黃河上游蘭西城市群高質量發(fā)展路徑探索

李 晶，王建兵

(甘肅省社會科學院 農(nóng)村發(fā)展研究所，蘭州 730070)

一、引言

2019年9月，習近平總書記在河南考察時主持召開了黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會，并將黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展確定為重大國家戰(zhàn)略。黃河流域高質量發(fā)展的戰(zhàn)略重點在于解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題，協(xié)同推進區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟和文化一體化建設[1]。城市群作為高度一體化的城市集合體[2]，承載著黃河流域高質量發(fā)展要素，是流域經(jīng)濟發(fā)展的重心和生態(tài)保護的重點[3]。因此，謀劃與構建流域尺度城市群保護與發(fā)展的關系，探索人與自然再平衡、在更高層次再協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略途徑和措施，是實現(xiàn)黃河流域高質量發(fā)展的重要議題。

黃河是我國第二大河流，自西向東流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南、山東9個省(區(qū))，涵蓋了蘭西、寧夏沿黃、呼包鄂榆、中原、晉中、關中平原、山東半島7個城市群。城市群承載著黃河流域的發(fā)展要素，其發(fā)展質量影響和帶動了整個流域的發(fā)展質量，近年來，黃河流域城市群人口大量集聚、空間快速擴張、公共服務改善等效應推動了城市化進程的加快，但這在一定程度上導致了生態(tài)供給的減少[4]，加劇了人地系統(tǒng)不協(xié)調(diào)的矛盾，削弱了城市群生態(tài)系統(tǒng)自身的應變能力，制約了黃河流域的高質量發(fā)展?？紤]到黃河流域自然環(huán)境的脆弱性、生態(tài)保護的必要性、經(jīng)濟轉型發(fā)展的緊迫性，以及“雙碳”目標的實現(xiàn)、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略、環(huán)境保護政策等因素，黃河流域城市群高質量發(fā)展被賦予了新方向和新要求，探究如何處理黃河流域城市群社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的關系成為現(xiàn)實問題。地處黃河上游的蘭州-西寧城市群(以下簡稱“蘭西城市群”)，承擔著帶動西北地區(qū)經(jīng)濟社會健康發(fā)展和保護“中華水塔”、水源涵養(yǎng)、黃河流域一體化治理的重任。長期以來，生態(tài)環(huán)境脆弱、資源配置錯位嚴重、經(jīng)濟社會發(fā)展滯后等問題成為蘭西城市群發(fā)展的“瓶頸”，其高質量發(fā)展水平排名處于黃河流域7個城市群的末位[5]。因此，在實施黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略背景下，很有必要尋求蘭西城市群高質量發(fā)展的思路和推動重點。

二、相關研究進展

(一)“城市群”的概念及相關研究

城市群(urban agglomeration)是在特定范圍內(nèi)相當數(shù)量的不同性質、類型和等級規(guī)模的城市依托一定的自然環(huán)境條件，以一個或多個中心城市為核心，形成的城市之間、城鎮(zhèn)之間生產(chǎn)與生活往來密切的有機城市“集合體”[6-7]。當前，在經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化背景下，城市之間的單向聯(lián)系逐漸向網(wǎng)絡化聯(lián)系發(fā)展，城市間的競爭也表現(xiàn)出以核心城市為中心的城市群或城市集團的競爭。這種城市與城市間形成的強強聯(lián)合的經(jīng)濟共同體和命運共同體具有參與全球性的城市競爭和合作的能力，對世界政治、經(jīng)濟格局變化產(chǎn)生深刻影響[6]，關于城市群發(fā)展的相關研究成了越來越多的政府決策者和研究者關注的重點[7]。國內(nèi)外關于城市群的研究歷史并不長，最早可追溯到19世紀末國外的“田園城市”“集合城市”“世界城市”“衛(wèi)星城”等空間組織思想，隨后國外的研究多以城市體系理論、核心-邊緣理論、空間擴散理論等為基礎，側重城市體系經(jīng)濟關聯(lián)與地域空間擴展研究。國內(nèi)對城市群的研究最早側重于對城市群的定性描述及空間劃分[8]。隨著城市群在全球經(jīng)濟中的地位和作用日益突顯，與城市群相關的研究也趨于多元化和精細化，城市群空間網(wǎng)絡關系、空間流的變動與城市群地域系統(tǒng)演化規(guī)律、城市群協(xié)調(diào)發(fā)展機制等是現(xiàn)階段城市群研究的熱點和重點[7]。

(二)黃河流域高質量發(fā)展的內(nèi)涵及相關研究

從經(jīng)濟層面來講，高質量發(fā)展的內(nèi)涵是指能夠更好滿足人民不斷增長的真實需要的生產(chǎn)方式、結構和動力狀態(tài)[9]，具體表現(xiàn)為經(jīng)濟效益的不斷提升、成本的不斷下降和單位產(chǎn)品/產(chǎn)值對生態(tài)環(huán)境的影響不斷降低[10]。從廣義角度來看，高質量發(fā)展的內(nèi)容涵蓋了經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面，具有多維性、系統(tǒng)性、動態(tài)性和長期性的特點。當前，我國經(jīng)濟正處于由高速增長向高質量發(fā)展轉型的關鍵階段，化解結構性矛盾和突破資源環(huán)境瓶頸是轉型的核心所在，流域高質量發(fā)展也是如此。流域高質量發(fā)展是在流域尺度上立足經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等多維度，實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長、區(qū)域均衡發(fā)展、社會公平正義以及社會經(jīng)濟系統(tǒng)與生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的協(xié)同發(fā)展和演化[11]。黃河流域社會經(jīng)濟發(fā)展取得了一定成果，但存在社會經(jīng)濟發(fā)展落后、發(fā)展方式粗放、產(chǎn)業(yè)結構偏重等問題，要實現(xiàn)高質量發(fā)展就需要協(xié)調(diào)處理好生態(tài)保護與高質量發(fā)展的辯證統(tǒng)一關系[10]。同時，黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展成為學者關注的重要議題，科學評估黃河流域高質量發(fā)展水平，辨別其高質量發(fā)展所面臨的脅迫及限制因素，探索高質量發(fā)展的突破路徑或核心策略成為當前研究的焦點。

