綠色發(fā)展視角下農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的實踐與探索

文│朱愛孔 宋鄉(xiāng)圓 魏美娟 谷佳璐 易濤樂 陳曉鳳 薛嚴嚴 韋新怡 胡冰（廣西民族大學）

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，“綠色農(nóng)業(yè)”是改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量，增加農(nóng)民收入的有效途徑。而種植業(yè)和畜牧業(yè)是農(nóng)業(yè)的支柱產(chǎn)業(yè)，目前我國在糧食產(chǎn)量和畜禽養(yǎng)殖規(guī)模取得了一定的成就，但是發(fā)展模式依然存在粗放式經(jīng)營，農(nóng)業(yè)面源污染等問題制約了農(nóng)業(yè)整體高質(zhì)量發(fā)展進程。而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策作為我國政府治理的主要工具，對農(nóng)業(yè)發(fā)展方式有積極的引領作用。“十四五”時期，我國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策與綠色發(fā)展的耦合協(xié)調(diào)需進一步加深，更有利于促進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

一、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的理論背景

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要組成部分。農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，需要以綠色發(fā)展為基礎，以政策法規(guī)為制度保障，來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護耦合協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型是優(yōu)化農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟體制改革要求，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要模式，更是國家治理能力的具體體現(xiàn)。市場失靈和政府失靈，決定了國家對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展宏觀調(diào)控的必然態(tài)勢。

市場經(jīng)濟中，受產(chǎn)業(yè)盈利能力影響，導致勞動力、資本、技術設備等要素無法在現(xiàn)有市場機制中進行自發(fā)調(diào)節(jié)與充分流動，從而影響農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率的提高。以畜牧業(yè)為例，畜牧養(yǎng)殖領域，養(yǎng)殖市場景氣階段，市場趨利性會吸引大量養(yǎng)殖戶進行資本要素的投入，養(yǎng)殖規(guī)模擴張。受養(yǎng)殖出欄周期與市場供需關系滯后性的適配關系制約，導致供過于求的價格波動，造成市場資源配置失靈，影響整體養(yǎng)殖市場的良性發(fā)展。

市場失靈決定了政府政策干預的必要性。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策是國家通過對農(nóng)業(yè)資源的戰(zhàn)略性運用，是協(xié)同農(nóng)業(yè)發(fā)展與社會關系的一系列政策集合，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)治理的重要手段。政策作為政府宏觀調(diào)控的主要手段，可以有效地解決農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)與市場需求錯配，緩解要素投入與資源破壞現(xiàn)狀。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策作為農(nóng)業(yè)治理的主要手段，其政策優(yōu)劣將影響農(nóng)業(yè)治理效果。政府要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展就需要加強對產(chǎn)業(yè)政策實施的精準化衡量，做好對政策效果與實際發(fā)展水平的綜合評價。

二、我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策分析的現(xiàn)實價值

農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是提升農(nóng)業(yè)治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設的重要保障。我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策以政府主導，政策引導為主，政策執(zhí)行的好壞需要進行政策評估來反映。我國是農(nóng)業(yè)大國，在黨和政府領導下，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展穩(wěn)步推進，但農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展所面臨的農(nóng)業(yè)生態(tài)退化、環(huán)境承載力方面的問題依然存在。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展需要結(jié)合各產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策引導方面實證分析，促進資源優(yōu)化配置。這就需要找出政策工具與綠色發(fā)展水平的耦合要素與異質(zhì)性要素，補足政策制定、執(zhí)行方面的短板。因此，要在鞏固好傳統(tǒng)政策優(yōu)勢的基礎上，綜合運用好供給型、需求型和環(huán)境型政策工具，加快構(gòu)建綠色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)體系，生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，促進農(nóng)業(yè)體系的質(zhì)量提升、模式創(chuàng)新、效能變革，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益有機統(tǒng)一。

