縣鄉(xiāng)基層政府在脫貧攻堅中的行政效能提升狀況研究

周長鮮 王文杰 石浩東

（蘭州大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院政治發(fā)展研究中心 甘肅 蘭州 730000）

2000 年以來，在國際話語體系中，減貧（poverty reduction）與脫貧（poverty eradication）往往被作為政治發(fā)展的重要衡量指標(biāo)。在聯(lián)合國制定的世界千年發(fā)展目標(biāo)中，有三分之二的內(nèi)容都是關(guān)于如何致力于改善人口福利和人類生存條件的[1]。然而，由于減貧工作的強(qiáng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向性，致使政府在減貧工作中的作用發(fā)揮往往被簡單化為拉動經(jīng)濟(jì)增長的“工具”，而忽略了對政府作為“主體”相對獨立的價值認(rèn)識。盡管，世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、亞洲發(fā)展銀行和非洲發(fā)展銀行都對政府治理提出了一系列的評價指標(biāo)，但目前還沒有針對政府在減貧事業(yè)發(fā)展方面的世界性通用評價體系，更缺乏對基層政府在減貧工作中的效能的統(tǒng)合評價體系，還需結(jié)合脫貧攻堅的地方實踐進(jìn)行全面系統(tǒng)研究。

一、研究問題的提出

長期以來，有關(guān)減貧的討論往往被置于經(jīng)濟(jì)增長的話語體系之中。但是，經(jīng)濟(jì)的增長就意味著貧困問題的消失嗎？對此，以哈耶克為代表的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家們經(jīng)過長期的研究提出了一個難解之謎，就是經(jīng)濟(jì)的增長和擴(kuò)展往往受到多重因素的制約和阻礙，資本往往在某些部門快速增長卻無法擴(kuò)展到整個社會，這又被稱為“布羅代爾鐘罩”的歷史之謎[2]。近年來，扶貧治理理論已引起國際國內(nèi)學(xué)界的廣泛關(guān)注。2019 年諾爾貝經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主就是基于對扶貧的理論和實踐研究而摘得桂冠的。以印度地區(qū)扶貧實踐為基礎(chǔ)，印度學(xué)者阿比吉特·班納吉和法國學(xué)者埃斯特·迪弗洛提出了多年來絕大多數(shù)國家和地區(qū)的扶貧政策大多以失敗而告終的殘酷事實。近年來，學(xué)術(shù)界關(guān)于扶貧的動力問題研究，主要可歸結(jié)為貧困戶賦能說、市場導(dǎo)向說和政府壓力機(jī)制說三大流派。其一，從貧困戶賦能說來看，以阿馬蒂亞·森為代表的學(xué)者通過社會選擇和發(fā)展的實踐經(jīng)驗比較，認(rèn)為造成貧困的實質(zhì)是貧困人口基本能力的剝奪和機(jī)會的喪失[3]。據(jù)此，能力貧困理論經(jīng)常與人力資本投資理論相互結(jié)合，認(rèn)為解決貧困問題的關(guān)鍵在于提高貧困者的人力資本投入水平。但是，該學(xué)說在印度和越南等地的實踐中也暴露出失學(xué)率高、培訓(xùn)參與率低等問題。其二，從市場導(dǎo)向說來看，以1976 年格萊珉銀行開始以培育參與和交易體系建立為主的小額貸款（microloans）為代表，通過外部“輸血”的扶貧方式在減貧中發(fā)揮了較好的作用，但在實踐中也面臨貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和市場機(jī)制的不完善等因素的制約[4]。其三，從政府壓力機(jī)制說來看，中國政府減貧的超常規(guī)動員受到學(xué)界的廣泛關(guān)注。對此，有關(guān)研究從宏觀視角出發(fā)，通過對中國基層扶貧工作現(xiàn)狀進(jìn)行體制溯源，分析了基層組織責(zé)大權(quán)小的歷史成因，提出了壓力型體制目標(biāo)設(shè)置和激勵強(qiáng)度對基層政府工作人員實際能力的影響[5]。從實踐效果來看，適當(dāng)?shù)膲毫顟B(tài)有助于扶貧工作健康持續(xù)地開展，而力度過大則會導(dǎo)致扶貧工作出現(xiàn)扭曲和失靈。總的來看，現(xiàn)有研究從貧困人口賦能、市場培育和政府施壓等維度出發(fā)，對扶貧問題提出了較深入的解析，在一定程度上可為扶貧、減貧和脫貧問題的解決提供可參考的方案。但是，由于還難以建立起普遍有效的減貧治理機(jī)制，現(xiàn)有理論還難以解釋扶貧中“最后一公里”的問題，仍需根據(jù)實踐經(jīng)驗做全面系統(tǒng)的理論研究。

為何在扶貧中總是存在“最后一公里”的障礙呢？這是迄今仍在困擾減貧理論和實踐工作的一個焦點問題。對此，班吉納和迪弗洛在探討關(guān)于貧窮本質(zhì)問題時，發(fā)現(xiàn)人們對窮人的認(rèn)知和行為選擇存在誤解誤判[6]。雖然，這樣的結(jié)論有助于對扶貧“最后一公里”現(xiàn)象的解讀和認(rèn)識，但仍然缺乏具有可操作性的實踐路徑。事實上，長期以來伴隨著許多縣鄉(xiāng)貧困地區(qū)難以脫貧的一個普遍問題就是“政治貧困癥”，即許多落后地區(qū)都存在著政府機(jī)構(gòu)行政成本畸高、履職積極性不足和官員行政能力水平低等“偽適應(yīng)癥”現(xiàn)象[7]，而且是越落后的地區(qū)越容易產(chǎn)生“治理真空”和政府效能低下等問題。雖然，目前對脫貧的考核主要是從經(jīng)濟(jì)考核的維度提出來的，但對推動經(jīng)濟(jì)脫貧的“政治扶貧”同樣不容忽視，為此，本文基于國家貧困治理體系與貧困治理能力建設(shè)的要求，結(jié)合甘肅省縣鄉(xiāng)基層在脫貧攻堅中的理論與實踐，通過對帕金森定律所提出的科層組織偽適應(yīng)困境探尋破解之道，并對減貧中的政府效能提升及其長效機(jī)制的建構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)闡述，以推助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

二、關(guān)于中國精準(zhǔn)扶貧政策實施對基層政府行政效能的總體要求

相較于發(fā)達(dá)地區(qū)而言，世界上絕大多數(shù)貧困地區(qū)都具有典型的地緣性特征：山大溝深且干旱風(fēng)沙大，大多數(shù)地區(qū)在位居地緣劣勢的同時還得承受極端氣候的挑戰(zhàn)。以地處中國西北部的甘肅省為例，作為近年中國經(jīng)濟(jì)最落后的省份之一，由于其特殊的地理和氣候條件，要進(jìn)行基本的交通、能源和教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保障的成本非常高，在全國扶貧減貧工作中具有非常典型的代表性，自新中國成立以來一直是我國扶貧工作開展的重點省份。因此，甘肅在脫貧攻堅中，既要考慮到國家對扶貧工作開展的共性要求，又要考慮地域發(fā)展的特殊要求，將住房及安置區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的健全作為保障貧困人口獲得基本服務(wù)的重要條件。然而，這些需要多資金、多方協(xié)調(diào)的大減貧項目的實施，從根本上對政府主導(dǎo)作用的積極發(fā)揮造成了較大的挑戰(zhàn)。

