科技政策議程設置中的內(nèi)參模式研究

袁志彬

（中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190）

1 研究背景

長期以來，我國致力于積極推進公共決策的科學化和民主化進程，特別是黨的十八大以來，加強智庫建設成為各級黨和政府決策部門的工作重點。2015年1月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》明確提出，要加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度。之后，我國啟動了國家高端智庫試點工作。

在國家高端智庫試點工作的基礎上，2017年5月4日，民政部、中央宣傳部、中央組織部等9部門聯(lián)合發(fā)布《關于社會智庫健康發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》），提出規(guī)范和引導社會智庫健康發(fā)展，優(yōu)化政策環(huán)境。這對于加強中國特色新型智庫建設、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升國家軟實力具有重要意義。此外，《意見》還指出，要拓展社會智庫參與決策咨詢服務的有效途徑，建立社會智庫向黨政機關提供咨詢報告、政策方案、規(guī)劃設計、調(diào)研數(shù)據(jù)、意見建議的制度化渠道。

通常情況下，無論是體制內(nèi)智庫還是社會智庫，一般都要通過社會輿論（間接影響）或者內(nèi)參機制（直接影響）等渠道或方式參與到我國公共部門的決策中來。智庫已經(jīng)成為公共政策制定過程或者議程設置中的重要影響因素（甚至成為其中一個必需環(huán)節(jié)）。因此，對內(nèi)參模式進行深入分析和研究十分必要。

“內(nèi)參”，顧名思義就是內(nèi)部參考。狹義上，內(nèi)參就是新聞內(nèi)參，是一種特殊的新聞報道形式；廣義上，供領導參考的情況或意見，都可以冠以“內(nèi)參”的名義呈送。改革開放以后，依靠個別智庫的體制已經(jīng)很難適應現(xiàn)代經(jīng)濟和社會發(fā)展的決策需要，取而代之的是知識互補的決策咨詢?nèi)后w。

內(nèi)參模式作為政策議程設置的模式之一，并不是我國所特有的，其他國家也有類似形式的內(nèi)參報告，如美國有專供總統(tǒng)參閱的《每日總統(tǒng)簡報》等。但由于保密限制，學術界對內(nèi)參模式的研究較少。國際上尚無參考案例和相關研究可資借鑒；而國內(nèi)也只有寥寥幾篇文章論及。例如：香港中文大學王紹光教授在其著作《中國·治道》中談到了內(nèi)參如何直接影響政策議程，主要針對體制內(nèi)智庫內(nèi)參進行探討，但并未深入分析討論；趙鷹以我國1949—1966年的若干重大決策為例，深入探討了我國政策議程設置的問題，其中內(nèi)參模式主要是通過黨外精英的非制度渠道、黨內(nèi)嚴格的報告制度以及報社的內(nèi)部參考來實現(xiàn)的；苗綠介紹了中國與全球化智庫（Center for China&Globalization，CCG）發(fā)揮政策影響力的方式，該智庫針對國內(nèi)外社會、政治、經(jīng)濟、教育等領域的重要議題，定期向中央有關部委提交具有時效性和針對性的《建言獻策參考》，并多次得到國家領導人批示，但該文并未對社會智庫的內(nèi)參模式進行詳細分析；關琳利用中國智庫索引（Chinese Think Tank Index，CTTI）的內(nèi)參和批示數(shù)據(jù)，對內(nèi)參和批示開展文獻計量研究，從報送時間、報送地域、報送量、批示量、署名關系等著手，結合內(nèi)參標題進行文本計量分析，但并未對內(nèi)參的具體模式和有關機制進行探討；張正嚴等考察了新中國成立以來我國科學家參與中小學理科課程標準制定的歷史變遷，研究發(fā)現(xiàn)：在歷史上，我國科學家參與中小學理科課程標準制定的模式依次出現(xiàn)了借力模式、閥門模式、外壓模式、內(nèi)參模式等4種，而內(nèi)參模式就是科學家直接參與中小學理科課程標準制定，經(jīng)歷中小學理科課程標準制定的全過程；姚嬋嬋對智庫內(nèi)參的特點和作用進行了簡要介紹，但并未進行深入的分析和探討。

