中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展專項資金政策實施效果分析
——以安徽省和長三角其它區(qū)域為例

王 凱 陳龍勝 許舒雯

（1.安徽省科學(xué)技術(shù)研究院 安徽合肥 233000；2.合肥工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院 安徽合肥 230009）

中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展資金是中央財政用于支持和引導(dǎo)地方政府落實國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和科技改革發(fā)展政策、優(yōu)化區(qū)域科技創(chuàng)新環(huán)境、提升區(qū)域科技創(chuàng)新能力的專項資金（以下稱引導(dǎo)資金）。安徽省自2016年開始組織實施引導(dǎo)資金項目，專項資金主要圍繞國家科技發(fā)展戰(zhàn)略和安徽經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)，開展優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境、促進科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、提升區(qū)域科技創(chuàng)新能力等方面工作，為安徽省提升科技創(chuàng)新能力和加大科技成果轉(zhuǎn)化提供了有力的支持。本文對2016-2020年專項資金政策實施情況進行數(shù)據(jù)整理和成效分析，通過對比安徽省與長三角其它省市的政策和實施成效，針對引導(dǎo)資金政策在安徽省組織實施過程中的具體情況提出建議與意見。

安徽省中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展資金政策實施總體概況

安徽省在2016-2020年期間，緊緊圍繞財政部、科技部出臺《中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展資金管理辦法》確定的重點支持方向，結(jié)合省委、省政府部署的科技創(chuàng)新重點工作以及省部共建、部省會商、“百城百園”、科技扶貧等重點任務(wù)，共支持733個項目，中央財政資金投入3.48億元（見圖1）。在5年期間，專項資金支持額度增長36.7%，支持項目數(shù)量增長38.5%，支持范圍覆蓋了自科基金（杰青）、國家級及省部級重點實驗室、國際科技合作基地、新型研發(fā)機構(gòu)、省臨床醫(yī)學(xué)研究中心、國家級及省級高新區(qū)、省級農(nóng)業(yè)園區(qū)、科技扶貧、科技惠民等項目類別。

圖1 2016-2020年安徽省專項資金金額及項目數(shù)量統(tǒng)計柱形圖

安徽省引導(dǎo)資金各主要領(lǐng)域近3年支持金額統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示（見圖2），2020年引導(dǎo)資金取消改善科技基礎(chǔ)條件，增加安徽省杰出青年項目作為自由探索類納入專項資金范圍，擇優(yōu)支持在基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究方面已取得一定成績的青年學(xué)者自主選擇研究方向開展自由探索性創(chuàng)新研究。專業(yè)性技術(shù)創(chuàng)新平臺在2019年有明顯提高，以績效補助的方式，重點支持安徽省特色和優(yōu)勢領(lǐng)域省級重點實驗室，加快“省部共建”國家重點實驗室建設(shè)步伐；通過支持安徽省國家級和省級科技創(chuàng)新基地、國際科技合作基地以及省級臨床醫(yī)學(xué)研究中心、新型研發(fā)機構(gòu)，有效推動各類創(chuàng)新基地和平臺在成果轉(zhuǎn)化、人才引進和培養(yǎng)、產(chǎn)學(xué)研合作、開放性研究等方面工作開展，為建設(shè)綜合性國家科學(xué)中心奠定基礎(chǔ)?？萍挤鲐毰c科技惠民項目近3年穩(wěn)中有升，反映安徽省扎實推進科技扶貧工作，不斷增強貧困地區(qū)的內(nèi)生動力和自我增長能力，堅持扶貧與扶志扶智相結(jié)合。

圖2 2018-2020年安徽省專項資金重點支持領(lǐng)域金額柱形圖

引導(dǎo)資金政策在安徽省的實施成效

依據(jù)2016-2020年安徽省中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展資金績效評價報告，引導(dǎo)資金年度績效目標(biāo)均有效完成，產(chǎn)生了良好的社會效益和經(jīng)濟效益。

