我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的時代意蘊、問題與邏輯轉(zhuǎn)換

朱 圓

（1.云南農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，云南 昆明 650201；2.西南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，重慶 400715）

黨的十九屆四中全會指出，社會治理是國家治理的重要方面。鄉(xiāng)村治理既是社會治理的重要方面，也是社會治理的重要基礎(chǔ)。2020 年1 月19—21 日，習(xí)近平總書記到云南考察并就云南貫徹落實好黨的十九屆四中全會精神作出重要指示，要求云南要認(rèn)真貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，確保支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度在云南得到堅決貫徹落實，不斷增強邊疆民族地區(qū)治理能力[1]。習(xí)近平總書記這一重要指示為在新的歷史起點上進(jìn)一步做好我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理提出了更高要求。因此，充分認(rèn)識我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的時代意蘊，客觀分析制約當(dāng)前我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的突出問題，不斷推動我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，對于提高我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理效能和治理水平，維護(hù)我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定和國家安全具有重要的現(xiàn)實和長遠(yuǎn)意義。

一、我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的時代意蘊

我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理是國家總體鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，是國家進(jìn)行社會治理的基礎(chǔ)。我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理治理水平高低在一定程度上關(guān)乎國家社會治理成效和治理水平，關(guān)乎鄉(xiāng)村振興事業(yè)的成敗。黨的十九屆四中全會《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，對新時代鄉(xiāng)村治理提出了新要求，對我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理賦予了新的時代意蘊。

（一）邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理是實現(xiàn)廣大人民群眾對美好生活需要的客觀要求

在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100 周年大會上，習(xí)近平總書記莊嚴(yán)宣告，經(jīng)過全黨全國各族人民持續(xù)奮斗，我們實現(xiàn)了第一個百年奮斗目標(biāo)，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題，正在意氣風(fēng)發(fā)向著全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的第二個百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)[2]。這也就意味著我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村同全國一道，同步全面建成了小康社會，實現(xiàn)了消除絕對貧困的問題。但也必須清醒地認(rèn)識到，發(fā)展不平衡不充分的問題在我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村仍然十分突出，是我國發(fā)展不平衡不充分問題最為典型、最為集中的場域。雖然我們歷史性地解決了絕對貧困問題，但由于我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村受自然、歷史文化、地理環(huán)境、社會發(fā)育程度等因素的制約和影響，鞏固拓展好脫貧攻堅成果任務(wù)依然異常艱巨，因病或自然災(zāi)害致貧返貧的風(fēng)險依然存在。解決好這些問題，必然成為我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的題中之義，通過不斷提高鄉(xiāng)村治理效能和治理水平，促進(jìn)社會公平，增進(jìn)民生福祉，不斷實現(xiàn)我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村廣大人民群眾對美好生活的向往，不斷提升鄉(xiāng)村人民群眾的幸福感和獲得感，從而更好地推動我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村的全面發(fā)展和實現(xiàn)共同富裕。

（二）邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理是維護(hù)邊疆穩(wěn)定和國家安全的重要手段

在當(dāng)前地緣政治局勢錯綜復(fù)雜的時代背景下，邊疆承載著維護(hù)國家安全、社會穩(wěn)定的重要政治使命。我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村由于其特殊的地理位置、復(fù)雜的文化環(huán)境和特殊的國防意義，是境外反華勢力和暴力恐怖勢力意圖集聚并從事非法活動的重要場域，對我國邊疆穩(wěn)定和國家安全存在著多維風(fēng)險隱患。在意識形態(tài)上，境外敵對勢力對我國邊疆民族地區(qū)以更加細(xì)膩和復(fù)雜的方式進(jìn)行滲透，宣傳西方所謂的“普世價值”，威脅我國意識形態(tài)安全。在宗教信仰上，境外反動勢力利用宗教，蒙蔽不明真相的信教民族群眾進(jìn)行非法宗教活動和迷信活動，并暗中從事民族分裂活動，沖擊著跨境民族的身份認(rèn)同，對國家安全埋下隱患。在非法越境問題上，利用邊疆地區(qū)邊境線長、自然條件復(fù)雜的客觀實際，長期存在的偷渡行為對我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定和良好秩序會造成極強的負(fù)面影響，特別在當(dāng)前全球性新冠肺炎疫情蔓延的背景下，邊境國家居民為躲避國內(nèi)疫情，非法越境進(jìn)入我國，引發(fā)邊境鄉(xiāng)村的治理難題。如云南邊境瑞麗市疫情幾次重大反彈，皆因境外偷渡群體引發(fā)，給我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村邊境疫情防控增加了壓力。因此，加強我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理，提高鄉(xiāng)村治理效能和治理水平，既是防范和化解我國邊疆穩(wěn)定和國家安全多維風(fēng)險隱患的內(nèi)在屬性，也是維護(hù)我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村民族團(tuán)結(jié)、意識形態(tài)安全的重要手段。