(三)蘭西城市群研究重點與進展

學界對蘭西城市群的研究主要集中在以下幾個方面：一是對蘭西城市群發(fā)展功能定位的研究。如姜安印[12]認為蘭西城市群在黃河流域處于重要節(jié)點位置，對推動黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略的實施有著全局性和系統(tǒng)性的戰(zhàn)略價值；方創(chuàng)琳[2]、高玉祥等[13]研究一致認為，蘭西城市群具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢，構建蘭西城市群對維護國家生態(tài)安全、促進我國向西開放、支撐西北地區(qū)發(fā)展、連接歐亞大陸等具有重要的支撐作用；秦華等[3]認為蘭西城市群是黃河的水源地，在功能劃分上應以水資源保護、提升水源涵養(yǎng)為重點建立黃河生態(tài)保護屏障。二是對城市體系和主體功能區(qū)優(yōu)化的研究。如王國榮等[14]提出蘭州市空間發(fā)展按“雙城六帶”、西寧市按“一核驅動、雙星拱衛(wèi)、沿軸集聚”、白銀市按“一心兩軸”的城鎮(zhèn)空間布局結構發(fā)展；李蘭[15]根據(jù)生態(tài)脆弱性狀態(tài)將蘭西城市群主體功能區(qū)劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四類，以此提出各主體功能區(qū)的管控措施。三是對城鄉(xiāng)建設用地開發(fā)強度、空間結構、人口密度、經(jīng)濟聯(lián)系等重要指標空間格局變化的研究。1995—2018年，蘭西城市群城鄉(xiāng)建設用地開發(fā)強度由2.74%增長到4.45%，人口集聚、經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構水平和海拔等因素綜合影響了城鄉(xiāng)建設用地的擴張[16]。蘭西城市群的空間格局呈明顯的“核心-邊緣”模式[17]，人口集聚也表現(xiàn)出“中心-外圍”特征和“馬太效應”[18]，經(jīng)濟空間聯(lián)系水平也呈現(xiàn)出由核心區(qū)域向周邊區(qū)域梯度遞減態(tài)勢[19]。四是對生態(tài)-經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展方面的研究。如柳海亮等[20]構建了9個水生態(tài)-經(jīng)濟復合指標體系，對蘭西城市群水生態(tài)-經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展水平進行了時空評價；雒占福等[21]基于多元數(shù)據(jù)與GIS空間分析方法，對蘭西城市群城市發(fā)展質量與區(qū)域生態(tài)敏感性水平進行了定量評價；嚴佳鑫[22]運用復合協(xié)調(diào)模型和Lotka-Volterra模型對蘭西城市群區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的共生水平和共生關系進行了測度，并對其共生性進行了綜合評價。

關于蘭西城市群的研究已開展了多年，并取得了一定成果，為本研究奠定了良好基礎，同時也為本研究的開展有所啟發(fā)：一是對蘭西城市群相關研究進行評述，以把握最近研究熱點和空白；二是以蘭西城市群發(fā)展現(xiàn)狀和面臨的困境解析為邏輯延續(xù)，剖析蘭西城市群發(fā)展的優(yōu)勢和機遇，厘清制約蘭西城市群高質量發(fā)展的因素，以此為推進蘭西城市群高質量發(fā)展的政策實施提供理論依據(jù)和參考；三是基于上述研究基礎，從城市、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)三方面探索蘭西城市群高質量發(fā)展的路徑。

三、蘭西城市群發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的困境

蘭西城市群是黃河流經(jīng)7個城市群中位于上游的第1個城市群，涵蓋青海省的西寧市、海東市、海北州、海南州和黃南州，以及甘肅省的蘭州市、白銀市、定西市和臨夏州，共9個市(州)，總面積(9.75×104) km2，占黃河流域城市群總面積的11.3%。蘭西城市群地處西北內(nèi)陸欠發(fā)達地區(qū)，有一定的經(jīng)濟基礎和地緣優(yōu)勢，城市規(guī)模體系較為完整，城市群內(nèi)的9個市(州)空間距離相對較近，經(jīng)濟聯(lián)系緊密，具備城市群發(fā)展的基本要求和特征，已形成自己獨特的發(fā)展模式。

(一)發(fā)展現(xiàn)狀

蘭西城市群經(jīng)濟總量和人口規(guī)模在地區(qū)經(jīng)濟中占比很高。2019年，蘭西城市群地區(qū)生產(chǎn)總值和年末總人口數(shù)分別為(0.62×104)億元和(1 535.23×104)人，分別占甘肅、青海兩省地區(qū)生產(chǎn)總值和年末總人口的51.7%和47.2%。蘭州、西寧作為蘭西城市群的中心城市，2016—2020年，地區(qū)生產(chǎn)總值均值分別為(0.26×104)億元和(0.13×104)億元，占蘭西城市群地區(qū)生產(chǎn)總值的45.0%和22.2%，兩市的地區(qū)生產(chǎn)總值占蘭西城市群的比重始終居于第一和第二位(見圖1)。白銀和海東兩市為蘭西城市群的次中心城市，2016—2020年，兩市的地區(qū)生產(chǎn)總值均占到蘭西城市群的7.8%以上，其余市(州)為蘭西城市群的中等城市或小城市。

