論建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)移交

謝林靈

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州 310058)

我國建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收的監(jiān)管體制經(jīng)歷了由國民經(jīng)濟(jì)主管部門負(fù)責(zé)、公安消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，到由主管住房與城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的部門(以下簡(jiǎn)稱“住建部門”)負(fù)責(zé)的發(fā)展過程?，F(xiàn)行建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收制度體現(xiàn)在2019年第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議修訂的《中華人民共和國消防法》(以下簡(jiǎn)稱《消防法》)、2020年住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部(以下簡(jiǎn)稱“住建部”)公布的《建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收管理暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)、《建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查、消防驗(yàn)收、備案和抽查文書式樣》等法律法規(guī)和規(guī)范性文件中。上述法律規(guī)范和文件構(gòu)成了建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收制度的主要內(nèi)容，包括有關(guān)單位的責(zé)任與義務(wù)，特殊建設(shè)工程的類型、消防設(shè)計(jì)審查、消防驗(yàn)收，其他建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)、備案與抽查、法律責(zé)任等。

2019年《消防法》的修訂是我國消防監(jiān)管體制的系統(tǒng)性改革。建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)移交是貫徹落實(shí)《消防法》的首要問題和難點(diǎn)問題。鐵路、交通、民航等領(lǐng)域消防監(jiān)管工作具有特殊性和復(fù)雜性，在職責(zé)移交過程中出現(xiàn)了一系列亟待解決的問題。如這些領(lǐng)域的建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)是否應(yīng)當(dāng)全部劃轉(zhuǎn)住建部門；職責(zé)移轉(zhuǎn)后，住建部門如何有效行使職權(quán)；在當(dāng)前國家法律沒有明確授權(quán)的情況下，地方立法機(jī)關(guān)是否可以根據(jù)需要在消防實(shí)施條例中調(diào)整特殊建設(shè)工程的范圍。解答好這些問題，是建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收制度改革的需要，更是國家機(jī)構(gòu)改革和加快構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府的需要。

1 建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收制度的創(chuàng)立與發(fā)展

1.1 立法探索階段(1957年—1984年)

1956年，國家建設(shè)委員會(huì)批準(zhǔn)了由公安部和建筑工程部編制的《工業(yè)企業(yè)和居住區(qū)建筑設(shè)計(jì)暫行防火標(biāo)準(zhǔn)》(標(biāo)準(zhǔn)—102—56)，為消防監(jiān)督工作提供了基本指引。1957年9月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)消防工作的指示》(以下簡(jiǎn)稱《指示》)，在公有制經(jīng)濟(jì)占絕對(duì)主導(dǎo)地位的背景下，要求全國消防工作實(shí)行“以防為主、以消為輔”的方針。“防”的職責(zé)主體是國民經(jīng)濟(jì)各主管部門，“消”的職責(zé)主體是各級(jí)公安機(jī)關(guān)。盡管《指示》提及公安機(jī)關(guān)也是消防監(jiān)督的主體，但《指示》并未就監(jiān)督工作進(jìn)行具體規(guī)定。

1957年11月，國務(wù)院公布了《中華人民共和國消防監(jiān)督條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)?！稐l例》首次明確了消防監(jiān)督管理的主體和主要內(nèi)容。根據(jù)《條例》第2條，消防監(jiān)督工作原則上由各級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施，明確列舉的特別領(lǐng)域及事項(xiàng)的消防監(jiān)督工作由各主管部門負(fù)責(zé)，公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助。這些特別領(lǐng)域和事項(xiàng)包括國防部及其所屬單位，林業(yè)部門的森林，交通部門的火車、飛機(jī)、船舶，礦井地下部分。根據(jù)《條例》第4條第2款，上述機(jī)關(guān)消防監(jiān)督的主要任務(wù)包括“審查各單位規(guī)定的具體防火辦法和防火技術(shù)規(guī)范”。這一法定要求是建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收制度的雛形。