（一）精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵與要求

“精準(zhǔn)扶貧”，是習(xí)近平總書記于2013 年11月在湖南湘西考察時首次提出的。2014 年1 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳詳細(xì)規(guī)制了精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計，明確了“精準(zhǔn)扶貧”思想的實踐要求。2015 年6 月，習(xí)近平總書記在貴州就加大推進(jìn)扶貧開發(fā)工作時又全面闡述了“精準(zhǔn)扶貧”的概念，并進(jìn)一步提出了“六個精準(zhǔn)”的扶貧治理體系，即“扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”[8]。對此，有學(xué)者相應(yīng)地提出了精準(zhǔn)行政扶貧模式，意在強(qiáng)調(diào)扶貧過程中目標(biāo)指向明確且機(jī)制上有多方面的信號和反饋系統(tǒng)能保證精準(zhǔn)性的行政模式[9]。在精準(zhǔn)行政下的精準(zhǔn)扶貧模式中，原先只體現(xiàn)在中央和省級部署中的相關(guān)表述，已逐漸一一對應(yīng)為基層扶貧工作的細(xì)則和行動指南，推動了扶貧工作模式的轉(zhuǎn)型。

概而言之，精準(zhǔn)扶貧就是通過精準(zhǔn)化的扶貧機(jī)制而形成人、財、事的精準(zhǔn)化安排，以使習(xí)近平總書記提出的“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”問題都能得到理論與實踐方面的確認(rèn)和精準(zhǔn)落實。2017 年，習(xí)近平總書記在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上，進(jìn)一步提出深度貧困地區(qū)的貧困問題體現(xiàn)為“兩高、一低、一差、三重”，即貧困人口占比高、貧困發(fā)生率高；人均可支配收入低；基礎(chǔ)設(shè)施和住房差；低保五保貧困人口脫貧任務(wù)重、因病致貧返貧人口脫貧任務(wù)重、貧困老人脫貧任務(wù)重[10]。自此，精準(zhǔn)扶貧的工作重點得到進(jìn)一步明確和具體化。特別是，基于各貧困戶貧困問題產(chǎn)生原因的不同，對扶貧路徑的選擇也從硬件、軟件和制度等方面而進(jìn)行“一村一議”“一戶一策”的針對性設(shè)計。

（二）精準(zhǔn)扶貧中貧困治理理論的提出及其動力機(jī)制

中國的減貧工作取得了舉世矚目的成就，盡管衡量指標(biāo)主要是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為維度的，但成就的取得主要是依賴于政府治理體制及相關(guān)運行機(jī)制的實施。從理論上而言，目前關(guān)于扶貧動力機(jī)制的研究主要有兩種理論導(dǎo)向：一種是典型的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“涓流效應(yīng)”論，即認(rèn)為通過刺激經(jīng)濟(jì)增長，就能夠促進(jìn)貧困問題的解決和貧困人口的脫貧；另一種是基于中國減貧經(jīng)驗而形成的“政府主導(dǎo)”論，即由貧困戶的內(nèi)在驅(qū)動力、市場的產(chǎn)業(yè)發(fā)展力和政府行政效能力構(gòu)成的“三力統(tǒng)合”扶貧治理機(jī)制[11]。相比較而言，經(jīng)濟(jì)增長的“涓流效應(yīng)”受制于經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化習(xí)俗、制度安排等多重因素的影響，往往難以克服各種體制和機(jī)制障礙，在實踐中造成絕大多數(shù)國家和地區(qū)的扶貧政策大多以失敗而告終的殘酷事實[2]。

根據(jù)中國減貧工作開展40 多年的實踐經(jīng)驗，脫貧攻堅的主要動力來源可概括為三個主要方面：其一，持續(xù)推進(jìn)的農(nóng)村改革，為脫貧攻堅提供了強(qiáng)有力的多元支撐；其二，改革開放以來持續(xù)增長的經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好態(tài)勢，發(fā)達(dá)地區(qū)對貧困地區(qū)的發(fā)展可形成有效的幫扶帶動；其三，強(qiáng)有力的國家減貧治理體系的建立，構(gòu)筑起堅實有效的減貧政策體系[12]。從減貧的動力機(jī)制和保障力量來看，政府作用的積極發(fā)揮對推動減貧實踐具有主導(dǎo)型的作用，因而“貧困治理”理論更符合中國減貧的實踐特征。

（三）基層政府在減貧中的主要職能界定

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)，其中最為關(guān)鍵的就是通過政府職能作用的有效發(fā)揮而打通扶貧的“最后一公里”。

亞洲發(fā)展銀行曾對扶貧中的政府職能進(jìn)行了研究，并提出了有利于減貧的五大施政重點方向，主要包括：更有效的公共服務(wù)；更加透明的公共財政管理；更易于獲得的司法公正及其廣泛應(yīng)用；更易于參與和回應(yīng)的政府；在政府各個層面都建立的反腐體系[13]。為確保這五個方面價值的實現(xiàn)，提出了八個相關(guān)的過程和結(jié)果性指標(biāo)①。近年來，以越南以代表的國家在國家扶貧工作中對這些要求有所實踐，但是，這些措施還停留在行政管理及其對公眾權(quán)力保障的原則層面，對扶貧中的政府效能建設(shè)并沒有提出具體的可供參考的方案。

（四）基層政府在脫貧攻堅中的行政效能測評

行政效能就是政府在治理中的效率和能力的統(tǒng)合。效能政府，就是政府以滿足公眾需求為著力點，以讓公眾滿意為基本導(dǎo)向，能夠以最少的公眾資源消耗獲得數(shù)量最大、質(zhì)量最高、分配最均衡的公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府形態(tài)[14]103。在脫貧攻堅中，效能政府建設(shè)的核心，就是基層政府工作人員對減貧事務(wù)辦理的“效率”和“能力”方面的系統(tǒng)構(gòu)建。結(jié)合我國近40 年來的減貧工作經(jīng)驗而言，減貧是由政府進(jìn)行治理、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)貧困戶脫貧所共同建構(gòu)的發(fā)展體系?？偟膩砜?，該發(fā)展體系的成效取決于由追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“模式主導(dǎo)”（Model-driven）型向“問題解決”（Problem-driven）型轉(zhuǎn)化的過程[15]，其核心就是對貧困個體的需求回應(yīng)以及對區(qū)域性貧困問題的針對性解決。

就基層政府在脫貧攻堅中的行政效能建設(shè)而言，盡管我國并沒有制定專門的基層政府在脫貧攻堅中的效能提升工作實施辦法，但在堅持“實地考評”和“綜合評價”兩輪并驅(qū)的基礎(chǔ)上，許多地方都通過對扶貧工作考評指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化來全面提升工作成效。通過對有關(guān)指標(biāo)體系的具體量化，使政府為保證脫貧攻堅任務(wù)的有效完成，在政策效能、體制效能和行為效能方面形成了獨特的運作機(jī)制，從而形成了一套有效的輸入、運行和輸出的減貧治理體系（參見表1）。從政策效能建設(shè)來看，通過完善地方扶貧的制度化建設(shè)、建立健全扶貧績效管理制度與完善扶貧監(jiān)督和反饋機(jī)制等制度建構(gòu)，分類別、有重點地進(jìn)行以脫貧為導(dǎo)向的指標(biāo)設(shè)置，不再對行業(yè)部門日常一般性業(yè)務(wù)開展考核，提高了扶貧工作中政府機(jī)構(gòu)上下級以及同級各部門之間的協(xié)作效率。從體制效能來看，通過培育服務(wù)型政府文化和行政價值觀、探索和形成多元主體治理體制，推進(jìn)社會力量對扶貧工作的參與等體制功能的拓展，而有效增強(qiáng)了扶貧治理中各方主體之間“合力”的形成和運行。從行為效能來看，通過加強(qiáng)扶貧干部隊伍能力建設(shè)、加強(qiáng)和完善電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)和發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)情況等途徑，落實農(nóng)村居民危房改造、飲水安全和道路整修等到村到戶精準(zhǔn)扶貧政策，大大提高了扶貧治理成果輸出的質(zhì)和量。通過該系統(tǒng)行政效能提升機(jī)制的落實，也有助于縣鄉(xiāng)基層政府在貧困治理中行政效能持續(xù)提升的長效機(jī)制的構(gòu)建。

