政府購買社會(huì)服務(wù)評(píng)估問題及對(duì)策探究

肖夢(mèng)希

（江蘇省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所，江蘇 南京 210042）

0 引言

近年來,隨著政府職能轉(zhuǎn)變,為緩解政府職能壓力,購買第三方服務(wù)成為完成政府職能轉(zhuǎn)移的重要舉措。政府購買社會(huì)服務(wù)以政策和資金支持的方式,引入專業(yè)的社會(huì)組織、提供專業(yè)的社會(huì)服務(wù),進(jìn)而改變以往“行政辦服務(wù)”的政府包辦格局。然而由于缺乏成熟的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制,政府購買服務(wù)出現(xiàn)諸多問題,如政府權(quán)力尋租、社會(huì)組織惡意競(jìng)爭(zhēng)、劣幣驅(qū)逐良幣等現(xiàn)象。這造成了公共資源的極大浪費(fèi),阻礙了政府購買社會(huì)服務(wù)的健康發(fā)展,所以有必要對(duì)政府購買社會(huì)服務(wù)進(jìn)行全面且嚴(yán)格的監(jiān)管和評(píng)估。因此,國家對(duì)政府購買第三方社會(huì)服務(wù)的支持不應(yīng)停留在政策制定、資金支持上,還應(yīng)該建立科學(xué)、合理、有效的第三方評(píng)估機(jī)制。通過第三方評(píng)估機(jī)制規(guī)訓(xùn)各方利益相關(guān)者的同時(shí),營造一個(gè)健康合理的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

1 政府購買社會(huì)服務(wù)的第三方評(píng)估困境

1.1 “關(guān)系”對(duì)第三方評(píng)估的影響

一般而言,政府購買社會(huì)服務(wù)評(píng)估涉及多方主體,如服務(wù)購買主體、評(píng)估委托主體、服務(wù)供給主體等。不同主體之間的“關(guān)系”對(duì)評(píng)估產(chǎn)生重要影響。

1.1.1 購買主體與供給主體之間信任關(guān)系產(chǎn)生的影響

服務(wù)供給主體與服務(wù)購買主體之間的互動(dòng)關(guān)系,對(duì)第三方評(píng)估具有正向作用。當(dāng)服務(wù)供給主體與服務(wù)購買主體之間建立起良好的關(guān)系,則容易在二者間建立起信任關(guān)系。這種信任關(guān)系會(huì)使得服務(wù)供給主體與購買主體之間進(jìn)一步建立一種公開透明的工作關(guān)系。在這種透明關(guān)系基礎(chǔ)上,雙方容易在服務(wù)目標(biāo)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)成效等方面達(dá)成共識(shí)[1],這種共識(shí)保證了第三方評(píng)估對(duì)象的穩(wěn)定性,進(jìn)而可以使用更加科學(xué)的評(píng)估方法展開評(píng)估,以保證對(duì)服務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)管和評(píng)估。

1.1.2 購買主體與評(píng)估方非平衡關(guān)系產(chǎn)生的影響

一般情況下,第三方評(píng)估方結(jié)果與服務(wù)購買方的績效存在關(guān)聯(lián),所以在評(píng)估過程中除了對(duì)服務(wù)質(zhì)量和效果進(jìn)行客觀評(píng)價(jià),還會(huì)受到購買方行政意見的影響。由于服務(wù)購買主體與第三方評(píng)估在關(guān)系上占據(jù)強(qiáng)勢(shì)位置,導(dǎo)致第三方評(píng)估在選擇評(píng)估方法、評(píng)估工具時(shí)會(huì)受到影響。由此將進(jìn)一步導(dǎo)致評(píng)估過程和評(píng)估結(jié)果朝向有利于購買方績效,而非尊重服務(wù)實(shí)際狀況的方向傾斜。

1.1.3 非正式的私人關(guān)系產(chǎn)生的影響

“熟人社會(huì)”是我國傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)系的特點(diǎn),是政府購買社會(huì)服務(wù)評(píng)估必須要考慮的一大問題。私人關(guān)系的泛濫有可能妨礙正式的社會(huì)管理過程,影響到政府購買項(xiàng)目實(shí)施與監(jiān)管的公平性。如果在第三方評(píng)估中摻雜熟人關(guān)系,即使服務(wù)的真實(shí)情況存在工作量不夠、質(zhì)量不高等情況,也能因?yàn)槭烊岁P(guān)系而順利通過結(jié)項(xiàng)。因此,營造公平的競(jìng)標(biāo)與評(píng)估環(huán)境,需要最大限度地將私人關(guān)系排除出正式的項(xiàng)目管理和評(píng)估過程。