1957年的《指示》和《條例》公布后，在近30年的時(shí)間里，并未進(jìn)行修訂，建筑物消防設(shè)計(jì)審核與驗(yàn)收并未明確為一項(xiàng)法定的制度[1]。

1.2 制度初創(chuàng)階段(1984年—1998年)

改革開放以來，消防立法工作取得重大進(jìn)展?！吨腥A人民共和國消防條例》(以下簡(jiǎn)稱《消防條例》)、《中華人民共和國消防條例實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱《消防條例實(shí)施細(xì)則》)及數(shù)十部相關(guān)部委規(guī)章、地方性法規(guī)及規(guī)范性文件構(gòu)成了改革開放初期消防監(jiān)督管理的主要制度框架。

1984年由第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議批準(zhǔn)的《消防條例》是該時(shí)期消防監(jiān)督領(lǐng)域的最高法律規(guī)范?！断罈l例》延續(xù)了過去的監(jiān)督體制，采用原則規(guī)定加例外條款的方式明確消防監(jiān)督的職責(zé)分配問題。《消防條例》第3條規(guī)定原則上由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)消防工作，人民解放軍各單位、國有森林、礦井地下部分的消防工作由各主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施。同時(shí)，《消防條例》限縮了例外的事項(xiàng)，將交通領(lǐng)域的消防管理職責(zé)也賦予公安部門。正式將消防設(shè)計(jì)和施工監(jiān)督上升為法定要求，《消防條例》第26條第4款規(guī)定：(各級(jí)消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)包括)“監(jiān)督檢查建設(shè)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)和施工中執(zhí)行有關(guān)建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范規(guī)定的情況，參加竣工驗(yàn)收”。該條文的表述較為籠統(tǒng)模糊。

1987年公安部制定、國務(wù)院批準(zhǔn)的《消防條例實(shí)施細(xì)則》對(duì)《消防條例》的內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化。以下幾項(xiàng)規(guī)定特別值得注意：一是再次明確了開展消防監(jiān)督的責(zé)任主體；二是細(xì)化了公安系統(tǒng)內(nèi)部消防監(jiān)督工作的分工；三是將建設(shè)工程的消防(防火)設(shè)計(jì)驗(yàn)收審核職權(quán)賦予多個(gè)相關(guān)主體；四是創(chuàng)設(shè)了有條件的建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核驗(yàn)收制度。第52條規(guī)定：“消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)……，根據(jù)需要和可能對(duì)建設(shè)工程的防火設(shè)計(jì)進(jìn)行審核，檢查消防措施的落實(shí)情況，并參加工程的竣工驗(yàn)收?！痹撘?guī)定仍過于籠統(tǒng)，并未明確實(shí)施消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收“需要和可能”的內(nèi)容及范圍。

國家層面立法的原則性給國務(wù)院各相關(guān)部門和地方政府留下較大的立法和政策制定空間。中央各部委和地方為了行政管理的需要，往往通過出臺(tái)規(guī)章和規(guī)范性文件將本部門和本地方的建設(shè)工程消防建設(shè)納入審核驗(yàn)收的范圍，體現(xiàn)了從嚴(yán)管理的立法思路。

1.3 全面制度化階段(1998年—2008年)

第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議于1998年通過《消防法》?！断婪ā分信c建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收有關(guān)的制度創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下兩方面：首先，明確公安部門是消防監(jiān)督工作的實(shí)施主體，明確了不受公安部門監(jiān)督管理的領(lǐng)域，包括軍事設(shè)施、礦井地下部分和核電廠；其次，確立了普遍的建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核與驗(yàn)收制度，將1987年國務(wù)院《消防條例實(shí)施細(xì)則》中的選擇性審核原則改為普遍性審核原則，大大提高了建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核驗(yàn)收的要求。此后，我國加快了各類消防標(biāo)準(zhǔn)的制訂工作。截至2009年底，共發(fā)布消防標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范332項(xiàng)，其中國家標(biāo)準(zhǔn)158項(xiàng)，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)33項(xiàng)，公共安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)141項(xiàng)，基本實(shí)現(xiàn)了國家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)消防監(jiān)督各個(gè)領(lǐng)域的覆蓋[2]。