圖1 2016—2020年蘭西城市群內(nèi)各地區(qū)生產(chǎn)總值變化情況

蘭西城市群形成的蘭州-白銀都市圈(簡稱蘭白都市圈)和西寧-海東都市圈(簡稱西海都市圈)，其經(jīng)濟社會發(fā)展水平在甘肅省和黃河上游地區(qū)處于領先地位，是蘭西城市群發(fā)展的中堅力量。由表1可知，兩大都市圈主要經(jīng)濟指標中，除外資實際使用金額這一指標西海都市圈略高于蘭白都市圈以外，地方一般公共預算收入、年末金融機構存貸款余額、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)、社會消費品零售總額這些經(jīng)濟指標均表現(xiàn)出蘭白都市圈高于西海都市圈，介于1.6～5.8倍之間。

表1 2019年蘭白都市圈和西海都市圈經(jīng)濟發(fā)展基本特征

科技發(fā)展水平方面，以經(jīng)濟相對發(fā)達的兩大都市圈為例，2019年，蘭白都市圈和西海都市圈R&D人員分別為30 118人和4 742人，R&D內(nèi)部經(jīng)費支出分別為70.51億元和24.92億元，專利授權數(shù)分別7 009件和1 139件(見表2)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，蘭西城市群開發(fā)方式主要以礦產(chǎn)資源開采和初級加工為主，根據(jù)2020年產(chǎn)業(yè)結構比重結果來看，蘭西城市群各城市產(chǎn)業(yè)結構比為8.5∶30.6∶60.9，第一、三產(chǎn)業(yè)比重略高于全國平均水平，第二產(chǎn)業(yè)低于全國平均水平。除蘭州、西寧外，其他城市第一產(chǎn)業(yè)比重介于15%～31.1%之間，與全國平均水平差距較大(見表3)。

表2 2019年蘭白都市圈和西海都市圈科技創(chuàng)新情況

表3 2020年蘭西城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構比重 %

(二)面臨的困境

1.城市群發(fā)育程度低，發(fā)展速度緩慢

黃河流域城市群發(fā)展水平具有明顯的地帶性差異，發(fā)育程度不盡相同，越往上游，城市群發(fā)育程度越低。蘭西城市群是黃河流域城市群中發(fā)展水平最低的一個，處于城市群初期形成的都市圈發(fā)展階段，對科技、人才、資金等關鍵要素的吸引力整體偏弱，尚未形成有效的協(xié)調(diào)機制，區(qū)域一體化發(fā)展的能力和機制建設有待進一步加強[22]。相對其他城市群而言，蘭西城市群城市數(shù)量相對較少，城鎮(zhèn)規(guī)模小、布局分散、發(fā)展水平低，具備了城市群發(fā)展的基本要求，但仍處于核心城市擴張的雛形階段，與黃河中下游城市群及京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)等發(fā)育成熟的城市群存在較大差距。蘭西城市群經(jīng)濟總量和人口規(guī)模在地區(qū)經(jīng)濟中占比很高，但相對黃河流域其他城市群而言，蘭西城市群經(jīng)濟體量和人口規(guī)模偏小，競爭力較弱，經(jīng)濟總量和人口規(guī)模僅占黃河流域城市群生產(chǎn)總值和年末總人口的3.7%和5.6%。此外，蘭西城市群建設用地擴張速度緩慢，低于全國平均水平。1980—2015年，蘭西城市群建設用地面積由1 166萬km2擴張到1 633萬km2，年平均擴張速度為0.97%，低于同期黃河流域城市群建設用地擴張速度0.12個百分點，低于全國平均水平0.4個百分點[2]，進一步反映出蘭西城市群發(fā)展速度緩慢。

2.中心城市發(fā)展實力弱，核心城市輻射功能不足

城市群中心城市的發(fā)展實力強弱決定了對周邊區(qū)域輻射帶動能力的大小。蘭州、西寧作為蘭西城市群的中心城市以及甘肅、青海兩省的省會城市，相比城市群內(nèi)其他城市具有一定輻射能力，但蘭州、西寧的經(jīng)濟發(fā)展水平與國內(nèi)其他城市相比，位于省會城市末位，甚至國內(nèi)一些百強縣的經(jīng)濟發(fā)展水平遠遠高于蘭州、西寧，這在一定程度上影響了中心城市的輻射帶動能力。蘭青線、蘭新高鐵兩條交通線將蘭州、西寧緊密聯(lián)系起來，蘭渝線、隴海線、蘭新線、寶蘭高鐵、蘭新高鐵等交通線將蘭州與副中心城市相連，而西寧與貴南縣、同仁縣、尖扎縣、循化縣沒有鐵路連通，可達性較差，人員、貨物流通和社會文化交流無法得到軌道交通運輸?shù)闹С?，西寧對這些城鎮(zhèn)的輻射帶動能力有限。城市規(guī)模方面，蘭西城市群城市數(shù)量少，小城市規(guī)模小、布局分散、發(fā)展水平低，未形成城市發(fā)展聯(lián)動的整體態(tài)勢。經(jīng)濟發(fā)展水平方面，城市群內(nèi)城市間也存在很大差異，蘭州市地區(qū)生產(chǎn)總值是海北州的29倍多，且城市間尚未形成有效的協(xié)調(diào)機制，使蘭西城市群協(xié)調(diào)發(fā)展變得困難重重。

