刮獎來告知群眾索要發(fā)票的必要性，索要發(fā)票沒有成本，卻有機(jī)會收益。對于政府來說，設(shè)立刮獎制度也不用消耗成本，反而能規(guī)范促進(jìn)稅收，這便是雙贏。在監(jiān)督治理體系中，仍應(yīng)以政府為主導(dǎo)，在與群眾性監(jiān)督合作時，可以發(fā)揮“服務(wù)型”職能，為其他主體提供能夠多向互動的空間與維度。在農(nóng)村等傳統(tǒng)地緣血緣性社區(qū)，可以合理利用其中較為德高望重的人，同時應(yīng)加強(qiáng)對監(jiān)督體系內(nèi)公眾的教育培養(yǎng)，避免其監(jiān)督權(quán)利的濫用，注重事情的準(zhǔn)確性，根據(jù)不同領(lǐng)域合理整合社會力量。群眾參與監(jiān)督，政府負(fù)責(zé)積極處理改進(jìn)。

2.3 完善相關(guān)法律法規(guī)及懲戒制度

在三清山巨蟒峰一案中，分別給予被告人刑事訴訟判決及民事公益訴訟判決，在基本的經(jīng)濟(jì)利益立場處罰外，同時站在其社會公共利益立場進(jìn)行立案，對依法保護(hù)自然生態(tài)具有鮮明的導(dǎo)向作用。而在我國各公共資源類型的具體立法中已形成了一個基本體系，如針對海洋污染，對責(zé)任主體、責(zé)任范圍及行政主管機(jī)關(guān)處理職能都做了明確規(guī)定，但仍存在索賠主體界限混亂及懲戒力度失衡等問題，由于公共資源在明確產(chǎn)權(quán)中可能涉及多個主體，因此索賠主體也并不唯一，這就出現(xiàn)了繁瑣重復(fù)、互相推諉的問題。在相關(guān)案件處理中，應(yīng)該充分考慮社會公共利益，而不應(yīng)只看到其對公共資源本身帶來的可修復(fù)性的傷害，不僅停留在當(dāng)下的懲罰中，更應(yīng)考慮現(xiàn)在做什么會避免以后不好的事情發(fā)生。可以加強(qiáng)利用公益訴訟，鼓勵多主體參與其中，建立嚴(yán)格的審查制度及前期基礎(chǔ)程序，防止混亂、濫用訴權(quán)。

2.4 實現(xiàn)政策執(zhí)行持續(xù)且靈活

政策要長期執(zhí)行即要關(guān)注長遠(yuǎn)目標(biāo)，建立長期有效機(jī)制，針對相關(guān)治理問題應(yīng)在治理初期征集社會意見，聽取專家學(xué)者意見，以當(dāng)?shù)亻L期發(fā)展為目的，建立相關(guān)規(guī)范措施，即該地的政策法規(guī)而非某一政府機(jī)關(guān)的政策。相關(guān)行政部門應(yīng)保持初心，保持熱情，積極建設(shè)治理，根據(jù)當(dāng)?shù)貙崟r情況合理進(jìn)行規(guī)劃修改，始終把社會效益放在第一位，杜絕拍腦子決策。建立層級的監(jiān)督巡查制度，定期檢查治理內(nèi)容及效果，應(yīng)保證相關(guān)執(zhí)法隊伍的專業(yè)性，合理劃分職責(zé)，放開群眾監(jiān)督及社會輿論監(jiān)督，形成協(xié)調(diào)、信任的整合。根據(jù)社會公眾的需要提供社會公共資源服務(wù)，避免出現(xiàn)資源浪費及供求不對等的現(xiàn)象。

3 結(jié)語

公共資源具有特殊性，供需匹配不足具有損耗性，對一切人開放，但對使用的個體來說又有私人性，其使用存在于公共與私人、法制與道德等多個維度雙方面。客觀與主觀層面的管理并存，要求不僅僅是法律強(qiáng)制問題，更有效地解決方案是全社會道德自行約束。而道德發(fā)展初期又需要法律制度的規(guī)范，道德的規(guī)范與形成是一個長期過程，甚至需要一代人的更換。因此，面向大眾，對公共資源的破壞進(jìn)行治理，面對公共資源尤其是公共自然資源浪費與不足矛盾并存的局面，應(yīng)加強(qiáng)事前立法及事后懲罰。在立法與懲罰上，可以根據(jù)破壞的公共資源類型、程度進(jìn)行劃分，減輕懲罰力度不明的負(fù)擔(dān)，積極探索對經(jīng)濟(jì)社會價值的評定與規(guī)范，在公共資源缺乏的情況下，從源頭及主體減免該類事情的發(fā)生，創(chuàng)新發(fā)展多方治理以政府為中心的治理監(jiān)督體系，重視社會力量。從相關(guān)管理部門角度來看，要強(qiáng)調(diào)地方的可持續(xù)發(fā)展，調(diào)解資源與公眾之間、公眾自身之間的矛盾，緩解管理、索賠、責(zé)任主體不明的困局，將產(chǎn)權(quán)確權(quán)與自主治理相結(jié)合，減輕公共資源中社會群眾的博弈均衡和囚徒困境，引導(dǎo)社會公共資源向好發(fā)展。