《消防法》出臺(tái)后，各地方陸續(xù)公布實(shí)施性法規(guī)和辦法，對(duì)《消防法》進(jìn)行了補(bǔ)充和細(xì)化?？傮w來看，這一時(shí)期各地方的條例和辦法再次強(qiáng)調(diào)了對(duì)建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)實(shí)行普遍審核、對(duì)竣工環(huán)節(jié)實(shí)行普遍驗(yàn)收的制度。

1.4 分類管理階段(2008年—2019年)

2008年第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議對(duì)《消防法》進(jìn)行修訂，建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收制度發(fā)生重大變化，主要體現(xiàn)在兩方面：一是將海上石油天然氣設(shè)施作為例外情形，劃歸其主管部門監(jiān)督管理；二是不再實(shí)行普遍的建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收制度，而是創(chuàng)造性地提出特殊建設(shè)工程的概念并以此作為分類管理的抓手。建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)和竣工原則實(shí)行備案抽查制度，但特殊建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)和竣工應(yīng)經(jīng)公安消防機(jī)構(gòu)審核驗(yàn)收。

根據(jù)《消防法》(第14條)的授權(quán)，公安部于2012年修訂了《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)。《規(guī)定》通過正面列舉明確特殊建設(shè)工程的范圍。《消防法》此次修訂后，各地陸續(xù)修訂了實(shí)施條例。總體來看，地方的消防條例在消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)方面并無創(chuàng)新。

1.5 職責(zé)全面移轉(zhuǎn)階段(2019年—)

2019年4月第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議對(duì)《消防法》進(jìn)行了修訂。首先，明確提出實(shí)行以分類管理為核心的建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收制度；其次，將建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收的主體由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)變?yōu)樽〗ú块T；最后，該法授權(quán)住建部制定建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查、消防驗(yàn)收、備案和抽查的具體辦法。

按照《消防法》的要求，2020年1月住建部公布《暫行規(guī)定》后，公安部旋即廢止2012年修訂的《規(guī)定》。與公安部2012年《規(guī)定》相比，住建部的《暫行規(guī)定》并未調(diào)整特殊建設(shè)工程的范圍，改革亮點(diǎn)更多體現(xiàn)在簡(jiǎn)化審查驗(yàn)收手續(xù)方面。

2021年4月，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過了修改《消防法》的決定。此次修改從國家層面突出了對(duì)消防工作的重視，也進(jìn)一步契合了《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》的精神。

2 職責(zé)移交的必要性

2.1 例外規(guī)定

我國地域遼闊，地方、行業(yè)之間差異極大，這給消防監(jiān)督工作的統(tǒng)一開展帶來了很大的困難[3]。這一特點(diǎn)在建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收體制方面，表現(xiàn)為既有主管機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一化管理，又有區(qū)別對(duì)待。從1957年的《條例》開始，各個(gè)歷史時(shí)期起支架作用的法律都在消防監(jiān)督的體制方面采取“原則性規(guī)定加上例外條款”的模式。原則上消防監(jiān)督工作由各級(jí)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)實(shí)施，還列舉了若干例外的領(lǐng)域，這些例外領(lǐng)域消防監(jiān)督工作由其主管部門負(fù)責(zé)。