3.兩大都市圈經(jīng)濟發(fā)展水平差距大，經(jīng)濟發(fā)展動力不足

近年來，蘭西城市群以核心城市為切入點，通過緊密的經(jīng)濟聯(lián)系和成果共享，聯(lián)系周邊城市形成經(jīng)濟都市圈，帶動周邊城鎮(zhèn)發(fā)展。與黃河流域及我國其他省份的都市圈相比，蘭西城市群內(nèi)形成的蘭白都市圈和西海都市圈在空間經(jīng)濟聯(lián)系、科技創(chuàng)新、交通運輸、對外開放水平等方面存在很大的提升空間，且這兩大都市圈經(jīng)濟發(fā)展水平存在明顯差距，蘭白都市圈經(jīng)濟發(fā)展狀況優(yōu)于西海都市圈。蘭州市和西寧市是城市群經(jīng)濟實力最強的兩個核心城市，白銀市是一座典型的資源型城市，其經(jīng)濟發(fā)展嚴重依賴于礦產(chǎn)資源的開發(fā)和利用，成為城市群的重點工業(yè)集中區(qū)。20世紀90年代，白銀有色金屬資源量減少，2008年被確定為我國資源枯竭轉型城市，經(jīng)濟增長停滯不前。近些年，白銀市著力推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改革和新興產(chǎn)業(yè)培育，經(jīng)濟保持穩(wěn)定增長，但對礦產(chǎn)資源依賴性較強、產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力不足、技術創(chuàng)新能力弱等問題仍然制約著白銀市的社會經(jīng)濟發(fā)展。蘭州新區(qū)是我國第五個國家級新區(qū)，具有緩解蘭州主城區(qū)用地緊缺的重要作用。從人口規(guī)模和經(jīng)濟總量來看，蘭州新區(qū)目前難以成為城市群的副核心城市。根據(jù)《蘭州新區(qū)總體規(guī)劃》，2030年蘭州新區(qū)人口將達到100萬人，經(jīng)濟總量將達到2 700億元，有望成為蘭西城市群的第三個副核心城市。

4.科技發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結構高級化程度低

與其他城市群相比，蘭西城市群對新技術、創(chuàng)新人才和資本的吸引力較弱，區(qū)域創(chuàng)新能力、科技發(fā)展水平存在短板，尚未形成發(fā)達的產(chǎn)業(yè)體系。蘭白都市圈和西海都市圈這兩大都市圈一年的R&D內(nèi)部經(jīng)費支出在95億元左右，僅占上海地區(qū)R&D內(nèi)部經(jīng)費支出的9.5%。蘭西城市群的工業(yè)國有企業(yè)主要分布在蘭州、西寧、白銀等市，主要行業(yè)有煤炭、有色冶煉、礦產(chǎn)資源開發(fā)等資源性初級加工行業(yè)，且大部分國有企業(yè)仍依靠粗放的生產(chǎn)方式，產(chǎn)業(yè)鏈條較短，精深加工延伸鏈不足，進而導致國有企業(yè)整體核心競爭力不強，技術優(yōu)勢不明顯，產(chǎn)業(yè)高級化程度低。對蘭西城市群整體發(fā)展而言，由于核心城市內(nèi)資源型產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)制造業(yè)長期占據(jù)主導地位，先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)比重不足，導致蘭西城市群產(chǎn)業(yè)結構不合理，進而對周邊城市的輻射帶動能力有所減弱。對資源的過度依賴導致相鄰城市間產(chǎn)業(yè)同構現(xiàn)象較為嚴重，加上行政壁壘和合作意識不強，不僅難以形成規(guī)模經(jīng)濟，而且還阻礙了產(chǎn)業(yè)的合理分工和協(xié)同發(fā)展。

5.對內(nèi)對外開放合作層次不高，區(qū)域聯(lián)動發(fā)展強度較弱

蘭西城市群地處絲綢之路經(jīng)濟帶黃金段，具有發(fā)展外向型經(jīng)濟的先天地理優(yōu)勢。但事實上，蘭西城市群對外開放水平較低，年進出口額在全國所占份額很小，出口產(chǎn)品多為能源、原材料、初級產(chǎn)品、民族用品等，且產(chǎn)品附加值低。2017年，黃河流域9個城市群核心城市的外商直接投資實際平均使用金額為21.78億元，不足其他城市平均水平的50%，蘭州、西寧兩市外商直接投資實際使用金額均不足4億元；9個核心城市進出口總額僅為全部直轄市、省會城市和計劃單列市的8.6%，對外貿(mào)易依存度為29.6%，遠低于48.2%的平均值[23]。對于蘭西城市群而言，一方面，由于地處我國西北內(nèi)陸地區(qū)，中心城市群綜合實力不強，帶動輻射其他城市發(fā)展的能力較弱，城市間也尚未形成有效的協(xié)調(diào)機制；另一方面，蘭西城市群為跨省(區(qū))城市群，無論在省域、地域以及縣域層面，都難以避免地出現(xiàn)了各級行政區(qū)的地域分割，區(qū)域聯(lián)動發(fā)展意識較為淡薄，各地區(qū)出現(xiàn)各自為政的局面，這在很大程度上阻礙了生產(chǎn)要素的自由流動，也阻礙了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和綜合實力的提升。