表1 政府在扶貧治理中的效能機(jī)制圖

而相比于其他省份而言，素有“貧瘠甲于天下”之稱的甘肅省是全國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)最艱難的省份，面臨的挑戰(zhàn)和形勢也最為嚴(yán)峻。根據(jù)國家印發(fā)試行的《全面建成小康社會統(tǒng)計監(jiān)測指標(biāo)體系》測算，2013 年甘肅省全面小康指數(shù)為68.57%，比全國低了8.13 個百分點[16]。到2014 年底，甘肅省貧困人口還有417 萬，貧困發(fā)生率為20.1%。尤其是在58 個片區(qū)縣和17 個插花型貧困縣中，80%的貧困村和66%的貧困人口集中在山大溝深、高寒陰濕、災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)，其貧困發(fā)生率高達(dá)41%，農(nóng)村人均純收入僅為全省貧困地區(qū)平均水平的60%，扶持成本高、脫貧難度大、返貧現(xiàn)象突出。如果按照過去30 多年里年平均減貧30 萬左右的速度計算，要讓417 萬人口脫貧需要11 年的時間，脫貧任務(wù)極其艱巨，這對基層政府的行政效能提出了非常高的要求。

在減貧實踐中，省級政府將扶貧開發(fā)作為統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的“第一民生工程”，在全省范圍內(nèi)自上而下形成省、市、縣、鄉(xiāng)、村“五級書記一起抓扶貧”的行政領(lǐng)導(dǎo)體系。通常來看，從中央政府向下層層劃分的每一個層級，相對于它的上級而言都屬于基層政府。本文將基層政府的研究范圍主要界定為縣（含縣級市、區(qū)、旗）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含街道）兩個層級。從縣域?qū)用鎭砜?，縣一級發(fā)揮著承上啟下的銜接作用，連接著國家上層與地方基層；從鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是整個國家行政的基礎(chǔ)，處于整個國家科層的最基層位置。中央和省級政府制定的法規(guī)、政策和制度等規(guī)范性文件，都需要通過縣鄉(xiāng)基層政府進(jìn)行落實，而要在規(guī)定時間內(nèi)完成規(guī)定的減貧指標(biāo)任務(wù)，這對各基層政府的行政效能提出了較高的要求。對此，本文通過多級抽樣與分類抽樣等方法，先后采用文獻(xiàn)調(diào)查、問卷調(diào)查、會議座談、人物訪談以及駐村走訪等方式，在系統(tǒng)分析1200 份調(diào)查反饋問卷的基礎(chǔ)上②，對縣鄉(xiāng)基層的政策效能、體制效能和行動效能進(jìn)行了測評，以期能對其效能發(fā)揮狀況與未來完善路徑進(jìn)行較全面系統(tǒng)的把握。

三、基層政府在脫貧攻堅中的政策效能提升

一般而言，公共治理的政策效能是政府在解決社會公共問題中所輸出的公共政策的有用性和有效性。有用和有效的公共政策具有很大的能動功能，可以有效地動員、整合和配置資源，從而加快公共政策問題的有效解決。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯非常重視“制度”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，他認(rèn)為“制度提供人類在其中相互影響的框架，使協(xié)作和競爭的關(guān)系得以確立”[17]。從貧困治理的視角來看，有效的政策供給，能夠大大降低減貧治理中各參與主體之間的交易成本，而積極建構(gòu)起有效的經(jīng)濟(jì)秩序。

關(guān)于脫貧攻堅中政府政策效能的評價，對經(jīng)濟(jì)學(xué)中分析方法的借鑒是不可或缺的，根據(jù)脫貧指標(biāo)中所設(shè)定的明確目標(biāo)和產(chǎn)出要求，需通過政策實施來尋求效率、效果和績效這“三效”取值的最大化，即最好的政府效能的實現(xiàn)是以最低的投入或最少的資源達(dá)到脫貧的最好效果。對此，不僅要看政策內(nèi)容是否覆蓋到了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、教育、科技、衛(wèi)生與計生、社保與就業(yè)、公共設(shè)施建設(shè)、資源與環(huán)境保護(hù)以及公共與生產(chǎn)安全等各個方面，還要看政策實施的經(jīng)費保障和開支情況是否達(dá)到相關(guān)的效益要求。其中，最為核心的就是要在權(quán)責(zé)匹配的原則下積極發(fā)揮資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)。所謂權(quán)責(zé)匹配，就是要堅持“誰負(fù)責(zé)審批具體項目，誰就對資金使用、項目實施的具體程序和最終結(jié)果負(fù)主要責(zé)任”[18]。這是政策效能提升的核心，也是縣鄉(xiāng)基層政府長期以來所面臨的最大難題。

（一）在建構(gòu)制度規(guī)范要素方面

在脫貧攻堅中，對貧困問題的治理是由系列規(guī)劃、設(shè)計和政策、文件等構(gòu)成的，其思想主要體現(xiàn)在中央層面發(fā)布的系列政策文件和主要領(lǐng)導(dǎo)人的講話中。按照六級政府層級的功能劃分而言，中央是扶貧政策的主要制定者，省一級主要是對中央政策進(jìn)行地區(qū)化的解讀，縣鄉(xiāng)兩級政策是對政策的落實提供多方面的支持和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而村一級主要是負(fù)責(zé)政策的本地化落實。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，并出臺了120 多個政策文件與實施方案。為積極響應(yīng)國家有關(guān)政策與實施方案，省級政府牽頭對中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳先后印發(fā)的一系列文件和政策規(guī)范進(jìn)行貫徹落實。以易地扶貧政策實施為例。在國家層面，通過《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》等文件對易地扶貧搬遷進(jìn)行了總體部署。盡管在國家政策層面對安置區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的論述較少，但各省份在制定本地“十三五”時期易地扶貧搬遷規(guī)劃的時候，都詳細(xì)論述了易地扶貧搬遷中安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)內(nèi)容③。

從問卷調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看④，目前有關(guān)扶貧政策的制定方面具有一些顯著特征。首先，公眾對政府扶貧信息公開制度的滿意度最高，非常滿意的比例也是各項制度中最高的。其次，對脫貧“摘帽”制度，滿意和非常滿意比例達(dá)到77%左右。再次，還有16%左右的人對“指標(biāo)式”扶貧與脫貧仍存有疑慮，還有待做進(jìn)一步的檢驗和系統(tǒng)觀察。最后，關(guān)于社會公眾對扶貧的參與制度方面，70%以上的人都明確表示滿意和非常滿意。但由于相關(guān)機(jī)制制度的不完善，“唯政令是從”的行政官僚主義做法仍然存在，但凡找政府部門就需要“官方介紹信”等做法讓外來投資商倍受挫折⑤。關(guān)于官員問責(zé)制度，不僅態(tài)度保持中立的人員比例數(shù)最多（高達(dá)15.94%），而且明確表示不滿意態(tài)度的人數(shù)比例也是最高的。對此，通過訪談進(jìn)一步了解到，“零容忍”制的簡單泛化，造成“問責(zé)剛性”加大而缺乏本土化的政策實施靈活度，使許多村干部認(rèn)為“剛性問責(zé)”難以反映工作狀態(tài)與責(zé)任承擔(dān)的匹配⑥。