（三）邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理是實施鄉(xiāng)村振興的重要保障

黨的十九大報告指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。這一總體要求，幾乎囊括了鄉(xiāng)村社會的各項事業(yè)，涵蓋了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)的全面發(fā)展，是中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局在鄉(xiāng)村的深化實踐和拓展。習(xí)近平總書記多次強調(diào)指出，鄉(xiāng)村振興要夯實鄉(xiāng)村治理這一根基，加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，并將鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化視為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石。我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村，由于長期處于相對邊緣化的場域，不論是資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施，還是關(guān)乎民生的各項社會事業(yè)都較為脆弱。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，不但需要從國家層面給予我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村政策上的有力支持，加大對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，促進(jìn)更多的資源配置向鄉(xiāng)村傾斜和流動，同時也需要強有力的治理組織體系作保障，健全鄉(xiāng)村治理體系，提升鄉(xiāng)村治理的主體協(xié)同能力，增強鄉(xiāng)村社會治理效能，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施、相關(guān)政策的落實、資金項目的落地生根打牢基礎(chǔ)，夯實根基。

二、我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理亟待解決的突出問題

我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理既面臨著與全國其他地區(qū)鄉(xiāng)村治理的普遍性的治理難題，但我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村由于受邊疆、民族、宗教、歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然地理等因素的影響，又具有自身顯著的特征和特殊性的治理難題。這些特殊性的治理難題既寓于普遍性的治理難題之中，又凸顯其典型性、突出性。

（一）對“管理”到“治理”理念的轉(zhuǎn)變不適應(yīng)

新中國成立以來，我國基于對邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村穩(wěn)定和國家安全的重大戰(zhàn)略考量，村治理主要以管控為主要方式。改革開放以后，我國社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，為適應(yīng)這一變化，我國鄉(xiāng)村治理逐漸由管控向管理轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會提出“社會治理”并取代“社會管理”，由此，社會治理作為國家治理體系的重要組成部分，成為我國社會建設(shè)的主體思想。黨的十九屆四中全會強調(diào)，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度[3]，把創(chuàng)新社會治理體制納入國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度?！肮芾怼焙汀爸卫怼敝畡e，不是“怎么管”“如何治”的方法之差，而是社會治理思維和理念的質(zhì)的轉(zhuǎn)變。但是，就當(dāng)前我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理實際狀況而言，仍然存在對“管理”到“治理”理念的轉(zhuǎn)變不適應(yīng)，仍然沒有完全從傳統(tǒng)的思維和理念中解放出來，對“管”變“治”未做全面理解和認(rèn)知，仍然停留于政府一元主導(dǎo)、單一垂直的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理思維和認(rèn)識水平。筆者曾深入到德宏隴川縣戶撒鄉(xiāng)、怒江福貢縣鹿馬登鄉(xiāng)的邊境鄉(xiāng)村進(jìn)行調(diào)研，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織負(fù)責(zé)人就鄉(xiāng)村治理進(jìn)行過調(diào)研訪談，在訪談中，筆者明顯地感受到 “統(tǒng)治”“管理”的思維和理念積淀深厚，仍以層級分工的官僚制管理和監(jiān)管式的科層治理作為治理理念，導(dǎo)致政府在一定程度上仍然獨掌公共事務(wù)，仍然單純通過“行政命令”強壓維穩(wěn)，仍然慣常于“自上而下”的剛性單向施策以及“官管民”的傳統(tǒng)思維和理念。

