集體林權(quán)制度改革中的林權(quán)流轉(zhuǎn)及規(guī)范問(wèn)題分析

楊俊霞

（山西省晉城市城區(qū)自然資源局，山西晉城 048000）

0 引言

集體林權(quán)是集體所有制經(jīng)濟(jì)組織或者單位，對(duì)于森林、林木和林地所享有的占有、使用等權(quán)利。目前，全國(guó)范圍內(nèi)都在推行承包地“三權(quán)分置”，由此產(chǎn)生林權(quán)流轉(zhuǎn)。林權(quán)流轉(zhuǎn)是指在不改變林地所有權(quán)，以及林地用途前提下，林權(quán)權(quán)利人將其擁有的森林、林木的所有權(quán)、使用權(quán)、林地使用權(quán)，全部或部分轉(zhuǎn)移給其他單位或個(gè)人及其他組織的行為。

1 關(guān)于林權(quán)流轉(zhuǎn)的概述

1.1 集體林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)意義

唯有引入市場(chǎng)機(jī)制并將配置進(jìn)行合理優(yōu)化，才可真正實(shí)現(xiàn)林地開(kāi)發(fā)利用價(jià)值[1]。林權(quán)制度改革中，林業(yè)產(chǎn)權(quán)更為明確，其主體更為分散，市場(chǎng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)需求日益增強(qiáng)，為林權(quán)流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。由此可見(jiàn)，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)是必然趨勢(shì)。

1.2 集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義

競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)環(huán)境下，比較利益原則、機(jī)會(huì)成本是資源和生產(chǎn)要素流動(dòng)與配置重要因素[2]。由于林木生產(chǎn)周期較長(zhǎng)，無(wú)法有效估算投資效益，投資者通常會(huì)認(rèn)為機(jī)會(huì)成本比林業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域收益大。有效解決林業(yè)生產(chǎn)比較利益過(guò)低的措施是重組生產(chǎn)要素以及優(yōu)化配置。林地流轉(zhuǎn)除了可以使得林地資源科技進(jìn)步成果利用率以及資本利用率有效提高，也可以將林地資源進(jìn)行承包，或者租借，從而達(dá)成林地適度經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，使得林地經(jīng)濟(jì)效益有所增長(zhǎng)。

1.3 集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式

1.3.1 入股形式

對(duì)于發(fā)展集體林業(yè)經(jīng)濟(jì)，林權(quán)入股影響力較好。首先，由于林權(quán)制度改革后的林權(quán)狀態(tài)分散，不利于林地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，而通過(guò)入股形式可有效將農(nóng)村各戶林地使用權(quán)，轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本與其他形式的資本聯(lián)合，在較短時(shí)間內(nèi)可形成經(jīng)營(yíng)規(guī)模，以及資源產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)；除此之外，通過(guò)入股形式也可建立林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)現(xiàn)林權(quán)分散以及集中經(jīng)營(yíng)目標(biāo)[3]。其次，林權(quán)入股可以避免林農(nóng)失地相關(guān)問(wèn)題。林地股份合作實(shí)行時(shí)，農(nóng)戶主要以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，作為股權(quán)，從而可以有效保障林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定。

1.3.2 轉(zhuǎn)讓形式

轉(zhuǎn)讓形式采用的是當(dāng)事人雙方協(xié)商，或者公開(kāi)拍賣(mài)的形式，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)讓時(shí)，轉(zhuǎn)讓方會(huì)失去一部分或者全部林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而受讓方會(huì)取得部分或者全部林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)轉(zhuǎn)讓方與發(fā)包方承包合同關(guān)系部分或全部停止時(shí)，需要受讓方與發(fā)包方再次確定新合同關(guān)系。盡管這種形式可以為林農(nóng)增加經(jīng)濟(jì)收入，但是與此同時(shí)，林農(nóng)喪失了對(duì)林地的永久經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及遠(yuǎn)期收益，使得林農(nóng)與林地資源的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系被割斷，無(wú)法有效保障林農(nóng)經(jīng)濟(jì)收入，存在一些不穩(wěn)定因素。政府應(yīng)采取謹(jǐn)慎態(tài)度，防止林農(nóng)失地。

1.3.3 租賃形式

一般情況下，實(shí)力雄厚的社會(huì)資本，會(huì)利用自身優(yōu)勢(shì)將集體經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的林地連片租賃下來(lái)，租期為30～50 年，租金以現(xiàn)金分年支付，或者一次性付清[4]。當(dāng)這些實(shí)力雄厚的社會(huì)資本租賃林地后，林地內(nèi)所有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，主要由承租方負(fù)責(zé)。