有效改善地方科研基礎(chǔ)條件。專項資金2016年實施以來，以提升科研單位基礎(chǔ)科研條件和能力為重點，以推進儀器設(shè)備開放共享為目標(biāo)，引導(dǎo)資金支持地方所屬科研機構(gòu)改善科研基礎(chǔ)條件完成59家，2020年度增加開放共享儀器設(shè)備914臺，科研儀器設(shè)備使用率提升10%，在提升自身研發(fā)能力的同時，實現(xiàn)對外開放共享，提高科研儀器利用率。2020年專項資金支持自由探索類基礎(chǔ)研究項目27項，發(fā)表研究論文/SCI/專著63篇，申請專利44項，獲得新藥證書、臨床研究批件、醫(yī)療器械證書授權(quán)1項。

顯著提高科技創(chuàng)新能力。引導(dǎo)資金圍繞安徽省優(yōu)勢學(xué)科和先進行業(yè)領(lǐng)域，提高科技創(chuàng)新基地的運行質(zhì)量，為相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域和行業(yè)提供科研成果和技術(shù)支撐。政策實施以來，引導(dǎo)資金支持壯大專業(yè)性技術(shù)創(chuàng)新平臺205家，培育科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)40家，培訓(xùn)從事技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)人員1285人次，培養(yǎng)高新技術(shù)企業(yè)294家，新增在孵企業(yè)2815家。2019年安徽省區(qū)域科技創(chuàng)新能力躍升到全國第10位。

加快科技成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用推廣。引導(dǎo)資金結(jié)合各地市實際，針對區(qū)域重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技扶貧等需要，重點支持實施公益屬性明顯、引導(dǎo)帶動作用突出、惠及人民群眾廣泛的科技扶貧、科技惠民、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)以及引才引智等示范項目，加速科技成果培育轉(zhuǎn)化和應(yīng)用推廣。2020年引導(dǎo)資金支持轉(zhuǎn)化科技成果737項，實現(xiàn)技術(shù)合同成交額58.6億元，促進科技融投資218.2億元，帶動脫貧人數(shù)6767人。

提升區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)水平。引導(dǎo)資金重點支持新認(rèn)定或評價優(yōu)秀的省級以上高新區(qū)、國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)等建設(shè)科技創(chuàng)新平臺、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)、創(chuàng)新型智慧園區(qū)等，加速創(chuàng)新資源匯聚，提升科技創(chuàng)新能力和核心競爭力。近年來，引導(dǎo)資金支持12家省級、國家級高新區(qū)，31家省級、國家級農(nóng)業(yè)園區(qū)，帶動支持園區(qū)內(nèi)地方小微企業(yè)、創(chuàng)新團隊108個，新增產(chǎn)值92.4億元，新增利稅5.8億元；提供技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)9239人/次，培訓(xùn)和指導(dǎo)農(nóng)業(yè)科技服務(wù)9391人/次。

安徽省引導(dǎo)資金切合國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和科技改革發(fā)展政策的要求，注重與省內(nèi)科技創(chuàng)新若干政策銜接，充分發(fā)揮中央財政轉(zhuǎn)移支付資金的引導(dǎo)作用，引導(dǎo)地方財政和企業(yè)等社會投入，實現(xiàn)多方資源整合、多類投入集成。2020年，帶動社會投入與引導(dǎo)資金比例達到了32.59%，引導(dǎo)資金被服務(wù)對象滿意度達到98.55%，在安徽省基礎(chǔ)科研條件的建設(shè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、社會與民生的改善方面實現(xiàn)了較好的成效。

引導(dǎo)資金政策在長三角區(qū)域各省市實施效果比較

（一） 引導(dǎo)資金管理在長三角區(qū)域頒布政策比較

自引導(dǎo)資金建立以來，為規(guī)范和加強中央財政對地方轉(zhuǎn)移支付的管理，科技部、財政部先后出臺了《關(guān)于印發(fā)〈中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展專項資金管理辦法〉的通知》（財教〔2016〕81號）、《關(guān)于印發(fā)〈中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展專項資金管理辦法〉的通知》（財教〔2019〕129號）。2016至2020年長三角地區(qū)三省一市引導(dǎo)資金相關(guān)政策中（見表1），上海市在2021年2月發(fā)布“關(guān)于《上海市中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展資金管理辦法》（草案）公開征求意見的公告”，以往僅對引導(dǎo)資金擬資助項目清單進行公示；江蘇省僅對引導(dǎo)資金的組織申報進行通知，均未配套出臺引導(dǎo)資金管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則；浙江省制定《浙江省中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展計劃管理細(xì)則》（浙科發(fā)計〔2018〕198號），后將中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展資金并入浙江省科技發(fā)展專項資金管理，制定《浙江省科技發(fā)展專項資金管理辦法》（浙財教〔2019〕7號）；安徽省制定《安徽省中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展專項資金管理實施細(xì)則》（財教〔2017〕1012號），在2020年制定頒布《安徽省中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展資金管理實施細(xì)則》（皖財教〔2020〕678號）。