2008年修訂后的《消防法》將這些例外領(lǐng)域基本固定下來[4]。軍事設(shè)施、礦井地下部分、核電廠、海上石油天然氣設(shè)施消防監(jiān)督工作由各主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施；森林、草原的消防工作由相關(guān)法律、行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)定。國防事務(wù)是中央直接管轄的事項(xiàng)，軍事設(shè)施建設(shè)與管理直接關(guān)系到國防建設(shè)，由其主管部門負(fù)責(zé)更為適宜。礦井地下部分、核電廠、海上石油天然氣等設(shè)施屬于消防高風(fēng)險(xiǎn)性的大型工業(yè)設(shè)施，其消防設(shè)計(jì)施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與一般建設(shè)工程存在較大差異，由專業(yè)性更強(qiáng)的對(duì)口主管部門負(fù)責(zé)更為適宜。如核電廠消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收的主管部門是國家能源局。為了強(qiáng)化核電廠消防安全管理，國家能源局于2018年起先后印發(fā)《核電廠初步設(shè)計(jì)消防專篇內(nèi)容及深度規(guī)定》《核電廠消防工程竣工驗(yàn)收管理辦法》《運(yùn)行核電廠消防安全管理實(shí)施細(xì)則》《國家能源局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范核電廠消防設(shè)計(jì)和驗(yàn)收審批有關(guān)工作的通知》等文件，對(duì)核電廠消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收進(jìn)行了全面、細(xì)致的規(guī)定。森林、草原的防火工作由各主管部門負(fù)責(zé)。根據(jù)《森林防火條例》第5條，“縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域森林防火的監(jiān)督和管理工作，承擔(dān)本級(jí)人民政府森林防火指揮機(jī)構(gòu)的日常工作”。

2.2 鐵路、交通、民航、林業(yè)消防監(jiān)督職責(zé)的特殊性與復(fù)雜性

從我國消防監(jiān)督發(fā)展的歷程來看，鐵路、交通、民航、林業(yè)領(lǐng)域建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)具有特殊性和復(fù)雜性。

首先，鐵路、交通、民航、林業(yè)消防監(jiān)督管理體制在不同的歷史發(fā)展時(shí)期有不同的規(guī)定。以交通領(lǐng)域的消防監(jiān)管為例，1957年的《條例》將交通領(lǐng)域建設(shè)工程消防監(jiān)督職責(zé)賦予相關(guān)主管部門。1984年的《消防條例》又將交通領(lǐng)域建設(shè)工程設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)從相關(guān)主管部門移轉(zhuǎn)公安部門。此后，交通領(lǐng)域的建設(shè)工程設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)一直由公安部門承擔(dān)[5]。1982年至1991年，公安邊防、消防部隊(duì)承擔(dān)了部分民航機(jī)場(chǎng)滅火執(zhí)勤工作。1991年國務(wù)院辦公廳批準(zhǔn)將民航機(jī)場(chǎng)滅火執(zhí)勤工作由消防部隊(duì)移交民航部門統(tǒng)一管理[6]?？傮w而言，鐵路、交通、民航、林業(yè)領(lǐng)域消防監(jiān)督職責(zé)的主體究竟屬于各級(jí)政府公安部門，還是各自系統(tǒng)的公安部門，抑或是各自領(lǐng)域主管部門，在立法過程中存在爭(zhēng)議[7]，在制度上有過調(diào)整，在實(shí)踐中也存在不明確之處[8]。

其次，鐵路、交通、民航、林業(yè)領(lǐng)域的主管部門按照自身特點(diǎn)，制定本系統(tǒng)的消防監(jiān)督管理規(guī)章，體現(xiàn)這些領(lǐng)域消防監(jiān)督的特殊性和復(fù)雜性。如鐵道部分別于1994年、2000年和2009年發(fā)布《鐵路消防管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)。2009年的《辦法》第4條規(guī)定：“鐵路消防工作由鐵路公安機(jī)關(guān)監(jiān)督管理，并由鐵路公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施”；第77條規(guī)定：“鐵路大型人員密集場(chǎng)所和其他特殊建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將消防設(shè)計(jì)文件報(bào)送鐵路公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)審核。鐵路公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)依法對(duì)審核的結(jié)果負(fù)責(zé)”。