1.3.4 聯(lián)合經(jīng)營(yíng)形式

這種形式主要是由投資者出資金和技術(shù)，而農(nóng)戶出林地，進(jìn)行聯(lián)合開(kāi)發(fā)。林地內(nèi)所有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，由投資者負(fù)責(zé)，收益按照約定比例進(jìn)行分成，或者是以土地所有者木材或木材折款，作為主要分成。其中，林地入股一般占30%左右，投資者占70%左右。

1.3.5 抵押形式

抵押形式實(shí)際上就是抵押林權(quán)證，林權(quán)證指的是權(quán)利人以及林權(quán)證上記載的森林使用權(quán)等權(quán)利。將林權(quán)證作為抵押物，可以向銀行貸款。如若到期還款時(shí)，權(quán)利人不能還本付息，銀行則可將權(quán)利人抵押物變賣(mài)或者拍賣(mài)，以此來(lái)清償債權(quán)。

2 集體林權(quán)制度改革中林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)存問(wèn)題

2.1 集體林權(quán)流轉(zhuǎn)法律依據(jù)不完善

集體林權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)滯后，沒(méi)有較為完善可行的外部拉動(dòng)政策。目前為止，國(guó)內(nèi)仍未制定較為規(guī)范的林地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，而現(xiàn)存的法律法規(guī)阻礙了相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)展需求。大部分林權(quán)流轉(zhuǎn)處于初級(jí)階段，狀態(tài)相對(duì)混亂，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范且隨意，相關(guān)操作上也缺乏透明度以及公平性。

2.2 林地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

對(duì)于林地流轉(zhuǎn)，一些干部群眾的認(rèn)識(shí)較為模糊，使得林地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。例如，有些干部群眾將承包權(quán)長(zhǎng)期不變，與林地流轉(zhuǎn)處于對(duì)立狀態(tài)；有些干部群眾不了解承包政策以及基本經(jīng)營(yíng)制度，夸大林地流轉(zhuǎn)作用并強(qiáng)調(diào)集體林地所有權(quán)，強(qiáng)行推動(dòng)行政措施。

2.3 林地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，管理不到位

林地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范帶來(lái)相關(guān)矛盾以及隱患，因此發(fā)生較多糾紛與案件。例如，在林地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，未簽訂林權(quán)流轉(zhuǎn)合同，甚至只是雙方的口頭約定，就將林地進(jìn)行流轉(zhuǎn)；有的在林地流轉(zhuǎn)時(shí)，合同內(nèi)的條款不規(guī)范，權(quán)責(zé)不清晰，從而造成林地流轉(zhuǎn)后，林權(quán)糾紛和社會(huì)矛盾。部分林農(nóng)認(rèn)為林地承包后50 年不變更，林地屬于自己，將林地承包與其他人，可任意使用。造成這些現(xiàn)象發(fā)生的原因，除了相關(guān)程序不規(guī)范以外，也有管理不到位的原因。

2.4 流轉(zhuǎn)管理以及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)不完善

由于林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化中介服務(wù)體系仍舊處在初期發(fā)展階段，缺乏較為完善的管理制度以及規(guī)范操作程序，一定程度上影響了林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育。當(dāng)前，各地仍未建立林地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)等，使得林地流轉(zhuǎn)后并未得到及時(shí)登記備案。

3 集體林權(quán)制度改革中的林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范對(duì)策

3.1 構(gòu)建完善的林權(quán)流轉(zhuǎn)制度

首先，林權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)需要本著雙方依法、自愿的原則，達(dá)成共識(shí)，進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在林權(quán)主體市場(chǎng)進(jìn)行交易時(shí)，政府應(yīng)提供意向流轉(zhuǎn)林地信息，尊重林權(quán)流轉(zhuǎn)自由，建立完善的引導(dǎo)政策，保證交易合法性，以確保林農(nóng)對(duì)流轉(zhuǎn)主體與形式進(jìn)行合理化選擇，以免出現(xiàn)流轉(zhuǎn)林地盲目性的存在而引發(fā)不可估量的經(jīng)濟(jì)損失。此外，在完成林地流轉(zhuǎn)后，需要規(guī)范登記流轉(zhuǎn)信息，對(duì)于流轉(zhuǎn)后的林權(quán)證，應(yīng)給予相應(yīng)的變更內(nèi)容，通過(guò)法律規(guī)范以及完善程序的方式，使得林地流轉(zhuǎn)政策環(huán)境得到有效提升[5]。其次，強(qiáng)調(diào)規(guī)范管理林權(quán)流轉(zhuǎn)的重要性。在林地流轉(zhuǎn)合同制度落實(shí)期間能夠確保合同履約效果，防止違約現(xiàn)象，或者減少違約現(xiàn)象，節(jié)省一定成本，有必要對(duì)流轉(zhuǎn)合同制度進(jìn)行系統(tǒng)化規(guī)范。最后，林地流轉(zhuǎn)評(píng)估制度的構(gòu)建與完善。將森林資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)作為重點(diǎn)構(gòu)建相關(guān)機(jī)制加以改進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)林地流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范，以免出現(xiàn)違法行為，保證森林資源價(jià)值，同時(shí)提升其價(jià)值，對(duì)林地所有者和經(jīng)營(yíng)者權(quán)益加以維護(hù)。在林地流轉(zhuǎn)期間，林地資產(chǎn)評(píng)估的重要性不容小覷，因而需積極構(gòu)建操作性較強(qiáng)的林地評(píng)估系統(tǒng)，形成省縣評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)各級(jí)評(píng)估人員進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，促進(jìn)基層工作者與評(píng)估工作者自身操作技能水平的提升，提升基層人員以及評(píng)估人員崗位責(zé)任意識(shí)，保證評(píng)估準(zhǔn)確性。在確定各類(lèi)型林地公允價(jià)格時(shí)，可以采用因地制宜的形式，與當(dāng)?shù)厍闆r相結(jié)合制定更具針對(duì)性的林地流轉(zhuǎn)價(jià)格。在此基礎(chǔ)上，還需對(duì)評(píng)估程序進(jìn)行有效簡(jiǎn)化，以縮減評(píng)估成本支出，規(guī)范林地流轉(zhuǎn)。