（二）鄉(xiāng)村社會“空心化”增大了鄉(xiāng)村治理難度

改革開放以來，我國由于城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對勞動力人口的需求具有較為強烈的傾向，同時農(nóng)村土地承包制的全面實施以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)換產(chǎn)生大量農(nóng)村剩余勞動力，為農(nóng)村人口進(jìn)入城市務(wù)工提供了客觀必然性。在中國改革開放的歷史進(jìn)程中，邊境民族地區(qū)鄉(xiāng)村的老百姓在思想上不夠活躍，缺乏走出去、引進(jìn)來的改革思維，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展長期落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的鄉(xiāng)村，盡管國家經(jīng)過幾輪政策助力，大大促進(jìn)了人員的流動，但要實現(xiàn)真正的振興，根本還是要發(fā)揮鄉(xiāng)村百姓的自身活力，激發(fā)人民敢想、肯干的熱情。肩負(fù)著全新振興家鄉(xiāng)使命的年輕人們，他們成長在思想、技術(shù)都不發(fā)達(dá)的邊疆民族鄉(xiāng)村，既期待沖破地域限制，進(jìn)入發(fā)達(dá)城市尋求機會，又受困于自身教育基礎(chǔ)與外界發(fā)展需求的脫節(jié)，盡管他們喜歡更加現(xiàn)代化的生活方式，但最終路徑只能是在個人能力的主觀能動性與離開貧困鄉(xiāng)村的客觀地域線性之間尋求一個平衡點，維持生活與思想的平衡。至于家鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展的客觀緊迫需要，對于絕大部分背井離鄉(xiāng)“討生活”的年輕人，并不具備絕對的經(jīng)驗上和技術(shù)技能上的主導(dǎo)優(yōu)勢。鄉(xiāng)村“空心化”問題，盡管具有全國的普遍性，但在我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會更加突出、更加典型，因為鄉(xiāng)村家庭收入來源單一、貧困程度更深，發(fā)展基礎(chǔ)的差異與發(fā)展主體的缺位，造成鄉(xiāng)村公共事務(wù)無人問津，鄉(xiāng)村治理客體缺位、動員對象缺失，難以實現(xiàn)進(jìn)行有效的治理動員，削弱了鄉(xiāng)村自主治理能力，增大了鄉(xiāng)村治理難度。

（三）黨組織引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理能力不足

黨的村級組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中，黨的村級組織是鄉(xiāng)村治理的“領(lǐng)頭雁”，其帶頭引領(lǐng)能力、服務(wù)發(fā)展能力關(guān)乎鄉(xiāng)村治理效能和治理水平。近年來，在“脫貧攻堅”和“邊疆黨建長廊”重大項目的實施和推動下，我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)取得了較好的成效，為更好地引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理提供了組織保障。但黨組織在引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理能力等方面依然存在著許多不足和短板。一是村級黨組織黨員固有觀念影響了組織的有效性。我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村普遍呈現(xiàn)偏遠(yuǎn)、散居的特征，盡管在國家全面擺脫貧困的大力輔助下，完成了包括道路交通、網(wǎng)絡(luò)通信、基礎(chǔ)設(shè)施等的建設(shè)，但要實現(xiàn)從物的實體構(gòu)建到人的思維構(gòu)建還需要一段時間，利用已經(jīng)搭建的物質(zhì)平臺實現(xiàn)人的流通、思想的流通、觀念的流通是黨組織層層涓滴的細(xì)活、慢活，必須突破傳統(tǒng)的“不好溝通”“條件有限”等固有思維，發(fā)現(xiàn)方法、用好方法、用對方法，增強自身的治理能力和治理本領(lǐng)，真正打造出一條改變思想觀念的主渠道，正如近平總書記指出：如果沒有一個堅強的、過硬的農(nóng)村黨支部，黨的正確路線、方針政策就不能在農(nóng)村得到具體的落實[4]。二是黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理能力亟須加強。隨著全球化進(jìn)程的深入和我國融入世界經(jīng)濟(jì)、政治步伐的加快，邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村問題不再局限于地理、自然、民族等條件，而是呈現(xiàn)出涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、自然、外交等諸要素多樣化和復(fù)雜化特點，對管理者如何有效解決或化解問題的方式、方法等都提出了更高的要求。但由于村級黨組織黨員受教育程度偏低，黨員隊伍整體素質(zhì)不高，觀察問題的前瞻性和全面性不足，難以適應(yīng)有效應(yīng)對多樣復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會問題的時代要求。三是村級黨組織發(fā)展黨員生源恐慌，黨員隊伍普遍呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)老化狀況，有的鄉(xiāng)村已經(jīng)出現(xiàn)村級黨組織的村委會和黨支部組織“選人難”和“沒人選”的尷尬與困境，從全面擺脫貧困到實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興事業(yè)的過程中，黨組織人才缺口成為制約鄉(xiāng)村組織治理能力整體提升的重要因素。