6.生態(tài)環(huán)境脆弱，資源環(huán)境對城市經(jīng)濟發(fā)展約束力大

蘭西城市群整體地勢南部和西部高，東北地區(qū)和中部低，平均海拔在2 000米以上，地處青藏高原、黃土高原、內(nèi)蒙古高原過渡地帶，河谷、盆地、丘陵、山區(qū)等多種地貌類型交錯分布，城市發(fā)展受地形、地貌等自然條件的影響只能沿河流東西延伸，形成帶狀分布的城鎮(zhèn)體系，向南北擴張開發(fā)受到一定限制，難以像平原城市群一樣形成網(wǎng)格狀城鎮(zhèn)體系。一方面，狹長的河谷型城市布局增加了基礎設施建設成本，減弱了城市發(fā)展的要素流動性，導致蘭西城市群難以形成規(guī)模經(jīng)濟。另一方面，河谷地形形成的帶狀城鎮(zhèn)體系容易造成交通擁堵和環(huán)境污染，有限的資源環(huán)境承載力對城市經(jīng)濟發(fā)展造成一定約束。又由于該區(qū)域地處東部季風區(qū)、西北干旱半干旱區(qū)和青藏高寒區(qū)三大自然區(qū)的交匯地帶，東西部氣候差異較大，東部干燥少雨，西部高寒干旱，區(qū)域內(nèi)年平均降水量介于300～500毫米之間。盡管黃河、湟水、大通河及洮河4條河流貫穿全境，但受黃河“八七”分水方案影響，區(qū)域內(nèi)實際分配到的水資源量較少，水資源短缺問題突出，對城市群的發(fā)展支撐不足。另外，區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境十分脆弱，水土流失面積大、土地沙化和鹽漬化嚴重、地質災害頻發(fā)、生態(tài)承載能力低下等一系列問題加重了對蘭西城市群發(fā)展的限制。

四、蘭西城市群發(fā)展的優(yōu)勢和機遇

(一)發(fā)展優(yōu)勢

1.地緣優(yōu)勢明顯，生態(tài)地位突出

一是區(qū)位優(yōu)勢明顯。蘭西城市群位于新亞歐大陸橋國內(nèi)段的中樞地段，又地處我國西北地區(qū)的區(qū)位中心，是通往中亞、西亞各國的國際大通道，也是聯(lián)系西北、西南和華北地區(qū)的中心節(jié)點。二是通道優(yōu)勢突出。中心城市擁有“油氣東輸”管道、中歐國際貨運鐵路等現(xiàn)代資源，具有發(fā)展外向型經(jīng)濟的先天地理優(yōu)勢。同時，蘭西城市群西部緊鄰以烏魯木齊為中心的天山北坡城市群，域內(nèi)漢族、藏族、回族、滿族、蒙古族等多民族融合發(fā)展，是進藏入疆的“鎖鑰之地”，具有維護國土安全、促進民族團結的戰(zhàn)略地位。三是屏障地位特殊。蘭西城市群位于青藏高原生態(tài)屏障和北方防沙帶之間，祁連山生態(tài)廊道、三江源生態(tài)廊道、甘南高原生態(tài)屏障以及黃河上游生態(tài)廊道交織分布于此，特殊的地理位置使其成為我國生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的重要組成部分。

2.資源稟賦良好，能源開發(fā)潛力大

蘭西城市群內(nèi)黑色金屬、有色金屬、非金屬等礦場資源富集于此，礦業(yè)開發(fā)、有色冶煉和有色金屬深加工等產(chǎn)業(yè)有著廣闊的發(fā)展前景，是我國西北地區(qū)原材料加工業(yè)的生產(chǎn)高地。甘肅、青海兩省是風能、水能、太陽能、石油、天然氣等能源儲備庫，未來清潔能源有望形成蘭西城市群強大的產(chǎn)業(yè)支柱，使蘭西城市群成為我國清潔能源強區(qū)。甘肅、青海兩省歷史悠久，大部分城鎮(zhèn)、村落集中分布在黃河和湟水兩岸，這一區(qū)域水土資源豐富且集中，農(nóng)業(yè)基礎良好，是兩省的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，加上豐富的勞動力資源以及以蘭州新區(qū)、西寧經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等為代表的工業(yè)技術基礎，具備一定的東部產(chǎn)業(yè)轉移承接能力。城市群內(nèi)擁有青海湖、祁連山、興隆山、丹霞地貌等旅游資源，深厚的歷史文化底蘊以及形成的以蘭州、西寧為核心的放射狀交通通道，為其旅游業(yè)發(fā)展提供了廣闊的空間。

3.經(jīng)濟發(fā)展勢頭強勁，城市專業(yè)分工明確

蘭西城市群是甘肅、青海兩省產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集聚區(qū)，集中了甘肅、青海兩省超過51%的GDP，城市群內(nèi)各城市經(jīng)濟發(fā)展勢頭強勁。2016—2020年，蘭西城市群內(nèi)9個市(州)的地區(qū)生產(chǎn)總值呈逐年上升趨勢，增幅介于10.0%～46.6%之間。新中國成立以來，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，城市間經(jīng)濟聯(lián)系日趨緊密，城市專業(yè)化分工逐漸明顯。蘭州是內(nèi)地通往青海、西藏、新疆等省(區(qū))的交通要沖，西寧是連接內(nèi)地和青藏高原的“橋頭堡”，兩市成為甘肅、青海兩省的政治、經(jīng)濟、文化中心，城市間也形成了緊密聯(lián)系；白銀是國家重要的有色金屬工業(yè)基地，在工業(yè)發(fā)展方面具有一定的比較優(yōu)勢；海東是集商貿(mào)、民族工藝加工、旅游等產(chǎn)業(yè)于一體的民族型城市；定西以農(nóng)產(chǎn)品和中草藥種植為依托，具有發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和制藥業(yè)的潛力；臨夏州的旅游業(yè)、商貿(mào)、民族工藝品加工發(fā)展?jié)摿薮蟆Ｎ磥硪欢螘r間，甘肅、青海兩省將會加強對省會城市在經(jīng)濟和政策方面的支持，蘭州、西寧中心城市規(guī)模進一步擴張，對周邊地區(qū)的發(fā)展帶動作用愈加明顯，形成的蘭白都市圈和西海都市圈將成為蘭西城市群發(fā)展的主要力量。