除了通過(guò)構(gòu)建完善的林權(quán)流轉(zhuǎn)制度改善現(xiàn)狀，也應(yīng)制定嚴(yán)格的林權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，以此來(lái)保證林地流轉(zhuǎn)行為規(guī)范、合法。盡管林權(quán)應(yīng)合法規(guī)范，但是在具體實(shí)踐過(guò)程中，林權(quán)流轉(zhuǎn)存在著較多問(wèn)題，筆者建議在制度和法律層面，制定嚴(yán)格法律法規(guī)和政策，制約林地流轉(zhuǎn)各方行為，保證交易合法性。除此之外，也應(yīng)高度重視林權(quán)流轉(zhuǎn)立法，首要任務(wù)就是明確所有權(quán)，保障收益權(quán)，推進(jìn)林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。舊有的法律法規(guī)已經(jīng)無(wú)法滿足現(xiàn)代發(fā)展，應(yīng)盡快修改或者制定新規(guī)，適應(yīng)相關(guān)發(fā)展需求。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較為活躍的地區(qū)，商品林、公益林權(quán)屬清晰的情況下，在不改變?cè)薪?jīng)營(yíng)目的或者林地用途、林地現(xiàn)狀的條件下，則可將林地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。與此同時(shí)，加快承包和流轉(zhuǎn)法律制度的完善，嚴(yán)格審查受讓方是否具備投資實(shí)力和是否備具務(wù)從事林業(yè)生產(chǎn)技術(shù)能力，嚴(yán)格限制林地出租或者轉(zhuǎn)讓最低林地面積，有效避免沒(méi)有投資能力以及建設(shè)能力的經(jīng)營(yíng)者浪費(fèi)林地資源。

3.2 加強(qiáng)地區(qū)溝通，保障交流有效

國(guó)內(nèi)地域較為遼闊，不同地區(qū)集體林權(quán)管理狀態(tài)，以及集體林權(quán)管理形式，均存在著較大的差異性，但是存在的問(wèn)題大致相同[6]。為有效從根本上解決這些問(wèn)題，各地區(qū)之間應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)交流，共同討論如何有效處理相關(guān)問(wèn)題，取長(zhǎng)補(bǔ)短，增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)效益。為有效加強(qiáng)地區(qū)溝通保障交流有效性，要對(duì)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)森林資源的產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行建設(shè)，同時(shí)也應(yīng)不斷完善交易網(wǎng)絡(luò)，保證其與時(shí)俱進(jìn)以及實(shí)用可行性。市場(chǎng)主體需要掌握有效的林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)信息，以將市場(chǎng)機(jī)制的作用充分發(fā)揮出來(lái)?，F(xiàn)階段，交易流程經(jīng)常出現(xiàn)信息不暢以及交易成本偏高的情況，且資源配置效果不理想，構(gòu)建健全森林資源產(chǎn)權(quán)交易中心迫在眉睫且勢(shì)在必行。森林資源產(chǎn)權(quán)交易中心屬于經(jīng)濟(jì)實(shí)體，具備獨(dú)立核算的功能，在實(shí)際發(fā)展與自我管理中可嚴(yán)格約束自我，一般在森林資源產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程中發(fā)揮中介作用。森林資源產(chǎn)權(quán)交易中心的核心任務(wù)是為各個(gè)行業(yè)、單位或者個(gè)人辦理森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易，會(huì)為這些群體或者個(gè)人提供專業(yè)技術(shù)咨詢，同時(shí)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)森林資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)公平公正、科學(xué)合理。

