社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)研究述評(píng)

黃文藝，許 哲

(四川輕化工大學(xué)法學(xué)院，四川 自貢 643000)

截至2020年末，我國(guó)60歲及以上人口為26402萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?8.70%。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。此時(shí)，社會(huì)組織的參與為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)探索出了一條新的道路。十九大報(bào)告中也對(duì)養(yǎng)老重要地位進(jìn)行了闡述，指出社會(huì)組織的參與有利于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化，形成社會(huì)治理新格局。本文通過(guò)文獻(xiàn)回顧，總結(jié)了學(xué)者關(guān)于社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的研究成果，梳理了近十年的研究概況，并對(duì)社會(huì)組織參與的優(yōu)越性、制約因素及改善措施進(jìn)行了歸納，為推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的研究提供一定參考。

一、社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的研究概況

在中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)、萬(wàn)方兩個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)中，筆者以“居家養(yǎng)老”和“社會(huì)組織”為關(guān)鍵詞進(jìn)行主題檢索，目前可查詢到的相關(guān)文獻(xiàn)分別為1430篇、471篇，其中在CSSCI中共檢索到83篇文獻(xiàn)(檢索時(shí)間為2021年4月26日)。通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的檢索，發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)頻次最多的五個(gè)主題詞分別是居家養(yǎng)老服務(wù)、政府購(gòu)買、社會(huì)組織、社區(qū)居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老。

從圖1來(lái)看，2011年至2017年發(fā)文數(shù)量總體呈上升趨勢(shì)，2018年至今發(fā)文數(shù)量總體呈下降趨勢(shì)。通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的整理分析，發(fā)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃期間學(xué)者的研究主要集中于社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制、問(wèn)題及對(duì)策方面，2018年以后的研究重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向社會(huì)組織如何更好地參與居家養(yǎng)老服務(wù)，以及居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立上。

圖1 2011~2021年“社會(huì)組織”＋“居家養(yǎng)老”發(fā)文趨勢(shì)

同時(shí)，我國(guó)關(guān)于社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的研究存在著“城鄉(xiāng)差異”(圖2)。對(duì)比城市地區(qū)社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的文獻(xiàn)數(shù)量，研究農(nóng)村地區(qū)的文獻(xiàn)數(shù)量明顯更少，城鄉(xiāng)地區(qū)社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的研究不均衡問(wèn)題尤為突出。綜上，目前學(xué)界對(duì)于社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的研究還存在著研究數(shù)量較少、城鄉(xiāng)地區(qū)研究失衡等問(wèn)題。

圖2 2011~2021年城鄉(xiāng)地區(qū)社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)文獻(xiàn)數(shù)量統(tǒng)計(jì)(截止日期:2021.04.26)

二、居家養(yǎng)老服務(wù)中社會(huì)組織參與的優(yōu)越性

社會(huì)組織作為政府主導(dǎo)下解決養(yǎng)老問(wèn)題的助推器，在居家養(yǎng)老服務(wù)的供給中發(fā)揮了重要作用。目前，學(xué)者對(duì)其優(yōu)越性的討論有以下幾點(diǎn)。

首先，社會(huì)組織的參與能夠彌補(bǔ)政府在服務(wù)供給方面的不足。政府在居家養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中其作用至關(guān)重要，但是僅靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在某些情況下也存在“政府失靈”的情況。在此背景下，社會(huì)組織的參與能夠?qū)φ墓┙o進(jìn)行有效補(bǔ)充，幫助解決“政府失靈”的問(wèn)題。志愿者的參與一方面能夠降低居家養(yǎng)老服務(wù)的人力成本，有效緩解政府壓力；另一方面能夠有效補(bǔ)充在家庭、市場(chǎng)養(yǎng)老服務(wù)方面的功能性缺失，有助于為老年人提供個(gè)性化服務(wù)，滿足老年人的多樣化需求。

其次，這一模式可以有效提高服務(wù)供給效率，降低服務(wù)成本。在居家養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中，政府受自身體制機(jī)制的影響，其供給效率明顯低于市場(chǎng)。因此，在居家養(yǎng)老服務(wù)中引入社會(huì)組織可以促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，提高供給效率，降低服務(wù)成本。同時(shí)，由于社會(huì)組織具有靈活的應(yīng)變能力和強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感，其參與可以協(xié)調(diào)各方利益，促進(jìn)養(yǎng)老資源有效整合，解決政府提供養(yǎng)老服務(wù)效率較低的問(wèn)題。