4.歷史文化底蘊深厚，科研技術條件良好

據(jù)史料記載，西漢至近代時期，蘭州和西寧同屬于一個行政區(qū)劃，甘肅、青海境內(nèi)居住著回、藏、東鄉(xiāng)、土、滿、蒙等10多個民族，多種民族文化共生，藏傳佛教、伊斯蘭教、基督教、天主教等多種宗教文化并存發(fā)展。在長期的區(qū)域社會演變過程中，兩省形成了相近的生產(chǎn)生活方式、穩(wěn)定的地緣親緣關系以及彼此相容的區(qū)域社會文化。由于歷史文化根源相似，地理距離較近，以及受政治、經(jīng)濟、自然等因素的影響，蘭州、西寧兩市形成各具特色但又緊密相連的經(jīng)濟區(qū)域。多所科研院校坐落于蘭西城市群，中科院近代物理研究所、地質研究所、西北生態(tài)環(huán)境資源研究所、沙漠研究所、地震研究所等科研院所和蘭州大學、西北師范大學、蘭州交通大學、蘭州理工大學、甘肅農(nóng)業(yè)大學等高等學校根植于中心城市蘭州?？萍紝Ω拭C經(jīng)濟增長的貢獻率達到52%以上，2019年，甘肅省登記科技成果1 400多項，其中，284項技術成果實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化應用，創(chuàng)造經(jīng)濟效益517.07億元。

(二)機遇和挑戰(zhàn)

黨的十九屆五中全會提出“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，在此背景下，核心城市和城市群作為國家經(jīng)濟社會發(fā)展的主要引擎，重塑和提升城市群建設的戰(zhàn)略地位，發(fā)揮城市群建設的綜合效應，對我國新型城鎮(zhèn)化建設、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施、美麗中國的建設都具有十分重要的戰(zhàn)略意義?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》也提出“以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動、特色化發(fā)展，使更多人民群眾享有更高品質的城市生活”。諸如此類黨和國家提出的戰(zhàn)略和發(fā)布的文件表明，城市群的戰(zhàn)略引領地位被提到了前所未有的高度。2020年1月3日，中央財經(jīng)委員會第六次會議對黃河流域高質量發(fā)展中需要解決的突出重大問題做出了詳細部署，其中對于黃河上游地區(qū)而言，重點是要推進蘭西城市群發(fā)展。

蘭西城市群對我國國土安全、生態(tài)保護、能源基地建設、民族團結等方面具有重要作用，對青海、甘肅兩省的全局發(fā)展具有重要意義，尤其是蘭西城市群地處西北生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，又位于黃河上游，被賦予了極高的生態(tài)保護功能。在生態(tài)文明思想的指導下，結合黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略，蘭西城市群的發(fā)展在考慮規(guī)模經(jīng)濟效益的同時，須將生態(tài)安全放在更加突出的位置，建立高質量的城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)，打造生態(tài)型城市群是蘭西城市群今后建設和發(fā)展的主要抓手，同時國家實施“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略、“一帶一路”建設為蘭西城市群發(fā)展創(chuàng)造了新機遇。對此，國家發(fā)改委、住建部高度重視，于2018年聯(lián)合印發(fā)了《蘭州-西寧城市群發(fā)展規(guī)劃》，著力將蘭州至西寧城市群培育發(fā)展成為支持國土安全和生態(tài)安全格局、維護西北地區(qū)繁榮穩(wěn)定的重要城市群。沿著這一既定發(fā)展目標，甘肅、青海兩省積極行動，搶抓國家重大政策機遇，于2022年聯(lián)合制定了《蘭州-西寧城市群發(fā)展“十四五”實施方案》。

五、蘭西城市群高質量發(fā)展的路徑選擇

(一)城市聯(lián)動發(fā)展

1.打造“大蘭州”，建設“大西寧”

打造“大蘭州”、建設“大西寧”的首要任務是增強“雙核”的輻射帶動功能，即強化和提升蘭州、西寧兩大城市的核心地位，拓展城市發(fā)展空間是提升城市群發(fā)展綜合競爭力的重要手段。早在2002年，甘肅省就出臺了《蘭州世紀新城規(guī)劃》，提出“跨出峽谷、東進西出、組團集合”的發(fā)展策略。時隔20年，已將皋蘭縣部分村鎮(zhèn)所轄的建制村劃入蘭州市城關區(qū)、安寧區(qū)，使得蘭州行政區(qū)域向北擴充。接下來可考慮將永靖縣、臨洮縣并入蘭州市，同步考慮將榆中縣、西果園鎮(zhèn)、阿干鎮(zhèn)納入城市空間，進一步緩解蘭州城市建設用地緊張的問題，促使蘭州發(fā)展空間向南拓展。西寧市是青海省的政治、經(jīng)濟、文化、科技中心，與蘭州共同承擔蘭西城市群經(jīng)濟崛起的重任，同樣，鑒于西寧獨特的地理位置和青藏高原“橋頭堡”的區(qū)位優(yōu)勢，其發(fā)展目標應瞄準青藏高原地區(qū)特大城市，把豐富的自然資源優(yōu)勢轉變?yōu)榻?jīng)濟優(yōu)勢，著力將西寧打造成青藏高原地區(qū)的商貿(mào)物流中心、經(jīng)濟中心、交通中心、高原休閑宜居城市中心等。西寧發(fā)展的重點在于城市空間“擴容”和城市發(fā)展“提質”，可根據(jù)西寧的地形條件，優(yōu)化城市空間布局，調(diào)整行政區(qū)劃，強化經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、城南新區(qū)、北川文教區(qū)等城市功能，形成組團式發(fā)展的高原生態(tài)山水城市。