三、我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的實踐與探索

1.國內(nèi)關于農(nóng)業(yè)綠色產(chǎn)業(yè)政策的研究。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的全過程包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評估和政策糾偏。政策分析可以清楚地了解到政策目標與實際執(zhí)行的偏差，以及產(chǎn)生偏差的原因，為后期政策完善提供可行的優(yōu)化方案，提高政策效率和效益。目前關于農(nóng)業(yè)綠色產(chǎn)業(yè)政策的研究主要集中于以下幾個方面。

（1）農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行方面。多年來“中央一號文件”都指向農(nóng)業(yè)，為我國的農(nóng)、林、牧、漁的發(fā)展進行了宏觀指導，進而保障農(nóng)業(yè)的基礎地位。政策執(zhí)行過程中，受到政策主客體雙方利益博弈、政策自身質(zhì)量的優(yōu)劣、政策對象的受眾程度與接受度、政策執(zhí)行所需資源和執(zhí)行力的情況會影響到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

政策主客體的利益博弈對政策目標卻有實質(zhì)性影響。以“糧改飼”政策為例，作為鏈接種植業(yè)和畜牧業(yè)的混合型政策工具，由于政策對象對政策理解不到位，在經(jīng)濟利益促使下會出現(xiàn)違背政策初衷目標的現(xiàn)象發(fā)生。以2022年社會關注度高的“小麥青貯”為例，全球性糧食安全不容樂觀，在經(jīng)濟利益的刺激下，個別地方受青貯飼料短缺的影響，做起了“青貯小麥”這一不合時宜的青貯。一方面，青貯小麥的營養(yǎng)價值并沒有玉米青貯的效果好，更重要的是，這與我國牢牢把握糧食安全的要求相違背。為此2022年5月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部針對性地發(fā)布規(guī)范性指導性文件《養(yǎng)殖場青貯飼料生產(chǎn)技術指導意見》，意見明確了青貯作物的品種、青貯作物適宜的種植區(qū)間、青貯方法的具體要求，為青貯質(zhì)量和青貯產(chǎn)量的提高提供了科學的操作規(guī)范。政策對小麥青貯行為進行了及時糾偏，并要求避免口糧小麥青貯的要求，保障了農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)健康有序的發(fā)展環(huán)境。所以，需要完善政策執(zhí)行監(jiān)督體系才不會使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策出現(xiàn)失真現(xiàn)象。

（2）政策環(huán)境方面。政策執(zhí)行的好壞需要有一個良好的政策環(huán)境，面對農(nóng)業(yè)政策實施環(huán)境變化，政府在政策執(zhí)行中需要有一定的彈性機制，來實現(xiàn)潛在的政策生態(tài)效益。

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展理論知識和政策環(huán)境的準確認知會影響到政策執(zhí)行的效果。以“農(nóng)藥化肥零增長行動”為例，農(nóng)民對土壤肥力具體營養(yǎng)元素指標不了解，對作物生長所需的肥料科學投入量也沒有準確的把握，往往憑經(jīng)驗施肥，主觀錯誤地認為肥料越多，對增產(chǎn)越有效，久而久之就影響土地肥力，造成土壤污染，對農(nóng)業(yè)可持續(xù)的發(fā)展能力產(chǎn)生嚴重的生態(tài)破壞。因此，農(nóng)藥化肥零增長行動要準確把握當前農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境-土壤肥力與農(nóng)民科學種田認知環(huán)境。從政策環(huán)境的土壤肥力入手，做好土壤肥力測定，引導精準施肥，科學種田。對于政策客體的廣大農(nóng)民和畜牧業(yè)從業(yè)者，能否增加收入也成為影響政策環(huán)境接受度的主要因素，良好的政策受眾環(huán)境有利于政策實施。

隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展，對于政策執(zhí)行中的偏差，需要進行宏觀社會環(huán)境分析與經(jīng)濟學的視角分析。改革開放以來城鄉(xiāng)收入差距影響農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民收入增加是政策執(zhí)行的重要驅(qū)動因素，政府產(chǎn)業(yè)政策需要與農(nóng)民的收入增量聯(lián)系起來。