3.3 建立林權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，提高信息服務(wù)能力

面對(duì)當(dāng)前林權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范等問(wèn)題，需要加快建立完善的林權(quán)流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)。例如，建立林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦公室。林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦公室主要是負(fù)責(zé)規(guī)范以及管理林權(quán)流轉(zhuǎn)行為，以此來(lái)有效調(diào)解或者仲裁因?yàn)榱謾?quán)流轉(zhuǎn)引發(fā)的各種糾紛。其次應(yīng)不斷完善林業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，在林地流轉(zhuǎn)中提供必要的交易平臺(tái)。接著，要積極構(gòu)建流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，通過(guò)多種途徑對(duì)林地流轉(zhuǎn)的供給需求進(jìn)行調(diào)查與搜集，進(jìn)而對(duì)市場(chǎng)價(jià)格等相關(guān)信息加以了解并統(tǒng)計(jì)，通過(guò)具體分析，進(jìn)行合理預(yù)測(cè)，并進(jìn)行發(fā)布，使得農(nóng)戶與有投資意向的林業(yè)經(jīng)營(yíng)者能夠及時(shí)獲取信息，進(jìn)一步推進(jìn)林地流轉(zhuǎn)工作的開(kāi)展。最后，應(yīng)增加管理林權(quán)流轉(zhuǎn)的力度[7]。嚴(yán)格管理林地所有權(quán)以及使用權(quán)，在不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)，依法登記造冊(cè)，仔細(xì)審核后，給予證書(shū)。如若權(quán)屬在此期間發(fā)生變化，應(yīng)依照法律，及時(shí)更換證書(shū)，維護(hù)經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益。此外，也應(yīng)不斷加強(qiáng)林地保護(hù)相關(guān)管理力度，以此來(lái)有效實(shí)現(xiàn)林地宏觀調(diào)控，禁止亂用林地、濫用林地或者占用林地。

3.4 推動(dòng)林權(quán)流轉(zhuǎn)制度輔助功能的發(fā)展

首先，相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行大力培養(yǎng)，滿足現(xiàn)代化發(fā)展需求，出臺(tái)強(qiáng)有力的優(yōu)惠政策，形成不同林業(yè)專業(yè)合作組織，積極組建林業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，以推動(dòng)這些組織不斷發(fā)展。不斷鼓勵(lì)不同社會(huì)主體，通過(guò)跨行業(yè)或者跨地區(qū)等形式，投資林業(yè)，發(fā)展林業(yè)，同時(shí)維護(hù)經(jīng)營(yíng)者相關(guān)合法權(quán)益。其次，通過(guò)建立有償林地使用權(quán)市場(chǎng)，對(duì)相關(guān)政策予以落實(shí)，強(qiáng)調(diào)非公有制林業(yè)發(fā)展的重要性，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代林業(yè)技術(shù)可持續(xù)發(fā)展，這樣一來(lái)，更利于對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的改善目標(biāo)。除此之外，應(yīng)加快轉(zhuǎn)移農(nóng)村地區(qū)林業(yè)勞動(dòng)力并實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，保障相關(guān)人員生活經(jīng)濟(jì)來(lái)源。建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制，對(duì)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障體系進(jìn)行全面建設(shè)，對(duì)林地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的合法權(quán)益加以維護(hù)，保障其經(jīng)濟(jì)利益。通過(guò)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系和戶籍制度等的改進(jìn)，可避免林農(nóng)過(guò)度擔(dān)憂林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)狀況，有效改善林農(nóng)依靠林地作為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源的現(xiàn)狀，并轉(zhuǎn)變成以基金方式為依據(jù)的社會(huì)保障形式，使得林農(nóng)經(jīng)濟(jì)有所保障，助推林地流轉(zhuǎn)工作的開(kāi)展，有必要對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制進(jìn)行合理化規(guī)范。最后，以林地使用權(quán)和所有權(quán)分離原則為依據(jù)，確保集體林地的所有權(quán)性質(zhì)與林地的用途不發(fā)生改變，結(jié)合林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展實(shí)際需要，積極鼓勵(lì)林地使用權(quán)合法、有序流轉(zhuǎn)，同時(shí)保證林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)有序。除此之外，也要引導(dǎo)林業(yè)要素合理流動(dòng)和集中，有效實(shí)現(xiàn)森林資源優(yōu)化配置，最終實(shí)現(xiàn)林業(yè)規(guī)模化與集約化經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，林地流轉(zhuǎn)目前仍舊存在較多問(wèn)題，政府以及相關(guān)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)針對(duì)不同問(wèn)題，選擇科學(xué)合理的解決對(duì)策，促進(jìn)林地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，保障經(jīng)營(yíng)者相關(guān)合法權(quán)益，提高林農(nóng)相關(guān)流轉(zhuǎn)意識(shí)以及認(rèn)知并完善相關(guān)制度。