2.強化蘭白、西海都市圈的同城化效應

蘭白都市圈和西海都市圈是蘭西城市群城市化的核心載體，集聚了城市群內(nèi)部高新、高端、高品質產(chǎn)業(yè)，在城市群建設中發(fā)揮著“鼎”的頂托作用。高質量的都市圈支撐著城市群的高質量發(fā)展，同時，城市群的高質量發(fā)展也推動著都市圈向更高質量發(fā)展。繼續(xù)抓好蘭西城市群發(fā)展規(guī)劃落地落實，統(tǒng)籌蘭白都市圈發(fā)展規(guī)劃，針對蘭州、白銀各自的城市特色，實施差異定位、錯位發(fā)展的策略，從而實現(xiàn)蘭白一體化發(fā)展的目標，通過行政一體化統(tǒng)籌規(guī)劃兩地的產(chǎn)業(yè)分工，培育壯大蘭白都市圈，不僅為打造“大蘭州”拓展了空間，而且對甘肅以及蘭西城市群發(fā)展的意義重大。此外，與蘭州、白銀毗鄰的蘭州新區(qū)有望成為新一輪西部大開發(fā)的重要經(jīng)濟增長極，“蘭州市-蘭州新區(qū)-白銀市”形成的“隴中生態(tài)平原”地勢相對平坦，黃河谷地、秦王川盆地、白銀盆地、靖遠盆地分布于此，人口、產(chǎn)業(yè)、資源集聚潛力大，蘭州新區(qū)、白銀積極與蘭州聯(lián)動分類發(fā)展，可將“隴中生態(tài)平原”打造為甘肅省乃至蘭西城市群城市化的核心載體。同時，加速西寧城市路網(wǎng)體系和西寧-海東兩市互聯(lián)互通交通網(wǎng)體系建設，強化西寧龍頭城市作用，培育和壯大西海都市圈。

3.成立蘭西城市群協(xié)調(diào)管理機構

對跨省區(qū)的蘭西城市群而言，打破蘭西城市群長期存在的行政壁壘束縛，推進城市群一體化發(fā)展，樹立聯(lián)動發(fā)展理念，制定行政合作制度，是實現(xiàn)城市發(fā)展、生態(tài)共建、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本。借鑒我國京津冀、長三角、珠三角等城市群區(qū)域合作發(fā)展經(jīng)驗，政府引導和政策導向對經(jīng)濟一體化起到關鍵作用。因此，對極具西北內(nèi)陸特色、市場發(fā)育程度不充分、城市之間要素流動性弱的蘭西城市群而言，更要加大聯(lián)動制度的供給，并不斷創(chuàng)新，探索出一條符合蘭西城市群地域特色的新型城市群建設路徑。筆者認為城市群的高質量發(fā)展強調(diào)區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性，有必要成立蘭西城市群協(xié)調(diào)管理機構，主要負責組織甘肅、青海兩省城市群、都市圈等區(qū)域性國土空間規(guī)劃的編制，明確分區(qū)發(fā)展指引和管控要求，強化城市群協(xié)同發(fā)展的空間引導。同時在管理體制方面，機構牽頭制定聯(lián)動制度、實施辦法，協(xié)調(diào)有關城市群政策落實，完善區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制，包括空間管控機制、生態(tài)共建機制、產(chǎn)業(yè)協(xié)作機制等。

(二)生態(tài)聯(lián)動共建

1.牢固樹立“一盤棋”思想

蘭西城市群在我國具有極其重要的生態(tài)地位，長江、瀾滄江、黃河、黑河等發(fā)源于青海，黃河、黑河流經(jīng)甘肅境內(nèi)。國務院批復的《蘭州-西寧城市群發(fā)展規(guī)劃》提出，要著力將蘭西城市群培育成支撐國土安全和生態(tài)安全的城市群。同時，蘭西城市群作為黃河源頭的一個城市群，肩負著國家實施黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略的責任。生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念應貫穿于蘭西城市群建設的全過程，在城市群生態(tài)功能區(qū)劃分、各城市的資源開發(fā)、城市建設用地的擴張、產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化等方面應同黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展戰(zhàn)略一體推進，將生態(tài)文明建設納入蘭西城市群和甘肅、青海兩省發(fā)展規(guī)劃的制定中，并置于首要位置，在生態(tài)保護與治理、水資源保護利用、水源涵養(yǎng)能力提升、水土流失治理、國家公園建設等方面科學研究制定重點任務和實施舉措，不斷探索創(chuàng)新，扎實推進。

2.加強主體功能分區(qū)指導

蘭西城市群地處我國農(nóng)牧交錯地帶和青藏高原與黃土高原的交接地帶，生態(tài)環(huán)境脆弱性較其他區(qū)域更為嚴重。蘭西城市群在建設過程中面臨城市國土空間低效擴張、國土空間不合理利用、生態(tài)資源過度開發(fā)等一系列生態(tài)環(huán)境安全問題，這就要求未來城市群發(fā)展應基于全新的發(fā)展理念，立足各地實際發(fā)展條件和區(qū)域特征，強化功能分區(qū)指導，做好統(tǒng)籌謀劃，精準實施主體功能區(qū)管制措施，構建城市群綠色發(fā)展空間格局。蘭州、西寧、白銀等優(yōu)先開發(fā)區(qū)域，人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)相對集中，環(huán)境污染問題突出，在高質量發(fā)展過程中，應積極倡導低環(huán)境沖擊、低資源消耗、高科技含量的綠色生產(chǎn)方式，采用高新技術改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育高新產(chǎn)業(yè)集群，加快產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。蘭州和西寧周邊縣(區(qū))可作為重點開發(fā)區(qū)域，如蘭州新區(qū)、皋蘭縣、榆中縣、永登縣、尖扎縣、循化縣、湟源縣等具有較強資源環(huán)境承載能力和較大開發(fā)潛力，開發(fā)過程中應注重城鎮(zhèn)擴建、經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境承載力的協(xié)調(diào)性，合理開發(fā)自然資源，在招商引資和承接產(chǎn)業(yè)轉移上，提高行業(yè)環(huán)境準入制度，嚴把環(huán)境質量關。蘭西城市群中的限制開發(fā)區(qū)以農(nóng)牧區(qū)為主，生態(tài)環(huán)境相對脆弱，該區(qū)域發(fā)展要以“保護優(yōu)先，適度開發(fā)”為原則，嚴禁過度砍伐、過度放牧、破壞森林植被等行為，走產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化道路，將生態(tài)優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢。