（二）在建立健全地方政府績效管理制度方面

對地方政府在脫貧攻堅中的績效考核，省級政府制定的政策總體思路是按照“國家如何考，省級就如何考”“國家考什么，省級就考什么”的原則，通過嚴(yán)格嚴(yán)肅的考核而推動中央和省委省政府決策部署落地生根。為此，依據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，省委進(jìn)一步制定《市州黨委和政府脫貧攻堅工作成效考核辦法》和《貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和黨政正職經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實績考核辦法》。為進(jìn)一步規(guī)范完善脫貧攻堅中的考核監(jiān)督，不僅先后制定下發(fā)了工作成效考核辦法、市州黨委和政府考核評估實施方案、縣域黨委和政府考核評估實施方案和定期報告實施辦法，而且還制定了專門的問責(zé)規(guī)定和獎懲辦法。

從績效管理制度的實施狀況來看，各項指標(biāo)的總體滿意度較高且保持相對均衡。其中，普遍認(rèn)為績效評估標(biāo)準(zhǔn)具體明確，而且績效評估方法和程序合理，但是約有30%的被調(diào)查者對績效評估結(jié)果的客觀公正性存有疑慮，從而使該項指標(biāo)成為滿意度最低的一項。此外，77%左右被調(diào)查者認(rèn)為績效考評結(jié)果對改進(jìn)工作有幫助，對此持非常滿意態(tài)度的人員也居于各指標(biāo)項得分之首?？偟膩砜?，關(guān)于這方面的制度落實，對評估指標(biāo)體系的設(shè)計及其在實踐中的導(dǎo)向性應(yīng)用，盡管已取得較明顯的效果并得到絕大多數(shù)人的積極評價，但考慮到扶貧效果的考查的確需要時間檢驗的因素，大多數(shù)受調(diào)查者對該指標(biāo)持保留態(tài)度也是具有合理性的。由此，也反映出受調(diào)查者的理性表態(tài)和認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度。

四、基層政府在脫貧攻堅中的體制效能提升

體制，其實質(zhì)是具有相同使命的各種活動主體分工協(xié)作、權(quán)責(zé)分配的體系及其形成制度的總稱。政府公共治理的體制效能是考察政府公共治理效能的一個重要視角，是指政府在解決社會公共問題中所依賴的組織體系及其制度的有用性和有效性[14]159。在政府推進(jìn)減貧項目實施的過程中，對減貧問題的有效解決和脫貧事務(wù)的良好處理，不僅要依賴活動主體的多方協(xié)作，還需將各活動主體通過縱向和橫向的分工協(xié)作而有機(jī)組織起來，并通過制度的方式對各主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系予以確定和規(guī)范，以建立比較科學(xué)規(guī)范的體制。在脫貧攻堅過程中，體制效能提升的重點是圍繞持續(xù)增加貧困人口收入這一核心任務(wù)而形成有效的合力體系。為此，甘肅省采用改革的方法、市場的機(jī)制、法治的手段，先后建立了強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、“逢提必下”、人才保障、動態(tài)管理、“摘帽”激勵和監(jiān)督考核六大激勵保障機(jī)制，全面促進(jìn)脫貧攻堅體制化合力的有效形成。在此，圍繞組織保證、多元治理體制及其監(jiān)督與反饋機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)行重點闡述。

（一）黨建引領(lǐng)為減貧培育卓越的政府文化和有力的組織保證

政府文化是政府工作人員所應(yīng)共同信守的行為模式、生活方式、人群關(guān)系及價值觀念[19]。卓越政府文化的形成過程，具體是指在揚(yáng)棄傳統(tǒng)政府文化的基礎(chǔ)上建構(gòu)起民主化和法治化的政府文化。改革開放40 多年來，雖然我國的行政體制改革取得了較大的成績，但在甘肅省等經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)仍然存在諸多挑戰(zhàn)：政府職能尚未完全轉(zhuǎn)化，政府部門的職權(quán)交叉，管理效率低下；政務(wù)活動的公開透明度不高；行政法律法規(guī)體系尚未健全；人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，尚未能有效行使對政府效能的監(jiān)督職能，監(jiān)察部門的獨立性和權(quán)威性不夠等等。為此，縣鄉(xiāng)各基層政府將黨建工作作為助推脫貧攻堅的有力抓手和重要保障。由縣到鄉(xiāng)，由鄉(xiāng)到村，通過“黨管干部”和黨建引領(lǐng)，制定了較具體的黨建扶貧行動計劃⑦，為脫貧攻堅的順利完成提供了堅強(qiáng)的組織保證和人才支撐。在此基礎(chǔ)上，通過建立健全“一元多核”的組織架構(gòu)，推動村黨組織書記、黨組織班子成員兼任或黨員擔(dān)任集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作組織負(fù)責(zé)人，進(jìn)而為體制效能的提升打造出堅實的“內(nèi)核”。

《甘肅省脫貧攻堅責(zé)任制實施辦法》對各級政府責(zé)任也進(jìn)行了明確：省負(fù)總責(zé)、市州主導(dǎo)和縣抓落實的管理體制，并強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化黨政一把手抓脫貧攻堅的責(zé)任，落實“五級書記一起抓，部門聯(lián)動促攻堅”的工作格局。從實踐情況及其相關(guān)的問卷調(diào)查結(jié)果來看，通過黨建引領(lǐng)和群眾路線的落實，在脫貧攻堅中政府的行政文化和價值觀得到顯著提升，并有90%以上的被調(diào)查者認(rèn)為，這對進(jìn)一步提高縣鄉(xiāng)基層的行政效能發(fā)揮著“非常重要”（問卷等級中的最高級和最高比例的肯定）的作用。同時，認(rèn)為政府的責(zé)任心得到增強(qiáng)，干部的服務(wù)意識也得到提高。從總體來看，通過黨建引領(lǐng)和干部帶頭作用的發(fā)揮，極大地破除了“一方領(lǐng)導(dǎo)霸一方”的權(quán)力本位主義做法，使政府和干部的形象得以重塑。這一轉(zhuǎn)變，也被認(rèn)為是整個脫貧攻堅中縣鄉(xiāng)基層政府干部行政效能提升中最顯著的方面。

（二）探索建立健全多元主體貧困治理體制

長期以來，市場主體對扶貧事業(yè)的介入程度和力度都比較有限，在政府、市場、社會大扶貧格局中，市場也是最弱的一方。為此，各級政府在積極推進(jìn)有關(guān)市場法律和政策規(guī)則框架規(guī)范明確的同時，要積極推進(jìn)市場的培育和發(fā)展，通過建立健全相關(guān)的市場監(jiān)管機(jī)制，而促進(jìn)多元主體參與的貧困治理體制的構(gòu)建。