1.2 服務(wù)供給主體與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立性欠缺產(chǎn)生的影響

在實(shí)際參與評(píng)估的各主體之中,社會(huì)組織（服務(wù)供給主體）與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)均存在獨(dú)立性較差的問題。我國正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段,各方面已經(jīng)取得長足發(fā)展,但社會(huì)組織及第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)仍處在發(fā)展的初級(jí)階段,其實(shí)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于政府部門,容易遭受來自政府部門的影響,特別是在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)。社會(huì)組織與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)無法真正獨(dú)立,只能依附于政府部門開展工作。在這種依附關(guān)系中,作為服務(wù)供給的社會(huì)組織無法按照其自身的工作宗旨和愿景,為服務(wù)對(duì)象提供專業(yè)性強(qiáng)的服務(wù)；作為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)無法根據(jù)客觀性和科學(xué)性原則選擇最恰當(dāng)?shù)脑u(píng)估方法、評(píng)估工具開展評(píng)估工作。由此可以看出,獨(dú)立性的缺失,一方面剝奪了服務(wù)的專業(yè)性,另一方面剝奪了監(jiān)管和評(píng)估工作的科學(xué)性。這兩者的疊加將嚴(yán)重阻礙社會(huì)服務(wù)和評(píng)估工作的高質(zhì)量發(fā)展。

1.3 評(píng)估過程缺少服務(wù)對(duì)象參與所產(chǎn)生的影響

事實(shí)上,政府購買服務(wù)的眾多主體中,有一個(gè)主體通常都被忽視,也就是“服務(wù)對(duì)象”。在政府購買社會(huì)服務(wù)這一行為中,如果說政府主體是購買行為的主體,社會(huì)組織是購買行為的中介,那么,服務(wù)對(duì)象就是購買行為的歸宿。任何服務(wù)都是經(jīng)社會(huì)組織傳遞給服務(wù)對(duì)象,服務(wù)的好壞最終要在服務(wù)對(duì)象身上得以體現(xiàn)。因此,根據(jù)利益相關(guān)者理論,在進(jìn)行服務(wù)評(píng)估時(shí),應(yīng)當(dāng)充分考慮服務(wù)對(duì)象的實(shí)際情況和意見[2]。當(dāng)前,我國社會(huì)服務(wù)的第三方評(píng)估通常采用“一對(duì)一”的評(píng)估模式,評(píng)估方作為鏈接者,在服務(wù)購買主體和服務(wù)供給主體之間建立聯(lián)系。評(píng)估方通過收集服務(wù)供給主體的服務(wù)資料、服務(wù)購買主體的服務(wù)需求,然后以會(huì)議或答辯的形式開展評(píng)估。評(píng)估結(jié)果由行業(yè)專家在服務(wù)資料的基礎(chǔ)上,利用專業(yè)知識(shí)做出評(píng)判。這種評(píng)估方法有助于精簡評(píng)估流程,提高評(píng)估的工作效率,但是,由于沒有將服務(wù)對(duì)象納入評(píng)估環(huán)節(jié),進(jìn)而導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果可能存在偏差。

1.4 評(píng)估指標(biāo)僵化所產(chǎn)生的影響

當(dāng)前,我國政府購買社會(huì)服務(wù)還在如火如荼的發(fā)展過程中,社會(huì)服務(wù)總體上還不成熟。此外,受到我國經(jīng)濟(jì)、文化、地域等差異的影響,不同地區(qū),甚至同一人群在不同地區(qū)的服務(wù)都存在較大差異,這就導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)具有一定的特殊性。這些現(xiàn)狀都要求第三方評(píng)估要根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目的特殊性,制定出具有針對(duì)性的評(píng)估方案,選擇特殊的評(píng)估方法,設(shè)計(jì)特別的評(píng)估指標(biāo)[3]。但是,實(shí)際狀況是,當(dāng)前我國第三方評(píng)估為了統(tǒng)一和便捷,通常采用一套統(tǒng)一的評(píng)估方法和評(píng)估指標(biāo)體系開展評(píng)估工作。評(píng)估人員通常會(huì)機(jī)械地按照既定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與流程,從形式上僵化地對(duì)服務(wù)進(jìn)行評(píng)估。這就導(dǎo)致評(píng)估過程中,形式邏輯與服務(wù)發(fā)展的實(shí)質(zhì)邏輯之間存在嚴(yán)重脫節(jié)甚至對(duì)立的現(xiàn)象。其結(jié)果是即便使用內(nèi)容豐富、指標(biāo)復(fù)雜的評(píng)估指標(biāo)體系,也無法改變“評(píng)估失靈”的困境。