最后，地方公安消防部門和鐵路、交通、民航、林業(yè)公安消防部門消防監(jiān)督職責(zé)的劃分是消防執(zhí)法實(shí)踐中的難點(diǎn)問題[9]。為此，國務(wù)院相關(guān)部門通過研究協(xié)商的方式對(duì)消防監(jiān)督的職責(zé)范圍進(jìn)行劃分。1989年7月，為了明確公安部和林業(yè)部在森林消防監(jiān)督領(lǐng)域的職責(zé)，國家森林防火總指揮部、公安部、林業(yè)部聯(lián)合發(fā)布《國家森林防火總指揮部、公安部、林業(yè)部關(guān)于劃分森林消防監(jiān)督職責(zé)范圍的通知》。該通知規(guī)定市區(qū)內(nèi)園林以及市區(qū)外寺廟、賓館、飯店、倉庫等建筑物的消防工作由當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督，而市區(qū)外的一切森林、林木、林地統(tǒng)一由當(dāng)?shù)厣址阑鹬笓]部負(fù)責(zé)。1989年12月，公安部消防局、鐵道部公安局、交通部公安局、中國民用航空局公安局聯(lián)合發(fā)布《鐵路、交通、民航系統(tǒng)消防監(jiān)督職責(zé)范圍協(xié)調(diào)會(huì)紀(jì)要》，對(duì)上述系統(tǒng)消防監(jiān)督的職責(zé)范圍作了進(jìn)一步劃分(1)該紀(jì)要規(guī)定，1) 鐵路的車站、調(diào)度中心、轉(zhuǎn)場(chǎng)貨場(chǎng)、倉庫等的消防監(jiān)督工作由鐵路公安消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；2) 沿海、內(nèi)河的水上設(shè)施、港口碼頭建筑、設(shè)施、運(yùn)輸點(diǎn)、貨場(chǎng)、航修廠、導(dǎo)航臺(tái)、油庫、物資器材庫等消防監(jiān)督工作由交通港航公安消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；3) 民航機(jī)場(chǎng)內(nèi)建筑、設(shè)施、機(jī)場(chǎng)外的航空油庫、倉庫、導(dǎo)航臺(tái)、發(fā)射臺(tái)、軍民合用機(jī)場(chǎng)民航部分的消防監(jiān)督工作由民航公安消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；4) 城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的鐵路、交通、民航工程建設(shè)項(xiàng)目由當(dāng)?shù)毓蚕罊C(jī)構(gòu)審核驗(yàn)收；5) 當(dāng)?shù)毓蚕罊C(jī)構(gòu)同鐵路、交通、民航公安消防機(jī)構(gòu)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。。

鐵路、交通、民航、林業(yè)領(lǐng)域消防監(jiān)督工作的特殊性在于公安部門在消防監(jiān)督領(lǐng)域?qū)嵭须p軌制。具體而言，各地方政府公安部門負(fù)責(zé)本地方一般建設(shè)工程的消防監(jiān)督工作，體現(xiàn)屬地性；鐵路、交通、民航等系統(tǒng)的公安部門負(fù)責(zé)本領(lǐng)域的消防監(jiān)督工作，體現(xiàn)一定的垂直管理性質(zhì)。屬地管理的公安消防監(jiān)督與垂直管理的公安消防監(jiān)督在各自職責(zé)范圍內(nèi)運(yùn)行，他們之間僅有指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，并無領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

與地方消防部門負(fù)責(zé)的建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收工作相比，鐵路、交通、民航建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收既有共性，也有特性[10]。共性在于消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收的主管部門也屬于公安消防部門，同地方消防部門一道，接受公安部的領(lǐng)導(dǎo)；特性在于承擔(dān)消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)的公安消防部門屬于系統(tǒng)內(nèi)部的公安部門，與地方公安部門僅有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，而沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系[11]。

2.3 應(yīng)全面移轉(zhuǎn)消防設(shè)計(jì)審查職責(zé)