從國家層面來看，在積極鼓勵發(fā)揮企業(yè)和市場對減貧的輻射和帶動作用的同時，也在積極強(qiáng)調(diào)健康的企業(yè)幫扶機(jī)制的構(gòu)建。《關(guān)于進(jìn)一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》將市場主體作為多元社會扶貧主體之一和大扶貧格局的重要一極，積極動員和引導(dǎo)企業(yè)等市場主體參與扶貧開發(fā)。鼓勵民營企業(yè)積極承擔(dān)社會責(zé)任，充分激發(fā)市場活力，通過資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)培育、市場開拓、村企共建等多種方式發(fā)揮出企業(yè)和市場的輻射和帶動作用。此外，《關(guān)于推進(jìn)“萬企幫萬村”精準(zhǔn)扶貧行動的實施意見》進(jìn)一步要求，要堅持兩個健康主題，即把握促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)人士的共同健康成長。

以政府為主導(dǎo)的減貧模式的運行，并不意味著減貧只能依靠政府。通過吸引社會力量參與減貧，拓寬社會扶貧渠道是政府主導(dǎo)減貧模式運行的重要要求。自2017 年6 月以來，定西、威武和張掖等地積極探索“三變”產(chǎn)業(yè)實施的主要模式，即積極開展資源變資產(chǎn)、資金變股金和農(nóng)民變股東的“三變”改革。通過“三變”改革，在全省85 個縣市區(qū)的761 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1742 個村分層展開試點，形成了分類指導(dǎo)、分層推進(jìn)、多點探索的局面。在鄉(xiāng)村減貧實踐中，各地圍繞特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，按照“壯大一批、引進(jìn)一批、新建一批”的思路，通過政策扶持、招商引資、加快發(fā)展本地龍頭產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等各類“三變”改革承接載體。據(jù)統(tǒng)計，近年來，甘肅省共有2121 個新型經(jīng)營主體、1115 個村集體經(jīng)濟(jì)組織參與“三變”改革，其中新引進(jìn)和成立龍頭企業(yè)249 個[20]202。全省村集體和農(nóng)戶的117.36 萬畝耕地、22.79 萬畝林地、7.94 億元資金、折價6.4 億元的房屋機(jī)械設(shè)備等固定資產(chǎn)量化入股到各類經(jīng)營主體[20]202。經(jīng)過三變改革試點，村民的收入也得到切實的提高。其中，隴南市徽縣農(nóng)民人均純收入從5632 元（2014年）增加到7756 元（2017 年），增幅達(dá)37.7%[20]204。

（三）在減貧監(jiān)督和反饋機(jī)制建設(shè)方面

減貧監(jiān)督和反饋機(jī)制建設(shè)是敦促政府職能轉(zhuǎn)變和效能提升的重要舉措。在脫貧攻堅實踐中，甘肅省通過明確精準(zhǔn)扶貧的范圍對象和基本服務(wù)需求，“六個精準(zhǔn)”的要求，通過“扶貧網(wǎng)站”等電子政務(wù)平臺建設(shè)，對每一項重點工作都明確了具體目標(biāo)、著力重點、措施辦法、責(zé)任主體、完成時限和考核評價辦法，全方位探索減貧制度落實的監(jiān)督和保障機(jī)制與制度體系。

為確保政策落實的資金使用，2014 年國務(wù)院扶貧開發(fā)小組發(fā)布了《關(guān)于改革財政專項扶貧資金管理機(jī)制的意見》（以下簡稱《資金管理意見》），對資金分配機(jī)制、資金使用機(jī)制和資金監(jiān)管機(jī)制三大面向的改革進(jìn)行了具體規(guī)定。對此，各地方也出臺了配套文件進(jìn)一步細(xì)化落實。為此，《甘肅省財政專項扶貧資金使用管理實施辦法（試行）》第六條規(guī)定：中央財政分配的專項扶貧資金和省市縣三級專列的地方扶貧資金，按照“1236”扶貧攻堅行動的目標(biāo)任務(wù)和各地實際，突出重點、統(tǒng)籌安排。而且規(guī)定，為充分發(fā)揮資金的放大效應(yīng)，自2015 年起，除個別不適合下放審批權(quán)限的以外，絕大部分項目審批權(quán)限都下放到縣，賦予縣級扶貧開發(fā)部門更大的自主權(quán)，極大地促進(jìn)了扶貧項目的瞄準(zhǔn)率和扶貧資金的使用效益。

從調(diào)查問卷統(tǒng)計反饋情況來看，在各調(diào)查項目中，受訪者滿意度最高的一項是認(rèn)為扶貧監(jiān)督的組織有力（滿意和非常滿意的人數(shù)達(dá)到79.92%），并認(rèn)為有關(guān)組織對反饋問題處理及時（滿意和非常滿意的人數(shù)達(dá)到79.48%），能夠有效制止鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部利用職權(quán)向親友輸送利益和強(qiáng)制脫貧摘帽等不良情況的發(fā)生。在各選項中，評價最低的是對糾錯改錯機(jī)制的完善問題，明確表示不滿意的人員比例也是最高的，這反映出基層干部認(rèn)為政策實施靈活性方面還有一定改進(jìn)空間。

五、基層政府在脫貧攻堅中的行為效能提升

行為效能是考察和評價政府公共治理效能的一個重要視角。其中，政府執(zhí)行力是貧困治理行為效能最集中的體現(xiàn)和要求，也是能否打通扶貧“最后一公里”的關(guān)鍵所在。在脫貧攻堅中，政府貧困治理頂層設(shè)計的一切體制安排、政策規(guī)劃都要靠公共治理主體來實施和推行，主要是要求縣鄉(xiāng)基層政府對減貧事務(wù)處理的規(guī)范性和有效性問題?？茖W(xué)規(guī)范的治理行為不僅能夠節(jié)約成本，而且能對減貧問題的解決產(chǎn)生強(qiáng)大的執(zhí)行力。從實施效果的層面而言，有效的公共治理行為不僅具有科學(xué)性、規(guī)范性特征，而且還具有藝術(shù)性特征。也就是說，針對不同的對象、處在不同的環(huán)境，行為主體應(yīng)該權(quán)變地、創(chuàng)造性地采取行動，而不拘泥于模式或者教條之類的束縛。其中，通過采取駐村幫扶和電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)等方式，在實踐中形成了一套具有本土特色的行政效能提升機(jī)制，對基層政府執(zhí)行力的提升提供了切實的推動力。

（一）駐村幫扶：切實增強(qiáng)扶貧干部隊伍能力建設(shè)