（四）鄉(xiāng)村治理法治化水平不高

法治是社會治理的基本方式，是國家治理體系和治理能力的重要依托，在國家治理進(jìn)程中發(fā)揮著固根本、利長遠(yuǎn)的重要作用。隨著全面脫貧攻堅的勝利，鄉(xiāng)村的建設(shè)與發(fā)展已經(jīng)開啟融入現(xiàn)代化社會建設(shè)的快車道中，許多原來沒有的問題開始出現(xiàn)，許多原來不存在的挑戰(zhàn)已經(jīng)來臨。傳統(tǒng)的因事找法的思維需要向用法律指導(dǎo)思想、用法律規(guī)范行為轉(zhuǎn)變，加之振興鄉(xiāng)村的全面需要，不僅要讓法律意識走在建設(shè)行動的前沿，更要讓法律本身走在改革的前沿，在《憲法》的指引下，用完善的法律治理體系應(yīng)對建設(shè)過程中可能出現(xiàn)的各種情況，同時注重推動村規(guī)民約適應(yīng)新發(fā)展形式的需要，使不同民族、不同文化、不同風(fēng)俗的鄉(xiāng)村以更加貼合、更有創(chuàng)造力的形式向鄉(xiāng)村振興的重要目標(biāo)共同邁進(jìn)。當(dāng)前我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理仍需加強意識、提升水平。一是進(jìn)一步增強法治權(quán)威。我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村由于法治文化發(fā)育程度較低，法治基礎(chǔ)薄弱，宗族觀念濃厚，法律的權(quán)威性和約束力在村民的意識中明顯不足，遇事不習(xí)慣尋找法律解決問題，而是習(xí)慣性的選擇息事寧人或推至于反法治之上去解決問題。如為了規(guī)避麻煩和程序，隨意支付政府賠償而放棄法治權(quán)威，致使個別村民認(rèn)為有利可圖，無論問題程度、性質(zhì)如何，都偏好以“上訪”為解決問題的方式，導(dǎo)致“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的現(xiàn)象惡性循環(huán)。二是全面提升村民法治觀念，建設(shè)與鄉(xiāng)村治理法治化相匹配的鄉(xiāng)村文化、民族文化。長期以來，民眾對“官”的固有映象左右著百姓的思維方式，或是想方設(shè)法找關(guān)系辦事，或是為了“當(dāng)官”讀書、奮斗，不理解社會主義國家治理者的責(zé)任義務(wù)，也不清楚實現(xiàn)有效治理的法治路徑，加之邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村在長期實踐積累基礎(chǔ)上生成了一定意義上的地域文化并衍生出具有典型的民族性和地域性特質(zhì)的民間規(guī)范，這些民間規(guī)范往往被賦予了民族習(xí)慣并在特定場域下與國家法存在著不匹配性，對提高鄉(xiāng)村治理法治能力形成干擾。