總的來說，目前有關內(nèi)參模式的研究文獻相對較少，并且均不夠深入。因此，研究智庫是以何種條件和機制通過內(nèi)參模式（特別是制度化渠道）影響決策的，這對于近年來發(fā)展迅速的各類新型智庫來說，具有非常重要的應用指導價值。本文以科技政策議程設置中的內(nèi)參模式作為切入點，通過多源流理論分析和若干案例研究，對內(nèi)參模式的基本特征進行系統(tǒng)梳理和總結。

2 政策議程設置中的內(nèi)參模式

“議程設置”（Agenda-setting）一詞最早來自大眾傳播領域，即通過對新聞報道和信息傳達活動中的各種議題賦予不同程度的顯著性，進而影響人們對周圍大事及其重要性的判斷。后來，議程設置被廣泛應用于公共政策制定過程中。議程設置不僅是公共政策制定過程中的起始階段，也是整個政策制定過程的關鍵核心環(huán)節(jié)。其決定著哪些問題可以進入公共政策制定者的視野，進而影響公共政策的決策質(zhì)量和水平。王紹光教授依據(jù)公共政策議程提出者的身份與民眾參與程度區(qū)分出6種議程設置的模式（見表1）。

表1 公共政策議程設置的模式

有學者曾根據(jù)王紹光的這一分類，初步梳理和分析了我國科技政策議程設置的6種模式，并指出了發(fā)展趨勢和方向；隨后又重點分析了智庫影響科技政策議程設置的兩種模式（內(nèi)參模式和借力模式），并對未來的發(fā)展趨勢進行了展望。其中，內(nèi)參模式是由體制內(nèi)智庫（相對于社會智庫）提出的。體制內(nèi)的智庫可以通過各自渠道（或可稱為體制資源）向決策者提出建議，以期把自己的建議（或方案）列入黨和政府的決策議程。

一般來說，內(nèi)參是黨和政府治國理政的重要手段，也是了解社情民意和實際情況的重要渠道。目前，能夠持續(xù)穩(wěn)定地向黨中央和國務院領導報送內(nèi)參材料的機構主要有新華社、人民日報等中央級媒體和中央黨校（國家行政學院）以及國務院發(fā)展研究中心、中國社會科學院等體制內(nèi)智庫。這些中央級媒體和體制內(nèi)智庫一般會提交“參閱”“簡報”或“調(diào)研報告”等不同形式的內(nèi)參報告，直接報送黨中央和國務院或者省部級以上有關部門。其中，內(nèi)參影響力最大、制度最健全的是新華社。通常情況下，內(nèi)參反映的問題，經(jīng)黨中央和國務院領導批示后，往往會通過中共中央辦公廳和國務院辦公廳等機構，再批轉(zhuǎn)到相關省市和國家部委。這些省市和部委相關負責人一般會在追加批示后，或直接解決問題，或再批轉(zhuǎn)到下級部門，直到問題得到解決。

我國在改革開放之初就提出了“決策科學化”的口號，并逐步建立健全科學決策的支持體系。近年來特別是黨的十八大以來，我國面臨百年未有之大變局，新形勢下公共決策對輔助和支撐機制的需求更加迫切。2015年1月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》明確提出，要加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度。在這樣的時代大背景下，智庫的內(nèi)參模式有了發(fā)揮作用的更大空間。

3 內(nèi)參模式的主要影響因素

內(nèi)參模式的影響因素很多，本文從多源流理論的角度進行分析和討論。

自從美國公共政策學家約翰·金登的《議程、備選方案與公共政策》（Agendas，Alternatives and Public Policies）出版以來，多源流理論（Theory of the Multiple Streams）便引起了學者們的關注，并被廣泛應用于政策制定過程分析。該理論認為，一個政策被提上議程是由特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結果。概括來講，這種共同作用就是多源流理論所說的問題源流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream）和政治源流（Political Stream）三者的連接與交匯。

問題源流包括有待政府加以解決的各種問題（緊急的或重要的）；政策源流包括“政策企業(yè)家”（Policy Entrepreneurs）提出的各種各樣的政策建議、政策主張和政策方案；政治源流則包括大眾情緒、社會輿論、各派力量（如不同的團體或利益集團）實力對比等因素，這些因素往往反映著政治形勢或政治背景等方面的狀況。其中，“政策企業(yè)家”是推動形成政策源流的重要外部因素。當時機合適時，問題源流引發(fā)的“政策之窗”（Policy Windows）便會開啟，最終加速政策議程設置的進程。三條源流的交匯意味著特定的問題、政策方案與政治形勢之間的相遇、交匯和有機結合，進而產(chǎn)生政策議程設置的效果。