表1 2016-2020年長三角三省一市引導(dǎo)資金政策出臺匯總表

浙江、江蘇、安徽和上海在專項資金計劃實施與管理細(xì)則上遵循原則保持一致。在引導(dǎo)資金支持范圍方面，浙江省2020年支持方向為科研基礎(chǔ)條件和能力建設(shè)、專業(yè)性技術(shù)創(chuàng)新平臺、科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)、科技創(chuàng)新項目示范，同2019年保持一致；支持方式上，均采取公開競爭立項、后補助、創(chuàng)投引導(dǎo)等多種投入方式；績效考核與管理方面，安徽省與浙江省均按照全面實施預(yù)算績效管理的要求，建立健全全過程預(yù)算績效管理機制，按照規(guī)定科學(xué)合理設(shè)定績效目標(biāo)，開展績效評價，切實提高財政資金使用效益。通過比較三省一市政策內(nèi)容，安徽省對引導(dǎo)資金給予重視，從計劃實施、項目申請、項目評審、績效評價、實施方案、資金管理及監(jiān)督均有完整的實施細(xì)則。

（二）引導(dǎo)資金政策在三省一市實施效果比較分析

上海市引導(dǎo)資金在2016-2020年共支持項目50項，項目平均資助額度為259萬元，主要支持領(lǐng)域為冶鋼行業(yè)重點實驗室、高精尖半導(dǎo)體、電子行業(yè)，聚焦上海市優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮長三角地區(qū)龍頭作用，推動前沿行業(yè)不斷領(lǐng)跑發(fā)展。浙江省引導(dǎo)資金在2016-2019年共支持項目76項，項目平均資助額度為276萬元，主要支持領(lǐng)域為科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化平臺、地方科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)，推動浙江從塊狀經(jīng)濟向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型，結(jié)合浙江省民營經(jīng)濟活躍、科技創(chuàng)新活動參與度高的特點，為企業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型營造了良好的環(huán)境。江蘇省是長三角地區(qū)乃至全國唯一三次獲科技部評價引導(dǎo)資金績效評價優(yōu)秀的省份，累計獲得中央引導(dǎo)資金4.62億元，主要支持了多個重大科研平臺建設(shè)，在改善科技基礎(chǔ)條件、優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境等方面取得了突出成效。安徽省對管理辦法中涉及到的所有推薦領(lǐng)域方向進行了全面資助，上海市、浙江省、江蘇省對推薦領(lǐng)域方向中部分領(lǐng)域進行集中資助（見圖3）。

圖3 2016-2020年長三角區(qū)域引導(dǎo)資金分配柱形圖

由于長三角三省一市經(jīng)濟發(fā)展、科教資源、科技發(fā)展目標(biāo)定位各不相同，這也導(dǎo)致了三省一市對引導(dǎo)資金的功能定位和出臺政策側(cè)重點不同。從三省一市引導(dǎo)資金政策配套與實施看來，整體上滬在完善、皖在建設(shè)、蘇在穩(wěn)定、浙在提升。在長三角三省一市中，安徽省的科技發(fā)展創(chuàng)新工作相對于其它省市起點低、起步晚，在制訂引導(dǎo)資金政策方面偏重于科技創(chuàng)新基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)方面，重視本省現(xiàn)存及正在發(fā)展的優(yōu)質(zhì)科研平臺與人才引進項目，同時結(jié)合省情，更加注重政策實施帶來的經(jīng)濟效益與社會效益（支持科技惠民、科技扶貧項目）。