最后，這一模式有利于促進(jìn)養(yǎng)老資源有效配置。社會(huì)組織作為市場(chǎng)主體的一員，在居家養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。社會(huì)組織的參與不僅有利于引入社會(huì)多方力量，拓寬資源流入渠道，還有利于整合養(yǎng)老資源，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資源配置最優(yōu)化、利用最大化。

三、社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的制約因素

由于社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)在我國(guó)的發(fā)展時(shí)間短、覆蓋范圍小，尚停留在初步探索階段，在發(fā)展過(guò)程中還存在許多不足。

(一)從政府主體角度分析

1.缺少法律保障及政策扶持

目前，我國(guó)已發(fā)布的?社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例?等文件中僅對(duì)社會(huì)組織的管理進(jìn)行了單方面的闡述，對(duì)于社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)并沒(méi)有出臺(tái)具體的法律法規(guī)，已經(jīng)出臺(tái)的有關(guān)社會(huì)組織和居家養(yǎng)老的政策文件也難以使居家養(yǎng)老服務(wù)形成與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。從實(shí)踐的角度出發(fā)，居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)相關(guān)法規(guī)政策的實(shí)踐中存在政策表面化、監(jiān)督缺失等問(wèn)題，無(wú)法為社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)提供有效的法律保障。

2.監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制不完善

目前，我國(guó)政府在社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程中，關(guān)注的重點(diǎn)主要放在前期資金的投入以及服務(wù)內(nèi)容的完善上，而對(duì)監(jiān)督與評(píng)估并沒(méi)有引起足夠的重視，評(píng)測(cè)監(jiān)管機(jī)制尚處于一個(gè)相對(duì)模糊的狀態(tài)，而不健全的監(jiān)督機(jī)制會(huì)對(duì)社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的有效性造成直接影響，尤其是當(dāng)監(jiān)督信息不對(duì)稱時(shí)，社會(huì)公眾對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作監(jiān)管渠道閉塞、匱乏，難以有效、及時(shí)地向各級(jí)部門反映意見(jiàn)。雖然政府與其簽訂的服務(wù)合同中包含評(píng)估和監(jiān)督的內(nèi)容，但未確定明確的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，缺乏可操作性。

(二)從社會(huì)組織自身角度分析

1.供給能力不足

社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)這一模式的發(fā)展不能僅依靠政府和社會(huì)，想要更好地發(fā)展還需不斷提升自身的服務(wù)供給能力。但目前社會(huì)組織普遍存在著人才大量流失、專業(yè)服務(wù)人員缺乏的問(wèn)題，同時(shí)也存在著服務(wù)人員素質(zhì)低、專業(yè)能力不足等問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在會(huì)使所提供的服務(wù)的質(zhì)量受到影響，同時(shí)也會(huì)制約社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展。

2.資金匱乏

資金是社會(huì)組織生存和發(fā)展的基本前提和重要保證。目前我國(guó)社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的資金主要來(lái)源于政府財(cái)政，而僅依靠政府財(cái)政難以維持居家養(yǎng)老服務(wù)長(zhǎng)期有效的運(yùn)行。社會(huì)組織雖然也有企業(yè)和個(gè)人的捐助、成員會(huì)費(fèi)以及服務(wù)型收費(fèi)等其他資金來(lái)源渠道，但是他們給社會(huì)組織帶來(lái)的資金投入微乎其微。另一方面我國(guó)缺乏健全的捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠政策，導(dǎo)致社會(huì)主體對(duì)社會(huì)組織的捐贈(zèng)意愿不高，這在一定程度上也影響了其資金籌集的渠道、規(guī)模等。資金的匱乏將直接影響到社會(huì)組織中服務(wù)人員數(shù)量、在崗培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，進(jìn)而影響到專業(yè)化水平及其服務(wù)質(zhì)量的提升。

此外，老年人及其家庭與第三方機(jī)構(gòu)等也會(huì)對(duì)社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)生影響。受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念影響的老年人及其家人對(duì)社會(huì)組織提供的養(yǎng)老服務(wù)難以認(rèn)可，也就影響著老年人在服務(wù)中的參與程度和參與積極性。另外，王浦劬等學(xué)者分析了政府購(gòu)買公共服務(wù)的四元主體框架，認(rèn)為第三方機(jī)構(gòu)需要提供專業(yè)性與獨(dú)立性的評(píng)估，以保障服務(wù)質(zhì)量。由此可見(jiàn)，對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估不足會(huì)直接影響其提供的服務(wù)質(zhì)量，會(huì)在一定程度上制約社會(huì)組織的發(fā)展。