三條源流交匯的前提在于“政策之窗”的開啟。問題、政策、政治三大源流通常是相對獨立地沿著各自的路徑流動，只有在一個關鍵的時間點“碰撞”和“耦合”（Coupling）后，才能催動“政策之窗”的開啟。這時，長期從事相關戰(zhàn)略和政策研究，或熱衷于提出政策建議（如“兩會”代表和委員），或出于本位（團體、地方或部門等）利益考慮的“政策企業(yè)家”們開始積極把握“窗口”機會，盡全力促使自己關心的經(jīng)濟、政治和社會等問題引起決策者的關注，同時極力讓更多人（特別是有影響力的人或參與政策議程設置的人）認可和接納自己的政策建議和主張，并最終進入政策議程。

“政策之窗”的開啟為問題進入政策議程或引起政策變遷提供了機會和通道，因此，“政策之窗”又常被稱為“機會之窗”（Windows of Opportunity）?！罢咧啊币话憧梢苑譃閮煞N類型：一種是以問題為基礎的，被稱為“問題之窗”；另一種是以政治為基礎的，被稱為“政治之窗”。

“問題之窗”的打開往往是由于問題源流發(fā)生了變化。導致問題源流發(fā)生變化的原因概括起來主要有：①備受關注的重要指標發(fā)生了明顯變化，如居民消費價格指數(shù)（Consumer Price Index，CPI）或工業(yè)生產(chǎn)者出廠價格指數(shù)（Producer Price Index for Industrial Products，PPI）的劇烈變動、土地沙化面積的快速擴大等；②出現(xiàn)了緊急情況或突發(fā)事件，如突發(fā)的公共衛(wèi)生事件（SARS、新冠肺炎疫情等）、焦點事件（工廠爆炸引發(fā)的流域性污染等）或者外部事件（中美貿(mào)易摩擦與爭端等）；③原有政策（如農(nóng)業(yè)稅等）的負面效果不斷積累，量變導致質(zhì)變，最終形成負向反饋，這表明原來的政策效果不夠理想，甚至走向反面。

“政治之窗”的打開是由于政治源流或政治形勢發(fā)生了變化，如政治輿論氛圍發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變等。

三條源流的交匯離不開“問題之窗”或“政治之窗”的打開?！罢咧啊钡臋C會總是短暫的，并且難以預測，如果錯過，就得耐心等待問題源流中的緊迫問題或者政策源流中的關鍵事件再次發(fā)揮作用。在多源流理論看來，“問題之窗”或“政治之窗”打開后，三條源流要實現(xiàn)交匯，還需要“政策企業(yè)家”的大力推動（或者說“政策企業(yè)家”有效利用“政策之窗”打開的機會）。

多源流理論對公共政策的影響過程可以簡單地概括為：問題源流或政治源流內(nèi)發(fā)生變化→“政策之窗”（“問題之窗”或“政治之窗”）打開→“政策企業(yè)家”有效把握和利用機會→三條源流實現(xiàn)交匯（政策議程設置啟動）→政策變遷發(fā)生。

4 科技政策議程設置中內(nèi)參模式的案例分析

4.1 中國南極長城站的建立

1959年12月1日，美、蘇等國在華盛頓共同簽署了《南極條約》，條約中規(guī)定：南極大陸是全人類的共同財富，對南極洲進行自由科學考察的前提是和平，并鼓勵南極科考的國際合作。1983年5月9日，我國正式加入了《南極條約》。在《南極條約》中，各國被分為協(xié)商國和締約國——后者在南極國際事務中享有發(fā)言權，但沒有表決權和決策權。由于并未在南極建立考察站，中國被歸入了締約國，在南極國際事務中僅有發(fā)言權。鑒于此，1984年2月7日，孫鴻烈等32位科學家以“向南極進軍”為題，聯(lián)名給黨中央和國務院寫信，建議盡快在南極建立穩(wěn)定的科學考察基地。不久，黨中央和國務院領導方毅、胡啟立等相繼作出批示。盡管當時我國尚處于改革開放的初期，國家經(jīng)濟實力不強、資金短缺，但面對科學家提出的1.1億元預算，中央領導反復斟酌其必要性，最終同意了該提案。之后，國家南極考察委員會和國家海洋局組織了有關專家，對南極考察及南極建站的總體方案進行了論證。1985年2月14日，我國第一個南極科學考察基地——中國南極長城站勝利建成，中國成為在南極建站的第17個國家。1985年10月7日，中國正式獲得《南極條約》協(xié)商國資格，擁有了投票權和一票否決權，在參與南極治理中占據(jù)了一席之地，也標志著我國開啟了獨立自主、有計劃的南極科考時代。