駐村幫扶制度，是一項具有中國特色的社會主義減貧制度，這是基于黨管干部原則而實施的一項扶貧干部調(diào)配制度，已在實踐中顯示出較鮮明的制度優(yōu)越性。通過駐村幫扶制度的建立，可積極發(fā)揮各類高層次人才和項目資源優(yōu)勢，吸引各類人才資源向貧困地區(qū)匯集⑧。為深入貫徹落實“密切聯(lián)系群眾”的原則，基層工作經(jīng)歷對黨的干部來說是提高工作能力和落實為民服務(wù)理念的必要路徑，而脫貧攻堅就為深化黨的干部培養(yǎng)和豐富干部履歷提供了寶貴的機(jī)會。2014 年3 月，甘肅省委組織部印發(fā)了《關(guān)于干部“逢提必下”的實施方案》，2015 年12 月，進(jìn)一步要求凡是提拔的干部，必須有扶貧一線工作經(jīng)歷，并明確提出，對沒有基層工作經(jīng)歷的機(jī)關(guān)、國有企業(yè)，事業(yè)單位干部，特別是50 歲以下廳局級干部和45 歲以下縣處級中青年干部，已經(jīng)提拔的要“補(bǔ)課”，擬提拔的必須有一年以上的基層工作經(jīng)歷；對有培養(yǎng)前途的干部要視情況安排到基層任職或到貧困縣鄉(xiāng)村至少掛職鍛煉一年；對新考錄和沒有基層工作經(jīng)歷的公務(wù)員，全部安排到貧困鄉(xiāng)、村掛職鍛煉；選派一批副廳級及副廳級后備干部到貧困縣區(qū)縣掛職任（市、區(qū)）副書記、副縣長。在貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和貧困村工作一年以上的村黨組織第一書記、駐村工作隊隊員和支教支醫(yī)干部，視為有基層工作經(jīng)歷。在培養(yǎng)黨的干部的同時，各地還積極貫徹中央精神，將農(nóng)村基層黨組織建設(shè)同脫貧攻堅有機(jī)結(jié)合起來，積極發(fā)揮村黨組織在脫貧攻堅中的引領(lǐng)作用。

得益于統(tǒng)一調(diào)度的人事權(quán)與自由調(diào)配的干部勞動力市場機(jī)制的有效運行[21]，駐村幫扶政策的有效落實，較好地加強(qiáng)了基層村組織建設(shè)，對補(bǔ)充貧困地區(qū)的行政力量，以及促進(jìn)駐村干部的工作能力發(fā)揮了較好的作用。此外，對扶貧工作業(yè)績獎懲機(jī)制的完善也極大地促進(jìn)了縣鄉(xiāng)干部行動效能的提升。對此，甘肅省在關(guān)于扎實推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的意見中，提出對完成減貧“摘帽”任務(wù)的貧困縣給予一定獎勵，對貧困任務(wù)重，但扶貧成效顯著，減貧“摘帽”縣的縣委書記、縣長予以提拔，對抓精準(zhǔn)扶貧成績突出的市縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部予以重用，接任者原則上優(yōu)先從原有班子中選拔，對在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮作用充分、表現(xiàn)優(yōu)秀的省市直部門各級干部優(yōu)先提拔使用。

駐村幫扶不僅有效地填補(bǔ)了落后貧困鄉(xiāng)村地區(qū)的治理空白，而且進(jìn)一步拉近了縣鄉(xiāng)村之間相互緊密嵌合的治理結(jié)構(gòu)。從有關(guān)問卷統(tǒng)計情況來看，駐村幫扶在干部能力建設(shè)方面主要呈現(xiàn)出以下幾個方面的特點：其一，通過對扶貧干部進(jìn)行組織培訓(xùn)等方式，有效擴(kuò)大了扶貧干部的經(jīng)驗交流范圍，這方面的滿意度評價也是最高的。其二，在干部隊伍結(jié)構(gòu)的優(yōu)化方面，受訪者普遍認(rèn)為具有顯著的提升。尤其是對“空心村”而言，年富力強(qiáng)且工作經(jīng)驗豐富的幫扶干部的到來，空前提升了村級干部的年齡和學(xué)歷結(jié)構(gòu)。其三，關(guān)于駐村扶貧干部的作為與業(yè)績方面，受訪貧困戶普遍認(rèn)為幫扶措施具有針對性，幫扶效果顯著并得到較高的群眾認(rèn)可度。但是，能否認(rèn)為駐村幫扶的成效取決于駐村干部個人能力的發(fā)揮呢？對此，絕大多數(shù)受訪者都明確表示反對，反映出駐村幫扶干部的工作成效受到團(tuán)隊協(xié)作與多方面因素共同作用影響的現(xiàn)實狀況。

（二）電子政務(wù)系統(tǒng)：為基層政府效能提升提供現(xiàn)代化的賦能體系

在甘肅省的脫貧攻堅實踐中，非常重要的一項舉措就是建立了以大數(shù)據(jù)信息共享為代表的電子政務(wù)系統(tǒng)，進(jìn)一步強(qiáng)化了精準(zhǔn)扶貧的效能提升。從2015 年開始，以精準(zhǔn)扶貧為目標(biāo)，甘肅省對全省225 個特困片帶和6220 個貧困村、97 萬貧困戶、417 萬貧困人口，按照“縣為單位、規(guī)?？刂?、分級負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識別、動態(tài)管理”的原則，進(jìn)行了統(tǒng)一識別標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)口徑、動態(tài)掌握基本信息、動態(tài)調(diào)整對象進(jìn)出，推行扶貧對象實名制管理，進(jìn)一步提高了扶貧政務(wù)處理的透明度和辦事效率。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步鎖定了省內(nèi)大片區(qū)、小片帶、貧困村和貧困戶四個層面的精準(zhǔn)扶貧范圍，規(guī)范建檔立卡，建立了甘肅省精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)庫。而且，通過政務(wù)系統(tǒng)和扶貧網(wǎng)站等系統(tǒng)的完善，進(jìn)一步建立起較完善的扶貧政務(wù)系統(tǒng)。

關(guān)于扶貧電子政務(wù)系統(tǒng)的實施效果，從調(diào)查問卷和實際調(diào)研反饋結(jié)果來看，來自扶貧干部和貧困戶的認(rèn)可度與滿意率都比較高，認(rèn)為這極大地促進(jìn)了扶貧中縣鄉(xiāng)基層政府行政效能的有效提升。超過83%以上的被調(diào)查者認(rèn)為，電子攻擊系統(tǒng)的建設(shè)提高了扶貧政務(wù)處理的透明度；有效節(jié)約了扶貧政務(wù)處理的成本，尤其是減少了偏遠(yuǎn)山區(qū)貧困人口的政務(wù)辦理在交通和時間方面的成本；極大地提高了扶貧事務(wù)管理的效率，并有效推進(jìn)了政務(wù)管理流程的優(yōu)化。但是，由于電子政務(wù)系統(tǒng)在程序設(shè)置和操作方面仍存在一定的疏漏之處，有將近61%的被調(diào)查者認(rèn)為，額外增加了民眾辦事的難度和負(fù)擔(dān)。在訪談中，有駐村干部就反映J縣里電子政務(wù)系統(tǒng)的設(shè)置過于“格式化”，沒能考慮到村民文化水平低和操作難度，幾乎每一項都得村干部全程代辦⑨。雖然扶貧電子政務(wù)系統(tǒng)有助于提高行政效率，但從時間管理上而言，基層干部不僅要按照原來的做法提供物理性的材料，而且還要同時提交申報材料的掃描件等電子化的資料，額外增加了許多不必要的程式化硬性要求。

六、縣鄉(xiāng)基層政府在減貧中的綜合效能提升及建構(gòu)長效機(jī)制的建議

“縣集而郡，郡集而天下，郡縣治，天下無不治”。自古以來，縣級治理就是國家政權(quán)治理中承上啟下的關(guān)鍵一環(huán)。隨著中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新時期，我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，在下一步鄉(xiāng)村振興工作中如何建構(gòu)起行政效能提升的長效機(jī)制，仍是一項長期而艱巨的任務(wù)。從長遠(yuǎn)來看，效能型政府是政府建設(shè)的重要目標(biāo)，這種政府模式應(yīng)具有四個方面的主要特征：一是政府既有能力，也有活力，這是創(chuàng)造高效能政府的基礎(chǔ)和前提；二是政府有效率，即政府運行的產(chǎn)出和投入比達(dá)到一定的高水平；三是政府運行成本低；四是政府公共治理活動有很高的的效益和良好的效果，公眾滿意度較高[14]103。本文在當(dāng)前有關(guān)貧困治理實踐的基礎(chǔ)上，針對效能型政府建設(shè)的目標(biāo)以及對現(xiàn)有問題的合理解決，進(jìn)一步探討縣鄉(xiāng)基層政府在相對貧困治理中行政效能提升的有效機(jī)制，以期對相對貧困治理體系的建立健全有所助益。