2 對(duì)策與建議

根據(jù)前文的分析可知,當(dāng)前我國政府購買社會(huì)服務(wù)的評(píng)估存在諸多困境,這些困境涉及制度問題、評(píng)估參與者缺失問題、評(píng)估指標(biāo)僵化等。因此,解決這些問題需要從多方面、多層次的角度,同時(shí)根據(jù)利益相關(guān)者視角,購買主體、服務(wù)供給主體、服務(wù)對(duì)象和第三方評(píng)估者協(xié)同努力,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)改進(jìn)。

2.1 引入“雙盲”機(jī)制規(guī)范評(píng)估流程

為了規(guī)避非信任的關(guān)系、非平衡關(guān)系、私人關(guān)系等對(duì)評(píng)估過程和結(jié)果造成的負(fù)面影響,可以引入“雙盲”評(píng)審制度?！半p盲”評(píng)審主要指評(píng)估者既不知曉服務(wù)購買者是誰,也不知道服務(wù)供給者是誰。具體而言,在開展評(píng)估前,將服務(wù)購買者、服務(wù)供給者的信息全部隱去,然后再交由第三方評(píng)估者進(jìn)行審閱；同時(shí),要求評(píng)估者返回評(píng)審意見時(shí),將評(píng)審人的相關(guān)信息隱去,進(jìn)而做到服務(wù)供給者與評(píng)審專家互不知曉,服務(wù)購買者與評(píng)審專家互不知曉,從而排除非平衡關(guān)系、私人關(guān)系等因素的干擾。

事實(shí)上,“雙盲”機(jī)制具有以下優(yōu)點(diǎn)。首先,有利于規(guī)范評(píng)估過程。“雙盲”評(píng)審機(jī)制中的主客體雙方均處于一種匿名狀態(tài),這就排除了“人情”等因素對(duì)評(píng)估過程的負(fù)面影響。其次,“雙盲”機(jī)制為項(xiàng)目承接者營造了一種危機(jī)意識(shí)。傳統(tǒng)實(shí)名制評(píng)審給雙方提供了一個(gè)較為寬松的環(huán)境,受估方在提前知道評(píng)估方的情況下會(huì)產(chǎn)生懈怠情緒。當(dāng)引入“雙盲”機(jī)制后,評(píng)估過程的不確定性增加,服務(wù)供給者無法像過去那樣依靠人情和關(guān)系得到評(píng)估者的關(guān)照,進(jìn)而不得不提高自身的專業(yè)水平,改進(jìn)服務(wù)內(nèi)容,端正服務(wù)態(tài)度,增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。

2.2 健全和完善第三方評(píng)估反饋機(jī)制

首先,完善評(píng)估結(jié)果反饋的形式。評(píng)估結(jié)果的反饋對(duì)于服務(wù)的改進(jìn)具有積極作用。在形式上要建構(gòu)一個(gè)閉合性的“回饋環(huán)”。所謂閉合性的“回饋環(huán)”,包括“評(píng)估—回饋—澄清—評(píng)估”。在此“回饋環(huán)”中,評(píng)估方要將服務(wù)的優(yōu)勢(shì)及不足的地方向被評(píng)估者反饋,但是當(dāng)遇到雙方有爭(zhēng)議的觀點(diǎn)時(shí),評(píng)估方應(yīng)向受估者解釋形成判斷的依據(jù)；而受估者可以根據(jù)服務(wù)的真實(shí)情況做出澄清。澄清的目的主要是：一方面讓評(píng)估者更全面地了解服務(wù)情況,從而做出更加準(zhǔn)確的判斷；另一方面,讓受估方重新收集、整理和分析服務(wù)資料,檢視自己的問題,達(dá)到以評(píng)促建的效果。除此之外,還可以建立申訴渠道,如果服務(wù)機(jī)構(gòu)認(rèn)為評(píng)估的結(jié)論與實(shí)際相差太大,尤其是不合格的評(píng)估結(jié)論,服務(wù)供給主體可以提出申訴,并由服務(wù)購買主體邀請(qǐng)新的評(píng)估者再次評(píng)判。

其次,保證評(píng)估反饋內(nèi)容的有效性。評(píng)估反饋內(nèi)容的有效性可以促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的改善,反饋內(nèi)容有效性的核心在于能夠真實(shí)地反映服務(wù)的情況。因此,評(píng)估者在提供或撰寫回饋內(nèi)容時(shí),在形式上做到規(guī)范,在內(nèi)容上要充分反映服務(wù)的管理制度、服務(wù)傳遞過程、服務(wù)結(jié)果等方面的優(yōu)勢(shì)與不足,并在這些內(nèi)容的基礎(chǔ)上提出有效、具體且操作性高的建議。