（五）鄉(xiāng)村治理信息化運用能力不足

隨著信息技術(shù)的深入發(fā)展，大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)以及廣泛運用，對社會各個領(lǐng)域的變革產(chǎn)生著深遠(yuǎn)影響，對社會治理的創(chuàng)新帶來了難得機遇。大數(shù)據(jù)的技術(shù)特征及其在治理領(lǐng)域的應(yīng)用已經(jīng)成為驅(qū)動鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的核心動力[5]。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以對治理過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行深度分析，通過細(xì)化分類挖掘出問題本質(zhì)，進(jìn)而為問題的高效解決提供數(shù)據(jù)支撐[6]。顯而易見，大數(shù)據(jù)不僅具有社會治理模式與方法創(chuàng)新的意義，而且也能為社會治理提供更加便捷、高效、精準(zhǔn)的決策機制。我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村由于地形地貌復(fù)雜、交通不便，村鄰相距遠(yuǎn)、人口分散，具有高昂的管理與服務(wù)成本等困難和矛盾的天然性。如果大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理，運用信息技術(shù)的優(yōu)勢，通過構(gòu)建多層次的信息化治理平臺，對于解決空間分布過散帶來的管理與服務(wù)等困難和矛盾，是一項治理短板和困境的重大突破，對于提升鄉(xiāng)村治理能力意義重大。但是當(dāng)前我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村在運用信息化治理鄉(xiāng)村方面還存在著許多的問題和不足。一是互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)資源、光纖網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字通信、衛(wèi)星通信等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還不完善，制約了以大數(shù)據(jù)進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的運用與發(fā)展。二是大數(shù)據(jù)意識淡薄，對大數(shù)據(jù)運用鄉(xiāng)村治理的作用、意義缺乏深刻認(rèn)識，總認(rèn)為大數(shù)據(jù)離鄉(xiāng)村甚遠(yuǎn)，仍然報以傳統(tǒng)思想觀念認(rèn)識和處理鄉(xiāng)村治理。三是信息化人才缺乏，我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村一方面自身教育文化程度低，村民到村干部缺乏信息化技術(shù)的相關(guān)知識，另一方面具有信息化技術(shù)知識人才難留，就從當(dāng)前情況而言，具備一定信息化技術(shù)知識的僅為大學(xué)生村官，難以適應(yīng)鄉(xiāng)村治理對信息化技術(shù)人才的需求。四是應(yīng)用能力不足，由于智能技術(shù)掌握人員稀有，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化治理技術(shù)難以普及和發(fā)揮積極作用，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村治理的效能和治理水平。

三、我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的邏輯轉(zhuǎn)換

基于當(dāng)前我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中凸顯的典型性、突出性問題，我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理要從鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和維護(hù)國家安全的高度，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，以治理有效和提升我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村人民群眾的幸福感和獲得感為根本遵循目標(biāo)，堅持問題導(dǎo)向，強化問題意識，著力解決好我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中凸顯的典型性、突出性問題，不斷提高我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的效能和治理水平。

（一）積極適應(yīng)“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變

從“管理”到“治理”，其最大的本質(zhì)區(qū)別在于，管理即自上而下的執(zhí)行體系，主要通過國家行政措施來實現(xiàn)社會的整合，而治理則需多個群體通過多元互動才能達(dá)到的穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國國家治理理念發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，黨的十九屆四中全會明確提出，必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，構(gòu)建基層社會治理新格局[7]。這就要求，我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理必須要從傳統(tǒng)的“管控”“管理”的觀念中徹底解放出來，不論是在認(rèn)知層面上還是在思想觀念上都必須要實現(xiàn)從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，在此基礎(chǔ)上推及治理實踐上的邏輯轉(zhuǎn)換。一是要構(gòu)建由政府主導(dǎo)的多主體參與的共同治理、合作治理的新型鄉(xiāng)村治理體系。這里的政府主導(dǎo)并非政府包攬一切，政府的實際意義要通過激發(fā)和培育多元主體共同參與，調(diào)動公眾和社會組織參與治理的積極性，形成各主體分工合作、良性互動和運行協(xié)調(diào)，在共同規(guī)范下的社會生活中形成多層次、多類型、多領(lǐng)域的協(xié)同共治體系。在多元治理主體并存的條件下，共同開展的社會治理行動必然是合作。然而，只要在政府中存在著哪怕是任何一種形式或程度的行政傲慢，都會對合作構(gòu)成巨大威脅，都會妨礙政府與其他社會主體間的合作[8]。二是要改變傳統(tǒng)的政府單邊治理模式，從單一向多元轉(zhuǎn)變，打破政府獨掌公共事務(wù)的壁壘，賦予各主體更多的機會和權(quán)利，通過溝通、協(xié)商、合作共同參與到公共事務(wù)治理當(dāng)中，進(jìn)而實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理。三是要改變依靠行政命令自上而下的剛性的決策過程為更加注重決策過程的民主化、公平化，不斷完善協(xié)調(diào)溝通、協(xié)商民主和利益表達(dá)機制，推動治理方式從命令轉(zhuǎn)向協(xié)商、從單向轉(zhuǎn)向合作的變革。