（一）建立完善的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序

基于由上到下的貧困治理領(lǐng)導(dǎo)體制，對貧困戶的認(rèn)定及其準(zhǔn)入與退出機(jī)制的建立是扶貧工作的起點和終點，也是決定整個扶貧工作成效的關(guān)鍵點。然而，之前在減貧工作過程中，還存在許多指標(biāo)攤派的方式，這不僅對貧困戶的認(rèn)定及其后續(xù)工作帶來一定的困難，而且使扶貧項目的落實也難以得到足夠的民意支持。第一，分配扶貧戶的指標(biāo)，造成地域上的不平等和不均衡現(xiàn)象。有些地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，為了達(dá)到指標(biāo)數(shù)目不得不拉幾個非貧困戶來“湊數(shù)”；可對有些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的地方而言，會形成貧困人口多扶貧指標(biāo)少的局面，而容易造成扶貧中的職權(quán)濫用和該認(rèn)定貧困戶的人難以得到及時扶助等工作漏洞。第二，在扶貧項目上，許多地方領(lǐng)導(dǎo)一換，原有的項目支持也或減或停，新任領(lǐng)導(dǎo)重視上新項目出新政績，而對能夠帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原有項目缺乏統(tǒng)一和長遠(yuǎn)謀劃與支持。這不僅不利于一個區(qū)域的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，而且容易造成區(qū)域發(fā)展中對財政資金等支持力量的分散和浪費。第三，貧困退出沒有嚴(yán)格堅持標(biāo)準(zhǔn)和程序，片面強(qiáng)調(diào)減貧數(shù)量而忽視脫貧質(zhì)量，存在“一栽（林）”就脫、“一蓋（房）”就脫、“一搬（遷）”就脫、“一保（低保）”就脫、“一貸（款）”就脫以及“一務(wù)（工）”就脫等簡單脫貧認(rèn)定方法。在實踐中，還需要加強(qiáng)對政府實施扶貧項目后續(xù)成效的跟進(jìn)觀察和長期規(guī)劃。尤其是，在扶貧項目的準(zhǔn)入與退出實施機(jī)制方面，在許多地方采用的主要是“公示”的方式，但由于關(guān)注人群有限而成效有限，建議在適當(dāng)?shù)臅r候（尤其是大項目的立項中）采用答辯或者是聽證會的方式，以增強(qiáng)利益相關(guān)者之間的信息交流，進(jìn)一步增強(qiáng)項目實施的科學(xué)性和規(guī)范性。

（二）建立完善的運行保障機(jī)制

在減貧工作的省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級領(lǐng)導(dǎo)體制中，盡管省市縣各行政級別的領(lǐng)導(dǎo)都簽有“扶貧軍令狀”，但在實際執(zhí)行中，基于層層倒逼的機(jī)制，越到基層干部的工作壓力越大，造成行政神經(jīng)末梢“高壓腫大”的狀況，這在相關(guān)的問卷調(diào)查和訪談中也得到了印證。第一，各種扶貧指標(biāo)在市縣落實中往往被“一刀切”，給各地“因村施策”預(yù)留的政策和實施空間很小，造成鄉(xiāng)村干部在減貧本地化工作中的“政策性落實”的情況屢屢發(fā)生⑩。第二，在“層層施壓”的領(lǐng)導(dǎo)體制下，由于各種口徑的檢查密集與陪同檢查要求，造成基層干部“白天忙接待，晚上忙干活”的局面。不僅每逢省級領(lǐng)導(dǎo)下鄉(xiāng)都得讓鄉(xiāng)村干部陪同，而且各種官方考察和明訪暗訪調(diào)查密集，抽調(diào)基層干部背誦政策條框等“形式主義”檢查問題仍然存在。第三，電子扶貧政務(wù)系統(tǒng)的建立，盡管初衷是通過應(yīng)用現(xiàn)代化科技而提高減貧工作效率，但很多地方仍然存在“新體系，老做法”的情況，非但原有的手續(xù)材料沒能減少，還需再報送一份電子化材料，對于復(fù)印和掃描設(shè)備配置不全的地區(qū)，以及外省外地來投資找項目的企業(yè)來說，工作程序繁雜，提交材料硬性要求多，再加上系統(tǒng)設(shè)置存在缺陷等方面的問題，反而造成辦事負(fù)擔(dān)和行政成本的陡增。第四，在扶貧網(wǎng)站等基礎(chǔ)設(shè)施建成后，還需進(jìn)一步加強(qiáng)維護(hù)機(jī)制，使網(wǎng)站內(nèi)容得到及時更新，并需對有關(guān)網(wǎng)絡(luò)民意進(jìn)行適時反饋。

（三）進(jìn)一步健全完善考核反饋體系

在扶貧的監(jiān)督考核方面，盡管指標(biāo)具有明確、簡潔有利于統(tǒng)一提高效率等方面的優(yōu)勢，但在實踐考核中，為縣鄉(xiāng)干部預(yù)留的可發(fā)揮空間很少，甚至存在“所做的沒有考，所考的沒必要做”等行政悖論現(xiàn)象。尤其是，有些考核中“工作做得好，不如本本背得好”的狀況存在，使考核失去了與實際工作相結(jié)合的本地化意義，容易挫敗干部的實踐工作積極性。在脫貧攻堅期間，不僅許多干部被要求“隨時待崗提供呼叫式服務(wù)”，而且“領(lǐng)導(dǎo)讓加班，而非工作需要加班”的“家長權(quán)威式加班”狀況普遍存在，無節(jié)制地加班造成縣鄉(xiāng)基層官員對行政效率以及效能提升的麻木：干不干，啥時候干，一切都以領(lǐng)導(dǎo)的指揮棒為準(zhǔn)?。如此，不僅不利于調(diào)動和發(fā)揮基層官員自身的主觀能動性，而且由于監(jiān)督問責(zé)和考核壓力而造成基層干部在貧困退出中做出機(jī)會主義行為[22]。因而，還需進(jìn)一步探索建立健全相應(yīng)的考核體系及其激勵機(jī)制，而有效調(diào)動基層干部的工作積極性。

（四）建立健全容錯糾錯機(jī)制

在“六個精準(zhǔn)”的具體實施中，每一條“精準(zhǔn)”信息的獲得都需要多重程序和多方人員的共同協(xié)調(diào)，其中難免會有歷史與現(xiàn)實中某些人為與非人為因素的干擾，因此在工作中還需適時建立健全相應(yīng)的容錯糾錯機(jī)制。對減貧工作中出現(xiàn)的問題，要認(rèn)真調(diào)查原因而不能簡單歸責(zé)和懲罰，對缺乏扶貧經(jīng)驗出現(xiàn)的失誤以及對無禁止性要求的脫貧工作創(chuàng)新出現(xiàn)的失誤，要同違法違紀(jì)行為所造成的失誤進(jìn)行區(qū)別對待，以激勵和保護(hù)基層干部在脫貧攻堅中工作的積極性和主動性。同時，借助現(xiàn)代科技和大數(shù)據(jù)的興起，需要不斷對貧困治理在人員、資金和技術(shù)等方面的需要進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測與保障，以進(jìn)一步提高縣鄉(xiāng)基層干部在貧困治理工作中的動態(tài)調(diào)適。