對于“農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)一體化”發(fā)展來說，政策在促進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展過程中，要盡快實現(xiàn)由“補貼為主”向“政策補貼與市場引導”協(xié)同發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。在市場供給方面，加快無公害、綠色、有機三類品牌的認證體系，增強農(nóng)牧品牌質(zhì)量體系認證的權威性，做好讓消費者認可的質(zhì)量體系建設。政府補貼方面逐步開始由“量補”向“質(zhì)補”的探索。按照質(zhì)量體系的分類，進行不同策略的定價標準，通過市場經(jīng)濟行為讓廣大農(nóng)牧從業(yè)者享受到由綠色生產(chǎn)模式帶來的生態(tài)綠色紅利，保證綠色農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（3）政策效應分析方面。我國農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)面臨“國內(nèi)國際兩個市場，兩種要素資源”，面對開放的國內(nèi)市場與國際低成本農(nóng)產(chǎn)品的沖擊，給我國農(nóng)業(yè)政策環(huán)境增加了許多未知要素。而農(nóng)業(yè)政策研究要與時俱進，在市場經(jīng)濟體制下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，尊重農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營的自主決定權，完善政策運行和管理機制，落實國家對農(nóng)業(yè)的支持和保護。

以我國“糧食最低收購價格政策”為例，由于發(fā)達國家農(nóng)業(yè)機械化水平高，政府農(nóng)業(yè)補貼紅利多，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力高，生產(chǎn)成本低。國外低成本的農(nóng)產(chǎn)品進入國內(nèi)市場，勢必對國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生巨大的沖擊。而我國人口多，人均耕地少，為保障農(nóng)民種植利益，避免出現(xiàn)“市場失靈”導致價格傷農(nóng)而影響農(nóng)民種植積極性，同時確?！帮曈眉Z”市場安全有序供應，國家糧食安全的控制權，政府從政策層面實施糧食最低收購價。從政策執(zhí)行效果來看，地方政府以市場為導向，引導多元主體參與，明確主體責任。據(jù)媒體報道，2022年我國早稻和小麥的最低收購價每50千克較2021年提高1～2元，通過政策優(yōu)化，可以有效提升農(nóng)民的積極性，為農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展奠定了良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎。

因此對于我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展來說，按照“國內(nèi)國際雙循環(huán)”的發(fā)展理念，需做好對相關農(nóng)牧政策的分析與評估，找到影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本性政策因素，補足政策短板，堅持以人民為中心的政策理念，進行合理的政策工具選擇。

2.農(nóng)業(yè)政策發(fā)展進程研究方面。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策要從國家利益和國家戰(zhàn)略的宏觀角度出發(fā)，逐步構(gòu)建農(nóng)業(yè)、工業(yè)協(xié)同發(fā)展、糧食安全、經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的三維架構(gòu)研究框架，2017年后隨著農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展制度框架的構(gòu)建，“綠色、現(xiàn)代、振興”成為農(nóng)業(yè)政策制定的關鍵點。

面對農(nóng)業(yè)資源緊張、土地肥力退化、以畜牧養(yǎng)殖和化肥農(nóng)藥為代表的面源污染日益嚴峻，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的矛盾越來越突出，綠色發(fā)展模式可以通過良性發(fā)展來改變資源約束性條件的影響。2021年，為了加快推進“十四五”時期的農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型與農(nóng)業(yè)生態(tài)保護，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展改革委、科技部等部門聯(lián)合制定了《“十四五”全國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》，為我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展明確了前進的發(fā)展道路。

四、總結(jié)

總的來說，對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的研究，要在鞏固好已有成效的基礎上，做好化肥農(nóng)藥減量與畜禽養(yǎng)殖抗生素禁用，保證農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)原料投入安全；重點關注農(nóng)業(yè)面源污染造成的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的管控，做到生產(chǎn)安全；持續(xù)推進畜禽廢棄物資源化和農(nóng)業(yè)秸稈綜合利用能力的提升，做好農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)的有機循環(huán)發(fā)展，保證產(chǎn)出綠色安全。最終形成“農(nóng)業(yè)要素綠色投入-農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程安全-農(nóng)業(yè)產(chǎn)出綠色安全”政策鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的耦合協(xié)調(diào)發(fā)展道路。