（二）以“空心化”治理促進(jìn)鄉(xiāng)村治理

青壯年勞動力外出進(jìn)城務(wù)工，造成鄉(xiāng)村的“空心化”問題，不僅是我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中面臨的問題，也是我國鄉(xiāng)村治理面臨的共同難題。當(dāng)前，湖南和四川等省市推行的“合鄉(xiāng)并村”政策，正是嘗試解決當(dāng)前“空心化”村莊治理難題的一項改革嘗試?！昂相l(xiāng)并村”政策可以實現(xiàn)對原本分散而有限的資源進(jìn)行集中利用，降低組織成本并提升組織效率，有利于克服“空心化”村莊治理中難以回避的資源和人口限制難題?！昂相l(xiāng)并村”不僅有利于減輕農(nóng)村基層組織數(shù)量，而且也為其能力的提升創(chuàng)造了有利條件，有利于實現(xiàn)基層組織的職能轉(zhuǎn)變和治理轉(zhuǎn)型，從而有助于“空心化”村莊更好地開展農(nóng)村居民公共服務(wù)[9]。湖南和四川等省的做法，對于我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理具有可借鑒的價值，我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村由于鄰里相距遠(yuǎn)、村戶分散，所以也帶來了管理與服務(wù)成本的不經(jīng)濟(jì)以及有效治理困難等問題，如果通過“合鄉(xiāng)并村”，就可以將原本分散的村戶進(jìn)行有效的整合和協(xié)調(diào)，對于進(jìn)一步聚集人氣，改變當(dāng)前鄉(xiāng)村的空落、凋敝具有重要作用，對鄉(xiāng)村治理中進(jìn)行有效的治理動員，提高鄉(xiāng)村自主治理能力都會產(chǎn)生重要影響。與此同時，面對“空心化”對鄉(xiāng)村帶來的現(xiàn)實境遇，各地鄉(xiāng)村村民群眾自身也在不斷地調(diào)適、探索著鄉(xiāng)村社會特有的生活策略。如積極整合家庭資源的居住策略、尋求親戚等其他支持資源，在各自理性或非理性經(jīng)驗框架下極大地發(fā)揮家庭成員抗逆力，就是他們用自身行動匯聚力量逐漸對家庭結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)沖擊、分化而積極重構(gòu)的動態(tài)過程。積極推動和倡導(dǎo)流動留守成員作為行動者“自下而上”的構(gòu)建以改善其所處環(huán)境，推動制度、政策和資源進(jìn)行再分配[10]。這是農(nóng)民首創(chuàng)精神在鄉(xiāng)村日趨“空心化”景觀的一種探索性的表達(dá)，基層黨委、政府要因地制宜，根據(jù)各地鄉(xiāng)村的客觀實際，應(yīng)因勢利導(dǎo)，積極推動相關(guān)制度、政策的不斷完善和創(chuàng)新，更好地應(yīng)對“空心化”背景下鄉(xiāng)村治理兩難處境的邏輯轉(zhuǎn)換，不斷提升我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理績效和治理水平。

（三）強化黨組織引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理能力建設(shè)

基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的“領(lǐng)頭雁”“定盤星”，是確保黨的路線方針政策貫徹落實的基礎(chǔ)?；诋?dāng)前我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中黨組織引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理能力不足問題，在邏輯轉(zhuǎn)換上要以增強“政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力”為重點，“四力”協(xié)同推進(jìn)。一是要增強基村級組織的政治領(lǐng)導(dǎo)力。黨的首要屬性是政治屬性，政治是統(tǒng)領(lǐng)一切的靈魂，政治功能是基層黨組織之“魂”，旗幟鮮明講政治是中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨的根本要求和顯著特征。體現(xiàn)在我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的實際場域，就是引導(dǎo)治理方向、制定治理規(guī)則、整合治理力量的政治引領(lǐng)[11]。保證黨的路線方針政策在鄉(xiāng)村得到全面貫徹落實，引領(lǐng)群眾自覺感黨恩、聽黨話、跟黨走。二是要增強村級黨組織的思想引領(lǐng)力。當(dāng)前主要是要用習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，教育武裝黨的組織和廣大黨員群眾，引導(dǎo)和激發(fā)起廣大人民群眾為美好生活而奮斗的強大力量，凝聚全民共識。體現(xiàn)在我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的實際場域，就是要堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路，鑄牢中華民族共同體意識，構(gòu)建起維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的堅固思想長城，有效抵御各種極端、分裂思想的滲透顛覆，共同維護(hù)好國家安全和社會穩(wěn)定。三是要增強村級黨組織的群眾組織力。群眾組織力是黨永葆旺盛生命力和強大戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)性能力，是黨的組織動員和組織群眾積極參與社會實踐活動中展現(xiàn)出的能力。在我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的場域下，就是要著力解決好鄉(xiāng)村黨組織軟弱渙散問題，著力解決好鄉(xiāng)村黨組織發(fā)展黨員生源恐慌問題。領(lǐng)導(dǎo)好廣大村民群眾建立健全村“兩委”機構(gòu)，充分發(fā)揮村民自治在鄉(xiāng)村治理體系中的基礎(chǔ)性地位，動員和組織廣大村民參與鄉(xiāng)村治理的主動性、積極性。四是要增強村級黨組織的社會號召力。社會號召力是對不同的社會群體、社會階層和各種社會力量，進(jìn)行凝聚、引導(dǎo)和動員，為實現(xiàn)共同價值理念團(tuán)結(jié)合作并付諸行動的能力。在我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理場域下，就是黨的組織要動員一切積極因素，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，把鄉(xiāng)村的各階層、各類合作社、經(jīng)濟(jì)組織以及其他鄉(xiāng)村治理主體組織串起來，形成各類主體參與鄉(xiāng)村治理的最大公約數(shù)，畫出最大同心圓。