（三）引導(dǎo)資金政策在安徽省長江經(jīng)濟帶地市的實施效果

2020年是《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》及《安徽省實施長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要行動計劃》全面進入實施期的關(guān)鍵年。專項資金政策在實施期間，在皖江沿岸統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中，先后推進園區(qū)升級，推動長三角區(qū)域發(fā)展，輻射帶動安徽省其它地區(qū)包括扶持革命老區(qū)和貧困地區(qū)。近年來，安徽省引導(dǎo)資金在皖沿江地區(qū)合肥、蕪湖、馬鞍山、安慶、銅陵支持力度逐年增大（見圖4），其中合肥2018年獲520萬元，2020年獲1380萬元，增長165%，項目領(lǐng)域涵蓋國際技術(shù)轉(zhuǎn)移中心、重點實驗室、科技成果轉(zhuǎn)化示范項目等，項目承擔(dān)單位包括中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)先進技術(shù)研究院主持的校園安全監(jiān)控預(yù)警與應(yīng)急演練系統(tǒng)、清華大學(xué)合肥公共安全研究院主持的地埋式供水管網(wǎng)泄漏精準(zhǔn)判識關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用、科大訊飛股份有限公司主持的機器學(xué)習(xí)中的知識遷移方法及應(yīng)用等項目。沿江城市中蕪湖、銅陵增長率分別為70.9%和92.3%，2020年馬鞍山納入 “百城百園”行動名單，獲引導(dǎo)資金530萬元支持，增長趨勢明顯。

圖4 2018-2020年皖沿江地區(qū)獲專項資金支持金額變化圖

安徽省引導(dǎo)資金政策實施存在的問題與策略建議

（一）科技創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展基礎(chǔ)薄弱

在長三角三省一市中，安徽省科技創(chuàng)新工作起步較晚，起點較低，區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展不平衡。全省國家創(chuàng)新型城市僅有省會合肥一市，皖北地區(qū)創(chuàng)新能力較弱，難以全面支撐創(chuàng)新型省份建設(shè)。2020年度安徽省皖北四市（阜陽、淮北、亳州、宿州）獲引導(dǎo)資金資助項目25項，僅占全省項目數(shù)13.9%，獲引導(dǎo)資金資助金額1100萬元，占全省資助總金額13.4%。在科技創(chuàng)新環(huán)境、資源、政策方面，安徽省與長三角地區(qū)其它省市還存在一定差距。

針對協(xié)同創(chuàng)新體制不完善、創(chuàng)新區(qū)域要素流動不順暢、皖北區(qū)域人才流失明顯等問題，建議在政策制定層面上結(jié)合“十四五”規(guī)劃中安徽省科技創(chuàng)新重點工作安排，在科技創(chuàng)新中加長創(chuàng)新鏈條，更明確、更聚焦于關(guān)鍵技術(shù)的研究，融合各個創(chuàng)新要素提高協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展水平，進一步有效發(fā)揮中央財政資金的引導(dǎo)作用，應(yīng)盡早實現(xiàn)安徽省與長三角發(fā)達地區(qū)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)一體化的總目標(biāo)。

（二）高新技術(shù)資金配置分散，融資渠道單一

安徽省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)研發(fā)經(jīng)費投入水平和鄰近省份同比投入略低。依據(jù)安徽省科技廳發(fā)布的科技統(tǒng)計公報顯示，2019年安徽研發(fā)投入754.03億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值的2.03%，全國排名第11位。經(jīng)費總量和占比均低于長三角三省一市的江蘇（2779.5億元，2.79%）、浙江（1669.8億元，2.68%）、上海（1524.55億元，4%），同比也略低于全國GDP占比（22143.6億元，2.23%）。安徽省大型規(guī)模企業(yè)偏少，2019年末安徽規(guī)模以上企業(yè)19367戶，高新技術(shù)企業(yè)6636家，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上企業(yè)比重為54.4%，規(guī)模以上企業(yè)R&D經(jīng)費占主營業(yè)務(wù)收入比重1.58%。一直以來，政府及企業(yè)作為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)科研經(jīng)費的投資主體，其投資金額在科研經(jīng)費投入中占有絕對比重，而科研機構(gòu)、高等院校投入的研究經(jīng)費占的比重較小。同時，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險投資體系未能有效運行，很難有效支撐高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新所需的資金。