（五）建立健全完善的閉環(huán)反饋系統(tǒng)

作為扶貧工作體制安排的中間環(huán)節(jié)，縣鄉(xiāng)基層政府本應(yīng)承擔(dān)起上傳下達(dá)的雙向流通工作任務(wù)，但是，目前縣鄉(xiāng)基層政府的角色僅僅被界定為上級政府的“地方代言人”，而忽略了他們同時所肩負(fù)的“傳達(dá)地方心聲”的政治責(zé)任。而且，由于由上到下層層傳遞的壓力機(jī)制，難免造成治理文件照抄照轉(zhuǎn)、脫離實際、部門利益至上等“政策空轉(zhuǎn)”“表格滿轉(zhuǎn)”的問題?，還需在政策落實中進(jìn)一步避免領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”式指揮方式，并積極重視村委領(lǐng)導(dǎo)班子和駐村干部對于當(dāng)?shù)毓ぷ髀鋵嵉囊庖姾徒ㄗh，以通過“由上到下”和“由下到上”的雙向信息流通機(jī)制，全面加強(qiáng)對各級各部門組織領(lǐng)導(dǎo)、研究部署、政策支持、督促檢查、意見反饋的閉環(huán)反饋系統(tǒng)。

（六）完善扶貧治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體系

權(quán)責(zé)利相匹配，是行政領(lǐng)導(dǎo)體制中的一條基本原則。然而，在實踐中，縣鄉(xiāng)干部屢屢提出責(zé)權(quán)利分配不對稱的問題，即在一定程度上存在責(zé)任向下分配，權(quán)利向上保留的問題。在脫貧攻堅這場超常規(guī)的國家動員中，上級對下級、中央對地方、地方對基層的要求可概括為“三個必須”：任務(wù)必須完成，手段必須合法，群眾必須滿意。至于三個必須之外的事情，越是上級就越是可以獲得非常措施所帶來政策目標(biāo)的積極后果，而越是可以將非常手段所造成惡果的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到下級[23]。這種體制安排，一方面能夠保證上級指定任務(wù)的“三個必須”如期完成，不管是采用正式還是非正式規(guī)則，這就取決于基層領(lǐng)導(dǎo)的個人魅力和行政藝術(shù)了?；另一方面，對于上級沒有明確指定的任務(wù)，下級缺乏與完成任務(wù)相匹配的手段、權(quán)力和利益保障，造成多干不如少干的狀況。特別是，對于相對有限的扶貧資金和資源安排，還需在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上積極提高資金使用的績效。然而，目前不僅存在有些扶貧村拿扶貧資金搞廣場、公園建設(shè)和裝飾類形象工程，而且造成資金和項目過于分散而造成新的“減貧孤島”。由于扶貧資金到戶到村，造成戶里村里資金充足，而鄉(xiāng)里縣里資金貧乏的狀況。尤其是在“一戶一策”“一村一策”等項目實施中，貧困戶的生活和村里的面貌都有了很大的改善，并建立起農(nóng)家樂、牧家樂等基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，但村與村之間的銜接道路以及村里到鄉(xiāng)里的許多道路等基礎(chǔ)設(shè)施仍不完善的狀況。盡管村里的“桃花源”已建成，但仍受到偏遠(yuǎn)道路的阻塞而難以切實發(fā)揮出在地方發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)功能。針對這種狀況，在下一步鄉(xiāng)村振興工作中還需進(jìn)一步建立健全相應(yīng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)縣級項目扶貧庫建設(shè)以及項目的儲備和論證，在資金和政策方面為方便項目資源的銜接而加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)。

注釋：

①亞洲發(fā)展銀行對脫貧攻堅中的政府治理提出了八項指標(biāo)，具體包括：公眾對政府各個層面的有關(guān)服務(wù)、政策和規(guī)劃安排的信息的獲取程度；貧困人口對有關(guān)當(dāng)?shù)兀ㄕ┑慕】?、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、水和能源等公共資源的獲取程度；有關(guān)省級和當(dāng)?shù)卣鱾€部門的稅收、預(yù)算與支出的透明程度；對來年扶貧資金支出量多少的可預(yù)期程度；對法院決定、判決和裁定等法律裁判文書的公眾可獲取程度；當(dāng)?shù)卣畬ω毨丝谟嘘P(guān)訴求的回應(yīng)與響應(yīng)程度；公眾對扶貧工作的可參與機(jī)會的多少；依法治理腐敗的有效程度。

②作為對扶貧治理的長期監(jiān)測，本文中所采用的數(shù)據(jù)是截至2020 年6 月初采集的調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的。

③在《甘肅省易地扶貧搬遷實施規(guī)劃（2013—2018 年）》中，對安置區(qū)的農(nóng)田建設(shè)、調(diào)整改造農(nóng)田、小型水利工程、安全飲水工程、供電、道路、農(nóng)村能源等生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)，以及教育、文體設(shè)施、村委會、衛(wèi)生室、養(yǎng)老院、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面做了詳細(xì)的論述和規(guī)定。

④在本項目研究中，為全面掌握縣鄉(xiāng)基層在脫貧攻堅中的行政效能狀況，先后通過問卷星、郵件和微信群等方式發(fā)放調(diào)查問卷，并收到有效問卷960 份。課題組還先后赴渭源、平?jīng)龊投ㄎ鞯瓤h市進(jìn)行進(jìn)村觀摩與訪談。

⑤觀點來自對河北來甘投資商會人士的訪談（編號：20200309PCW）。

⑥觀點來自對貧困村干部的訪談（編號：20200610KTJ）。

⑦中共甘肅省委辦公廳. 甘肅省抓黨建促脫貧攻堅的三年行動計劃（2018-2020 年）〔2018〕50 號.

⑧根據(jù)國家下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善定點扶貧工作的通知》，對幫扶時限與責(zé)任要求做了三點具體要求：幫扶時間與《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020 年）》實施期限一致；對提前脫貧摘帽的縣，各單位要繼續(xù)幫扶，結(jié)對關(guān)系在一定時間內(nèi)保持不變；幫扶期間撤銷的單位，由其上級單位承擔(dān)原定點扶貧任務(wù)，合并或重組的，由合并和重組后的單位承擔(dān)原定點扶貧任務(wù)。全國扶貧宣傳教育中心.脫貧攻堅戰(zhàn)略與政策體系.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2018：160.

⑨根據(jù)對駐村干部的訪談?wù)恚ň幪枺?0200504PLX002）。

⑩在調(diào)研P 市K 地時發(fā)現(xiàn)，村級干部為了完成鄉(xiāng)上指派的修水泵任務(wù)而不得不照辦，但當(dāng)?shù)貙儆诟吆０蔚貐^(qū)使用水泵存在技術(shù)瓶頸難以解決，而不得不“明修水泵而暗用水井”。

?根據(jù)對鄉(xiāng)干部的訪談?wù)恚ň幪枺?02006025BPS01）。

?根據(jù)對村干部的訪談?wù)恚ň幪枺?0200423WZJ02）。

?根據(jù)對駐村干部的訪談?wù)恚ň幪枺?0200423PKW01）。