案例分析：當時我國雖然已經(jīng)加入《南極條約》，但因沒有在南極建立考察站，在南極國際事務中僅有發(fā)言權，而沒有表決權和決策權，這與我國大國的國際地位極不相稱。我國是當時唯一一個在南極問題上沒有表決權和決策權的聯(lián)合國常任理事國。國內(nèi)科學界感覺“面上無光”而無法接受這種情況，表明問題源流發(fā)生了變化；然后是由問題引發(fā)的“政策之窗”打開；作為“政策企業(yè)家”的32名科學家緊緊把握這一機會，聯(lián)名上書中央，建議盡快在南極建站，形成政策源流；黨中央和國務院領導從長計議（政治源流），批準建站；三條源流順利實現(xiàn)交匯，我國在南極成功建站，并很快就獲得《南極條約》協(xié)商國的資格。

4.2 “863計劃”的誕生

1983年，為應對美蘇軍備競賽，時任美國總統(tǒng)里根強力推動出臺了“星球大戰(zhàn)計劃”（Strategic Defense Initiative，亦稱Star Wars Program，簡稱SDI），試圖改變冷戰(zhàn)“同歸于盡”的核平衡戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)而通過天基和地基系統(tǒng)來防御核武器的攻擊。其實質(zhì)是以軍備發(fā)展帶動高新技術和國民經(jīng)濟的全面振興，進而搶占未來競爭的戰(zhàn)略制高點。美國“星球大戰(zhàn)計劃”一經(jīng)公布，迅速在全世界引發(fā)熱議和廣泛關注。當時的蘇聯(lián)和東歐國家迅速制定了“科技進步綜合綱領”與之針鋒相對；日本提出了“今后十年科學技術振興基本政策”；西歐17國聯(lián)合簽訂了“尤里卡計劃”（EURECA），明確建立“技術歐洲”的目標。此外，其他許多國家也紛紛制定了相應的應對政策和規(guī)劃。例如，印度發(fā)表了“新技術政策聲明”，韓國推出了“國家長遠發(fā)展構想”，南斯拉夫提出了“聯(lián)邦科技發(fā)展戰(zhàn)略”等。而此時的中國科技界，在針對這個問題應該采取什么對策上，卻存在著分歧。一種意見認為，我國也應該出臺相應的應對政策和規(guī)劃。理由是：在科學技術飛躍發(fā)展的今天，誰能把握住高科技領域的發(fā)展方向，誰就有可能在國際競爭中占據(jù)優(yōu)勢，我們不能輕易放棄這個機會。另一種意見則認為，從當前國力來看，我國還不具備全面發(fā)展高科技的經(jīng)濟實力。

在這樣的形勢和背景下，1986年3月3日，王大珩、王淦昌、陳芳允、楊嘉墀等4位著名科學家聯(lián)名向黨中央提出“關于跟蹤世界戰(zhàn)略性高技術發(fā)展”的建議。該建議很快就得到了鄧小平同志的高度重視，他批示：“此事宜速決斷，不可拖延。”在此后的半年時間里，中共中央、國務院組織了200多位專家，研究部署我國的高技術發(fā)展戰(zhàn)略。經(jīng)過極為嚴格的科學和技術論證后，中共中央、國務院批準了《高技術研究發(fā)展計劃綱要》，即著名的“863計劃”。1986年11月18日，國務院正式發(fā)布了《高技術研究發(fā)展計劃綱要》。至此，一個面向21世紀的中國戰(zhàn)略性高科技發(fā)展計劃正式公布于世?！?63計劃”的實施，使中國突破了一批關鍵技術，縮小了與世界先進水平的差距，重點支持領域的研究開發(fā)水平與世界先進水平的整體差距明顯縮小。