2.3 構(gòu)建完善的評(píng)估指標(biāo)體系

對(duì)于政府購買社會(huì)服務(wù)的績效,全面的評(píng)估指標(biāo)是評(píng)估開展的核心環(huán)節(jié)。社會(huì)服務(wù)評(píng)估指標(biāo)是反映評(píng)估總體現(xiàn)象的特定概念和具體數(shù)值,是衡量、監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)社會(huì)工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性,揭示社會(huì)服務(wù)存在問題的重要量化手段。因此,社會(huì)評(píng)估體系的設(shè)計(jì)也要圍繞這三項(xiàng)目標(biāo)進(jìn)行。社會(huì)工作評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)可以分為兩個(gè)層次：一是復(fù)合性評(píng)估指標(biāo),包括經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性指標(biāo)；二是單一性指標(biāo),包括投入類、過程類、產(chǎn)出類和成果類指標(biāo)。

2.3.1 復(fù)合性指標(biāo)

復(fù)合性指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)、有效性指標(biāo)[4]。（1）經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)主要反映政府購買服務(wù)成本的高低。具體是比較完成既定質(zhì)量和數(shù)量的購買服務(wù),財(cái)政的投入是否最低,如政府為了達(dá)成既定目標(biāo)購買服務(wù),其所需的成本是否為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下同檔次中價(jià)格最低。（2）效率性指標(biāo)是用于反映既定的購買投入是否獲得了滿足公共需要的最大產(chǎn)出,它往往是通過投入類指標(biāo)和產(chǎn)出類指標(biāo)比較得出。（3）有效性是反映政府所購買服務(wù)的產(chǎn)出結(jié)果實(shí)現(xiàn)公眾的需要、偏好和價(jià)值觀的程度。它要求政府與社會(huì)組織不僅要做正確的事,并且所做的結(jié)果與公眾的預(yù)期需要相符。然而這三類指標(biāo)通常不具有較高的同步性,比如,有些社會(huì)服務(wù)具有經(jīng)濟(jì)性和效率性,但可能缺乏有效性或有效性不高,沒有達(dá)到事先確定的目標(biāo)。這就要求在評(píng)估之前,要在經(jīng)濟(jì)、效率性、有效性三類指標(biāo)之間進(jìn)行提前分析,利用科學(xué)的研究方法確定出三者之間“最優(yōu)”的狀態(tài)。此外,還需要遵循目標(biāo)與系統(tǒng)的統(tǒng)一、定量與定性的結(jié)合、全面與精簡的搭配等原則。

2.3.2 單一性指標(biāo)

單一性指標(biāo)包括投入類指標(biāo)、過程類指標(biāo)、產(chǎn)出類指標(biāo)、成果類指標(biāo)。（1）投入類指標(biāo)在政府購買服務(wù)中主要體現(xiàn)在購買成本、所需提供的物資等。（2）過程類指標(biāo)一般指公共部門在提供公共服務(wù)過程中,對(duì)質(zhì)量的控制和對(duì)預(yù)算制度的執(zhí)行情況。在政府購買社會(huì)服務(wù)中,主要體現(xiàn)為資金到位率、資金使用率、資金使用進(jìn)度、服務(wù)開展進(jìn)度等。（3）產(chǎn)出類指標(biāo)是指政府所購買的服務(wù)所產(chǎn)生的服務(wù)數(shù)量,也就是數(shù)量指標(biāo)與質(zhì)量指標(biāo)。一般而言,社會(huì)服務(wù)的產(chǎn)出具有較強(qiáng)的社會(huì)屬性,這就導(dǎo)致要用數(shù)量來計(jì)算這些產(chǎn)出具有一定的難度。（4）成果指標(biāo)主要是用于反映政府所購買的社會(huì)工作服務(wù)所取得的效果、達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的程度。成果類指標(biāo)反映了政府購買服務(wù)在多大程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)活動(dòng)效果的預(yù)期。例如在購買社會(huì)工作服務(wù)后該地區(qū)相關(guān)政策的投訴率、社區(qū)關(guān)懷下的居民幸福指數(shù)。

雖然具有復(fù)合性和單一性指標(biāo),但是這些指標(biāo)也不能徹底反映社會(huì)服務(wù)的優(yōu)劣。因此,對(duì)于一項(xiàng)社會(huì)服務(wù)的評(píng)估而言,評(píng)估者應(yīng)該熟知所有指標(biāo)類別及內(nèi)涵,并在這些指標(biāo)之間建立起有效的聯(lián)系,形成一個(gè)內(nèi)在邏輯緊密的評(píng)估體系。