鐵路、交通、民航、林業(yè)等領(lǐng)域工程建設(shè)的消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收主管部門的確定是實(shí)踐中變化較大、較為復(fù)雜的問題。關(guān)于本次機(jī)構(gòu)改革和《消防法》修訂所要求的職責(zé)劃轉(zhuǎn)是否包括上述領(lǐng)域建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)，立法機(jī)關(guān)和一些消防監(jiān)督實(shí)務(wù)部門有不同的意見。一種意見認(rèn)為，住建部門所承接的消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)只限于城鄉(xiāng)建筑和市政工程[12]。鐵路、交通、民航、林業(yè)建設(shè)工程具有特殊性和專業(yè)性，住建部門不具備承擔(dān)審驗(yàn)的條件，因此不宜將其全部劃轉(zhuǎn)住建部門。另一種意見認(rèn)為，按照改革的精神和法律法規(guī)的規(guī)定，這些領(lǐng)域建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)應(yīng)當(dāng)全部劃轉(zhuǎn)住建部門。筆者認(rèn)為應(yīng)將鐵路、交通、民航領(lǐng)域建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)移交住建部門，理由主要有以下3個(gè)方面。

首先，建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)全部劃轉(zhuǎn)，是機(jī)構(gòu)改革頂層設(shè)計(jì)的要求。2018年9月公布的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部職責(zé)機(jī)構(gòu)編制的通知》明確提出，將公安部指導(dǎo)建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查職責(zé)劃入住建部，涉及消防部隊(duì)相關(guān)人員編制的劃轉(zhuǎn)待轉(zhuǎn)隸后另行核定。為了完成中央機(jī)構(gòu)改革要求，住建部和應(yīng)急管理部于2019年3月發(fā)布的《關(guān)于做好移交承接建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)的通知》劃定了移交職責(zé)的范圍，即各級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)依據(jù)《消防法》《規(guī)定》承擔(dān)的建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收、備案和抽查職責(zé)。上述規(guī)范性文件表明職責(zé)移轉(zhuǎn)是整體性的從公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)移轉(zhuǎn)至住建部門，并無保留性條款。

其次，負(fù)責(zé)鐵路、交通、民航、林業(yè)領(lǐng)域建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收的部門是各自領(lǐng)域內(nèi)設(shè)的公安消防部門，受公安系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)。上述領(lǐng)域建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收體制盡管具有特殊性，但從性質(zhì)上看仍然屬于公安部門的消防監(jiān)督。既然中央機(jī)構(gòu)改革的要求是將公安部門承擔(dān)的建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)移交住建部門，那么鐵路、交通、民航、林業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)公安消防部門所承擔(dān)的職責(zé)也應(yīng)當(dāng)整體移交住建部門。

最后，鐵路、交通、民航、林業(yè)等領(lǐng)域的大型建設(shè)工程被劃入特殊建設(shè)工程范圍，其消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收的主體是住建部門?！稌盒幸?guī)定》第14條列舉了特殊建設(shè)工程的范圍，其中包括鐵路、交通、民航等領(lǐng)域的大型工程。《消防法》第11條規(guī)定：“國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門規(guī)定的特殊建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將消防設(shè)計(jì)文件報(bào)送住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門審查，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門依法對(duì)審查的結(jié)果負(fù)責(zé)”。

3 職責(zé)全面移轉(zhuǎn)后應(yīng)注意的問題

建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職權(quán)是住建部門的一項(xiàng)新職權(quán)，如何有效行使職權(quán)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是擺在住建部門面前的一項(xiàng)重大任務(wù)。傳統(tǒng)上，住建部門的職責(zé)相對(duì)明確，主要負(fù)責(zé)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施，作為本領(lǐng)域的主管部門，住建部門在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)[13]，但是對(duì)鐵路、交通、民航、林業(yè)等領(lǐng)域相對(duì)陌生。按照全面移轉(zhuǎn)的立法與政策要求，住建部門不僅要擔(dān)負(fù)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收工作，也要承擔(dān)鐵路、交通、民航、林業(yè)等領(lǐng)域建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收工作。為了有效行使移轉(zhuǎn)的職權(quán)，住建部門可以從以下方面加強(qiáng)制度和機(jī)制建設(shè)。