案例分析：首先是問題源流發(fā)生變化。王大珩等科學家關注到美國的“星球大戰(zhàn)計劃”引發(fā)世界各國的強烈反應，后者紛紛采取相應的舉措，而我國科技界尚無任何反應。“問題之窗”引發(fā)的“政策之窗”打開。這時承擔了“政策企業(yè)家”角色的王大珩、王淦昌、陳芳允、楊嘉墀等4位科學家利用這一機會（“政策之窗”）聯(lián)名向黨中央提出“關于跟蹤世界戰(zhàn)略性高技術發(fā)展”的建議，形成了政策源流。在問題源流和政策源流的基礎上，20世紀80年代，我國處于改革開放的初期，黨和政府高度重視科學技術現(xiàn)代化（當時建設四個現(xiàn)代化的重要組成部分），良好的政治氛圍形成了政治源流，鄧小平同志很快作出重要批示，經(jīng)過專家論證和中央決策，最終著名的“863計劃”正式開始實施。

4.3 國家重大納米科技計劃的出臺

2000年2月，時任美國總統(tǒng)克林頓宣布將以4.95億美元實施“國家納米科技計劃”（National Nanotechnology Initiative，NNI）。白宮還專門成立了國家納米科技工作協(xié)調(diào)辦公室（National Nanotechnology Coordination Office，NNCO），對20多個聯(lián)邦政府部門進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。中國國家自然科學基金委員會（National Natural Science Foundation of China，NSFC）辦公室宣傳處的同志敏銳地意識到了這一信息的重要性。作為崛起中的發(fā)展中大國，中國應該怎么辦？他們覺得自己有責任、有義務以內(nèi)參的形式及時向中央反映相應的建議，最后確定邀請著名材料科學家?guī)煵w院士牽頭撰寫建議稿。師昌緒院士了解情況后欣然應允，撰寫了題為“我國應進一步加大對‘納米科學技術’的支持”的建議稿。這份建議經(jīng)國家自然科學基金委員會領導把關審定后，形成內(nèi)參材料，通過體制內(nèi)渠道上報中央辦公廳；不久被中央辦公廳作為重要內(nèi)容報中央領導，并很快得到了時任中共中央政治局常委、分管科技工作的國務院副總理李嵐清的批示。2001年7月6日，科學技術部、國家發(fā)展計劃委員會、教育部、中國科學院、國家自然科學基金委員會聯(lián)合發(fā)布《國家納米科技發(fā)展綱要（2001—2010）》（以下簡稱《綱要》），對我國納米科技工作做出頂層設計，確保了納米科技發(fā)展與世界先進水平保持同步?！毒V要》指導各部門制定了重大研究計劃，部署了重大或重點研究方向，使我國納米科技研究逐步與國際主流趨于一致。《綱要》提出了納米科技的主要發(fā)展目標：在納米科學前沿取得重大進展，奠定發(fā)展基礎；在納米技術開發(fā)及其應用方面取得重大突破；逐步形成精干的、具有綜合交叉能力的和持續(xù)創(chuàng)新能力的納米科技骨干隊伍?！毒V要》提出，在“十五”期間實施“國家納米科技專項行動”，加強對納米科技發(fā)展的投入力度，在經(jīng)費上優(yōu)先保證，在管理上重點加強。同年，科技部會同有關部委成立了國家納米科學技術指導協(xié)調(diào)委員會，隨后國家納米科技研究開發(fā)計劃出臺[11]。

案例分析：2000年初，美國宣布實施“國家納米科技計劃”，并成立了相應的工作機構，表明問題源流（外部形勢）發(fā)生變化。中國應該怎么辦？“問題之窗”引發(fā)的“政策之窗”打開。師昌緒院士和國家自然科學基金委宣傳處的相關人員承擔了“政策企業(yè)家”的角色，撰寫了內(nèi)參材料，就我國如何發(fā)展納米科技向中央提出了相關建議，形成了政策源流。國家自然科學基金委通過內(nèi)參渠道上報中央辦公廳，并得到了中央高層領導的批示。問題源流、政策源流與政治源流成功實現(xiàn)交匯，最終促使了政策變遷發(fā)生：國家有關部門發(fā)布了《國家納米科技發(fā)展綱要（2001—2010）》，成立了國家納米科學技術指導協(xié)調(diào)委員會，并促成了國家納米科技研發(fā)計劃的出臺。