針對科研投入的融資渠道單一化、資金配置分散等問題，建議建立健全高等院校、科研機構(gòu)和社會其它力量協(xié)同創(chuàng)新投入機制。結(jié)合科技創(chuàng)新發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)與優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，遴選一批科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)優(yōu)質(zhì)項目集中資助，改善引導(dǎo)資金績效投入產(chǎn)出比，使引導(dǎo)資金充分發(fā)揮出對地方科技創(chuàng)新能力的推動作用。

（三）引導(dǎo)資金績效評價體系待臻完善

自引導(dǎo)資金政策實施以來，安徽省科技廳、財政廳每年會依據(jù)科技部中央引導(dǎo)資金管理系統(tǒng)中績效評價指標(biāo)體系，對年度引導(dǎo)資金項目進行績效評價。以2020年度為例，安徽省引導(dǎo)資金支持項目涵蓋5大類、15小類共180項，設(shè)定年度績效一級指標(biāo)3個、二級指標(biāo)5個、三級指標(biāo)29個，現(xiàn)場復(fù)查率30%。雖然績效考核和預(yù)算管理的融合已得到國家的重視和運用，但當(dāng)前指標(biāo)體系難以對所有類型的項目績效產(chǎn)出進行統(tǒng)一評價，績效評價結(jié)果無法有效為引導(dǎo)資金實施的過程進行合理管控，不易對次年引導(dǎo)資金實施方案的編制提供量化參考。

針對引導(dǎo)資金績效評價指標(biāo)體系不夠全面、績效評價結(jié)果的應(yīng)用不夠充分問題，建議建立相互關(guān)聯(lián)、相互補充且具有層次性和結(jié)構(gòu)性的綜合評價指標(biāo)體系，規(guī)范通用指標(biāo)設(shè)計、提供細(xì)化指標(biāo)參考范本，各項指標(biāo)的內(nèi)涵以及量化計分的標(biāo)準(zhǔn)和計分方法明晰確定。模型和評價指標(biāo)體系能基本滿足對各級各類科研項目進行考核評價的要求，既適用于科研項目的結(jié)題驗收，也可在科研項目立項之初進行考察評估。提升評價工作的效率，提高評價結(jié)果的合理性和可比性，完善績效評價結(jié)果應(yīng)用，充分發(fā)揮績效評價以評促管效能。通過建立一套與預(yù)算管理相結(jié)合、多渠道應(yīng)用評價結(jié)果的有效機制，進一步提高專項資金績效意識和使用效益。

結(jié)語

2019年中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，確定了以上海為龍頭、浙蘇皖特色互補、協(xié)同發(fā)展新方向。2020年8月，習(xí)近平總書記在安徽考察時強調(diào)，要貫徹落實好黨中央決策部署，在加快建設(shè)美好安徽上取得新的更大進展?？倳浿鞒终匍_扎實推進長三角一體化發(fā)展座談會時強調(diào)，要深刻認(rèn)識長三角區(qū)域在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用，結(jié)合長三角一體化發(fā)展面臨的新形勢新要求，推動長三角一體化發(fā)展不斷取得成效。中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展資金是中央財政用于支持和引導(dǎo)地方政府落實國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和科技改革發(fā)展政策、優(yōu)化區(qū)域科技創(chuàng)新環(huán)境、提升區(qū)域科技創(chuàng)新能力的專項資金，引導(dǎo)資金采取穩(wěn)定性投入和競爭性投入相結(jié)合的方式對基礎(chǔ)條件好、方向明確、優(yōu)勢特色突出、與經(jīng)濟社會發(fā)展結(jié)合緊密的科技領(lǐng)域給予支持，對行業(yè)支撐引領(lǐng)作用強、科研項目任務(wù)完成質(zhì)量高、考核評價好的科研項目進行滾動支持，加快安徽融入長三角一體化發(fā)展藍圖的步伐，早日實現(xiàn)安徽省“一超多強，中心輻射，周邊協(xié)同”的戰(zhàn)略目標(biāo)。