一是住建部門應(yīng)加強(qiáng)同鐵路、交通、民航、林業(yè)等主管部門的協(xié)調(diào)與合作。盡管建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職權(quán)已經(jīng)移轉(zhuǎn)至住建部門，但是鐵路、交通、民航、林業(yè)等領(lǐng)域主管部門對(duì)建設(shè)工程仍然有較大的監(jiān)管權(quán)和審批權(quán)[14]。另外，這些特殊領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強(qiáng)，主管部門協(xié)助住建部門開展審查監(jiān)督工作有助于更好地開展建設(shè)工程的消防監(jiān)督工作。職權(quán)移轉(zhuǎn)后，住建部門應(yīng)加強(qiáng)與上述主管部門的溝通與協(xié)作，建立信息共享機(jī)制。住建部門在主導(dǎo)建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收工作的同時(shí)，根據(jù)建設(shè)工程的類型和特殊性，同相關(guān)主管部門就設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收工作的具體環(huán)節(jié)進(jìn)行充分溝通和必要的協(xié)作。

二是結(jié)合“深化消防執(zhí)法”改革、“最多跑一次”改革等頂層政策要求，依法重構(gòu)或完善建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收程序。建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)移交，絕不是簡(jiǎn)單地將職責(zé)劃轉(zhuǎn)移交，而是涉及政府職能轉(zhuǎn)變，深化“放管服”改革[15]、優(yōu)化營商環(huán)境等。住建部門不應(yīng)簡(jiǎn)單復(fù)制原有做法，而是重塑建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收制度，形成科學(xué)、專業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和工作機(jī)制，簡(jiǎn)化審批程序，縮短審批時(shí)限[16]，同時(shí)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，用足用好所增加的機(jī)構(gòu)編制，提升保障能力。

4 地方立法不宜調(diào)整特殊建設(shè)工程的范圍

省級(jí)和設(shè)區(qū)市的地方性消防法規(guī)和規(guī)章，是我國消防立法體系的重要組成部分。地方消防立法的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是根據(jù)本地情況和消防工作的實(shí)際需要，細(xì)化和補(bǔ)充上位法的原則性規(guī)定。多數(shù)的地方消防條例和辦法屬于實(shí)施性地方立法。在建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收制度方面，地方也有立法能動(dòng)的空間。1984年國務(wù)院的《消防條例實(shí)施細(xì)則》創(chuàng)設(shè)了有條件的建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核驗(yàn)收制度，第52條規(guī)定：“消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)……，根據(jù)需要和可能對(duì)建設(shè)工程的防火設(shè)計(jì)進(jìn)行審核，檢查消防措施的落實(shí)情況”。隨后各地方相繼制定的實(shí)施性條例普遍對(duì)《消防條例實(shí)施細(xì)則》第52條進(jìn)行擴(kuò)大解釋，將本地方的建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)和竣工都納入審核驗(yàn)收的范圍，體現(xiàn)從嚴(yán)管理的立法思路。我國地域遼闊，地區(qū)差異大，各地消防形勢(shì)與防火重點(diǎn)不同，地方性立法能夠因地制宜地就火災(zāi)預(yù)防、滅火救援、法律責(zé)任等方面制定更為詳細(xì)的實(shí)施性規(guī)定，有助于貫徹消防法律法規(guī)，也能夠給消防執(zhí)法工作提供更為明確的規(guī)范指引。