5 結論

本研究發(fā)現(xiàn)多源流理論在科技政策議程設置的內(nèi)參模式分析中非常有效，結合上述3個案例分析，可以得出如下結論。

5.1 問題源流是影響科技政策議程設置的出發(fā)點

從約翰·金登的政策理論來看，問題源流中的重大事件往往是催生“政策之窗”開啟的關鍵誘因。能夠進入政策議程設置環(huán)節(jié)的議題基本上都來源于問題源流（所謂的“問題導向”）。這里的問題源流不僅僅是全新的問題，也包括原有政策在新的形勢下出現(xiàn)的新問題或挑戰(zhàn)。形成問題源流的議題可以是外部觸發(fā)的，也可以是內(nèi)生的；可以是緊急的事件，也可以是重要的事件。問題源流的實質(zhì)就是科技政策的議程設置皆由問題產(chǎn)生，即“問題導向”。

5.2 政策源流的關鍵是找到合適的“政策企業(yè)家”

“政策企業(yè)家”需要推進問題源流、政策源流和政治源流三大源流的“耦合”，促進政策議程的達成，推動“政策之窗”的開啟，從而為自己關心的社會問題或者自己提出的政策建議盡快進入決策議程或者在決策議程中發(fā)揮作用創(chuàng)造機會和條件。通常情況下，“政策企業(yè)家”一般被認為是由政策專家、政策倡導者以及政治領導人構成的一個復合群體。在這個群體中，政策專家和政策倡導者往往是問題識別者和政策議程推動者，他們在政策議程設置中發(fā)揮著關鍵性作用。這些“政策企業(yè)家”們敏銳洞察自己關心的社會問題，形成對政策問題的獨到見解，進而采取多樣化的策略“推銷”自己的政策理念，最大限度地吸引決策者的關注，最終實現(xiàn)預期的政策目標。

5.3 政治源流在科技領域幾乎沒有障礙

從20世紀50年代“向科學進軍”，到20世紀80年代“科學技術是第一生產(chǎn)力”，再到新時代“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”“創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力”等，這些均表明政治源流在科技領域幾乎沒有障礙和阻力。盡管如此，由于政府所掌握的資源總是有限的，一旦政府資源緊缺，科技政策的議題往往會被“擠壓”或者“延后”。另外，需要注意的是，隨著科技越來越重要，特別是與企業(yè)創(chuàng)新的關系越來越密切，科技政策可能牽涉到不同地區(qū)、行業(yè)甚至企業(yè)的利益，未來政治源流也許會受到?jīng)_擊和影響。

5.4 “政策之窗”主要是由事件引發(fā)的問題推動

科技領域的“政治之窗”較少，一般是國際上的最新動向?qū)ξ覈鴰頉_擊和挑戰(zhàn)，進而形成“問題之窗”，往往以事件的形式出現(xiàn)。在這方面，信息收集和情報分析工作尤為重要，及時掌握最新的發(fā)展形勢十分關鍵。隨著我國日益走近世界舞臺的中央，在國際舞臺上的活動空間和發(fā)揮的作用越來越大，國內(nèi)發(fā)生的典型事件也可能成為“問題之窗”，進而引發(fā)“政策之窗”。當然，未來中國也有可能根據(jù)形勢發(fā)展或國家利益的需要，積極推動一些事件的發(fā)生和發(fā)展，主動營造“政策窗口”，積極設置政策議程，進而推動相關領域的全球治理（如應對氣候變化、重大疾病防治等）。

5.5 實現(xiàn)問題源流、政策源流與政治源流的交匯，渠道和平臺是關鍵

在我國，問題源流和政策源流一般要通過體制內(nèi)的內(nèi)參渠道上報，才能實現(xiàn)與政治源流的匯合。因此，內(nèi)參上報渠道是科技政策議程設置中的關鍵。社會上普通民眾的智慧（包括輿論）往往要通過體制內(nèi)智庫平臺的吸收和轉(zhuǎn)化，梳理形成清晰的問題源流，經(jīng)過體制平臺（如智庫等）加工后，才能形成可以上報的政策源流。