3.凸顯蘭西城市群的生態(tài)功能定位

近年來，隨著蘭西城市群城市化和工業(yè)化的大規(guī)模推進，對生態(tài)環(huán)境造成了現(xiàn)實和潛在的威脅，追求城市群規(guī)模經(jīng)濟效益的同時，城市群空間拓展引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題也不容忽視。蘭西城市群城鎮(zhèn)化發(fā)展與生態(tài)保護應相協(xié)調(diào)，對城市空間擴張所帶來的生態(tài)風險應進行分析和研判，城市擴張與生態(tài)環(huán)境承載力應相一致，城市群空間組織格局與生態(tài)環(huán)境格局應相匹配，制定有效的“三線一單”(生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單)和具體落實措施。根據(jù)地形分布特點實施山水林田湖草生態(tài)保護修復工程，在城市擴建、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源開發(fā)過程中，對可能產(chǎn)生的不良生態(tài)環(huán)境影響建立監(jiān)測評估機制。進一步優(yōu)化生活、生產(chǎn)和生態(tài)“三生”空間，在把蘭西城市群建成西北地區(qū)經(jīng)濟社會高質量重點區(qū)域的同時，建成生態(tài)環(huán)境高水平保護的示范區(qū)，打造一個社會經(jīng)濟發(fā)展質量高、生態(tài)好、環(huán)境美的城市群。

(三)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展

1.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構體系

西北地區(qū)一直以來都是我國的重工業(yè)基地之一，資源性產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)制造業(yè)在甘肅、青海兩省占據(jù)絕對主導地位，高新技術產(chǎn)業(yè)弱、產(chǎn)業(yè)結構單一、缺乏先進技術裝備等因素影響著蘭西城市群的社會經(jīng)濟發(fā)展。2020年發(fā)布的《關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》進一步確定了新時代西部地區(qū)在國家戰(zhàn)略中的定位和要求，將為西北地區(qū)整體推進能源革命提供政策紅利，因此，蘭西城市群應堅定不移地走能源高質量發(fā)展道路，培育和發(fā)展光伏、風電、光熱、地熱等新能源產(chǎn)業(yè)，著力將蘭西城市群打造為西北地區(qū)乃至國家層面的能源技術示范基地和綜合能源供應基地。在“雙循環(huán)”格局下，我國原有部分上游產(chǎn)業(yè)逐漸向具有一定資源和能源優(yōu)勢的西部城市轉移，蘭西城市群在培育新型產(chǎn)業(yè)、推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造的同時，還承載著東部城市群的產(chǎn)業(yè)轉移。因此，蘭西城市群應依托自身資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎，積極與東部發(fā)達地區(qū)建立對口幫扶機制，加快蘭州新區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區(qū)建設，優(yōu)化承接產(chǎn)業(yè)轉移平臺。最后，推進制造業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級改造，利用先進技術改造高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)，鼓勵發(fā)展高端裝備制造業(yè)，提升有色金屬冶煉技術和工藝水平，加強高附加值建材產(chǎn)業(yè)建設，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，立足各地產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢，結合產(chǎn)業(yè)園區(qū)改造建設，建成一批國家級和省級工業(yè)、農(nóng)業(yè)、高新技術等產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

2.構建產(chǎn)業(yè)共生系統(tǒng)

產(chǎn)業(yè)發(fā)展在一定程度上為增加就業(yè)、人口集聚、公共服務等奠定了基礎，提升了城市功能，與城市發(fā)展形成密切的共生關系，這種關系成為培育和壯大城市群的強有力支撐。如本文所述，蘭西城市群內(nèi)已形成密切的內(nèi)部聯(lián)系，城市間形成以資源稟賦差異和經(jīng)濟互補為基礎的產(chǎn)業(yè)分工，有利于培育產(chǎn)業(yè)共生系統(tǒng)。西寧具有豐富的礦產(chǎn)資源、清潔能源、鹽湖資源、高原藥材等，但存在產(chǎn)業(yè)延伸加工能力弱、產(chǎn)品結構單一、技術裝備不足的問題，而蘭州擁有較強的研發(fā)能力和較高的技術裝備水平，可為西寧及其經(jīng)濟圈提供有力的技術支撐，形成較好的地域分工組合。同時，可借助甘肅省國家級循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)的背景，將產(chǎn)業(yè)體系建設與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展有機結合，打造成蘭西城市群循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)。

3.提升創(chuàng)新驅動能力

創(chuàng)新驅動是產(chǎn)業(yè)演化、轉型與升級的核心動能，人才、技術等創(chuàng)新性要素是產(chǎn)業(yè)能否轉型升級的關鍵。蘭西城市群依靠地區(qū)能源、礦產(chǎn)資源粗放式開發(fā)促進經(jīng)濟增長的方式，使得其產(chǎn)業(yè)發(fā)展質量不高、新舊動能轉換乏力的問題尤為突出。在新時代發(fā)展形勢下，蘭西城市群高質量發(fā)展亟須以創(chuàng)新為動力推動新舊動能轉化，探索由原來的資源依賴型發(fā)展模式向依靠創(chuàng)新驅動的經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的路徑，發(fā)展新興優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)結構轉型升級；充分發(fā)揮核心城市創(chuàng)新要素集聚的優(yōu)勢，加大對科技創(chuàng)新、教育和研發(fā)、創(chuàng)新型人才培育等的投入，同時還須完善創(chuàng)新體制機制，為城市群創(chuàng)新發(fā)展營造良好的環(huán)境。