二是根據(jù)實(shí)踐需要進(jìn)行消防監(jiān)管的制度創(chuàng)新。近年來，各地陸續(xù)修訂地方性消防法規(guī)和規(guī)章，支持、鼓勵(lì)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)，推進(jìn)智慧消防建設(shè)，并推動(dòng)消防領(lǐng)域的信用懲戒。值得注意的是，消防領(lǐng)域的地方立法和中央立法存在互動(dòng)之處。創(chuàng)新性地方立法具有試驗(yàn)和試點(diǎn)性質(zhì)，待時(shí)機(jī)成熟，地方立法經(jīng)驗(yàn)往往會(huì)被中央立法通過修訂相關(guān)法律法規(guī)的方式上升為國家規(guī)定。

從立法權(quán)限角度來看，建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收這一事項(xiàng)不屬于《中華人民共和國立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)規(guī)定的中央專屬立法事項(xiàng)?！读⒎ǚā返?2條規(guī)定,省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)；設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收屬于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理，屬于省和設(shè)區(qū)市權(quán)力機(jī)關(guān)的立法范圍。

2019年的《消防法》僅說明實(shí)行建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收制度，并提出特殊建設(shè)工程的概念，但是這部消防領(lǐng)域起支架作用的國家法律并未直接劃定特殊建設(shè)工程的范圍，而是授權(quán)住建部制定具體辦法。該法第14條規(guī)定：“建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查、消防驗(yàn)收、備案和抽查的具體辦法，由國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門規(guī)定”。對(duì)這一授權(quán)規(guī)定，實(shí)務(wù)界存在兩種不同的意見。一種意見認(rèn)為,2019年的《消防法》第14條是排他性授權(quán)，僅能由住建部制定建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收、備案和抽查的具體辦法。另一種意見認(rèn)為，按照《立法法》的相關(guān)規(guī)定和我國長期以來的地方立法實(shí)踐，無論國家法律是否有明確的授權(quán)，地方立法機(jī)關(guān)都可以根據(jù)需要制定實(shí)施性法規(guī),部委規(guī)章在效力等級(jí)上并不高于地方性法規(guī)，兩類規(guī)范可以在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。因此，地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的實(shí)施性法規(guī)，對(duì)該問題作出不一樣的規(guī)定，是可行的。

筆者贊同第一種觀點(diǎn)。依照2019年的《消防法》授權(quán)，住建部公布《暫行規(guī)定》后，地方權(quán)力機(jī)關(guān)不應(yīng)該在消防實(shí)施條例中調(diào)整特殊建設(shè)工程的范圍。在目前行政審批改革背景下，通過地方立法擴(kuò)大特殊建設(shè)工程的范圍，與改革精神相違背。增加特殊建設(shè)工程的類型，意味著要增加消防審查、驗(yàn)收的建設(shè)工程范圍，勢(shì)必相應(yīng)減少備案抽查的范圍，這與行政審批改革的方向相悖。同時(shí)，哪些工程應(yīng)當(dāng)列入特殊建設(shè)工程范疇，哪些工程宜作為一般工程，具有很強(qiáng)的專業(yè)性。對(duì)專業(yè)性很強(qiáng)的事項(xiàng)，在國家部委已經(jīng)作出具體規(guī)定的情況下，通過地方立法加以變更，也是不適宜的。

5 結(jié)束語

根據(jù)國家消防改革方案、《消防法》等相關(guān)規(guī)定，相關(guān)職責(zé)的移交是全面移交，包括鐵路、交通、民航等領(lǐng)域建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收的職責(zé)應(yīng)全部移交住建部門，消防救援機(jī)構(gòu)不再承擔(dān)該項(xiàng)職責(zé)。為有效行使移轉(zhuǎn)的職權(quán)，一方面，住建部門應(yīng)根據(jù)不同領(lǐng)域監(jiān)管的需要，加強(qiáng)同鐵路、交通、民航等領(lǐng)域主管部門的協(xié)調(diào)，互相配合；另一方面，應(yīng)完善建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收制度，形成科學(xué)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和工作機(jī)制。