（四）加強鄉(xiāng)村治理法治化能力建設(shè)

鄉(xiāng)村法治代表現(xiàn)代鄉(xiāng)村的“法治秩序”，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村有序治理的保障和防線，也是自治和德治的規(guī)范與保障。習(xí)近平總書記指出：“要堅持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！被诋?dāng)前我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理法治化能力不足問題，要以“循法而行、依法而治”的原則進(jìn)行邏輯轉(zhuǎn)換。一是要樹立依法辦事的“風(fēng)向標(biāo)”，強化依法化解矛盾的導(dǎo)向，在處理鄉(xiāng)村各種社會矛盾和糾紛時要明晰法律依據(jù)，尊重法治精神，提高法律在維護(hù)群眾利益、化解社會矛盾中的權(quán)威地位。二是要培養(yǎng)村民的法治意識，提高村民的法律意識和法治觀念，通過持之以恒地開展法制宣傳教育活動，既把法律知識教給村民，又培養(yǎng)村民法治意識，使村民學(xué)法懂法守法，形成遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的行為自覺，營造村民尊法學(xué)法守法用法的良好氛圍。三是要以法律法規(guī)為依據(jù)，規(guī)范完善當(dāng)前運行的村規(guī)民約，確保其制定過程、條文內(nèi)容合法合規(guī)。同時，要進(jìn)一步明晰國家法和鄉(xiāng)村民間規(guī)范之間的關(guān)系，確立國家法在鄉(xiāng)村治理中的地位和作用，任何意義上存在的各式鄉(xiāng)村民間規(guī)范必然服從和服務(wù)于國家法。

（五）提高鄉(xiāng)村治理的信息化運用能力

隨著農(nóng)村信息化的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)空間產(chǎn)業(yè)生態(tài)下移[12]，鄉(xiāng)村網(wǎng)民網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用領(lǐng)域的不斷拓展，國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略積極推進(jìn)的政策支持，為大數(shù)據(jù)運用于鄉(xiāng)村治理提供了廣闊空間和前景。有了大數(shù)據(jù)技術(shù)的支持，在實施農(nóng)村治理過程中可以實現(xiàn)海量數(shù)據(jù)的迅速獲得，此外對于數(shù)據(jù)的收集、整理、分析等處理的質(zhì)量也得到了極大提升。大數(shù)據(jù)可以迅速分析出龐大數(shù)據(jù)間的內(nèi)在聯(lián)系，進(jìn)而對事物發(fā)展規(guī)律及方向進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測，實現(xiàn)風(fēng)險預(yù)測的及時性、準(zhǔn)確性，提升風(fēng)險把控能力[13]。盡管我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村總體仍處于信息化水平較低，對大數(shù)據(jù)的認(rèn)識和運用能力都存在著明顯不足的問題，但可以肯定的是，信息化程度在很大程度上決定著治理能力的現(xiàn)代化水平，將大數(shù)據(jù)運用于鄉(xiāng)村治理，是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的必然趨勢。因此，我國邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理要以這一發(fā)展大勢為背景，順應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展趨勢，抓住機遇，搭乘信息化和大數(shù)據(jù)的快速列車，為鄉(xiāng)村治理提供科技支撐，提速實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。