四、社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策建議

社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)這一模式為緩解我國(guó)政府財(cái)政壓力、提高居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量起了重要作用，但由于其尚處于探索階段，故仍然存在著諸多問(wèn)題，學(xué)者們主要從以下兩個(gè)角度出發(fā)提出解決措施。

一方面，從政府主體的角度出發(fā)，政府應(yīng)該扮演好引導(dǎo)者和指揮者的角色，為社會(huì)組織發(fā)展?fàn)I造良好的運(yùn)作環(huán)境。第一，加強(qiáng)合作。政府應(yīng)與社會(huì)組織共同構(gòu)建起合作共贏的契約伙伴關(guān)系。為此，政府可以與社會(huì)組織建立起地位平等、互信互通、相互依賴的居家養(yǎng)老服務(wù)合作供給機(jī)制，二者分工合作、互為補(bǔ)充，共同為老年人提供高質(zhì)量、專業(yè)化的居家養(yǎng)老服務(wù)。第二，建立健全相關(guān)法律法規(guī)，為社會(huì)組織參與提供良好的制度與政策環(huán)境。政府應(yīng)扮演好“服務(wù)員”的角色，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、提供稅收優(yōu)惠、政策支持等，刺激社會(huì)組織承接政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的欲望，并提升他們抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力。第三，完善監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，促進(jìn)服務(wù)公開透明。為此，應(yīng)該組建一個(gè)以政府為主導(dǎo)，社會(huì)組織、群眾共同參與的監(jiān)督管理隊(duì)伍，對(duì)社會(huì)組織參與的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行審核監(jiān)督，保證居家養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展。同時(shí)，構(gòu)建購(gòu)買者、受益者和第三方組織機(jī)構(gòu)的多元評(píng)估機(jī)制，最大限度地確保服務(wù)品質(zhì)的持續(xù)穩(wěn)定。

另一方面，從社會(huì)組織自身出發(fā)，可以加強(qiáng)自身建設(shè)，扮演好供給者角色，為老年人提供更優(yōu)質(zhì)、更高效的居家服務(wù)。首先，社會(huì)組織應(yīng)該加強(qiáng)自身管理體制建設(shè)，建立以科學(xué)為指導(dǎo)、民主為基礎(chǔ)的管理制度，充分利用其自治性、公益性的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)組織彈性化、自主化管理，積極提高其服務(wù)主動(dòng)性，增強(qiáng)自我管理、自我決策能力的同時(shí)，激發(fā)員工參與工作的熱情，從而保證組織能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，打造一支專業(yè)水平高的隊(duì)伍，提高居家養(yǎng)老服務(wù)供給水平?？梢苑謩e從人事制度、管理制度和員工培訓(xùn)三個(gè)方面出發(fā)，建立良好的人才知識(shí)體系，為改善居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。再次，積極同社會(huì)多方力量開展合作，拓寬其籌資渠道。社會(huì)組織可以根據(jù)自身特點(diǎn)，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織的籌資理念，引入“眾籌思維”搭建協(xié)同可持續(xù)的籌資模式，以免社會(huì)組織對(duì)其中一種資金來(lái)源渠道過(guò)于依賴，進(jìn)而為社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)提供資金保障。最后，社會(huì)組織應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自身先進(jìn)的服務(wù)理念以及人性化的服務(wù)內(nèi)容的宣傳，讓老人可以切身感受到社會(huì)組織提供的服務(wù)及其帶來(lái)的便利，繼而提高老年人對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)同和支持。

五、研究評(píng)述及展望

近年來(lái)，學(xué)界拓寬了在社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的研究，累積了一定的文獻(xiàn)基礎(chǔ)?；诖?，本文著重從研究概況、優(yōu)越性、制約因素和對(duì)策建議四個(gè)方面進(jìn)行梳理總結(jié)。筆者發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)研究仍然存在一些不足，主要表現(xiàn)在以下方面。

一是學(xué)界對(duì)社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的重視程度有待提高。通過(guò)查閱文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，2018年至今有關(guān)社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量總體呈下降趨勢(shì)，這在一定程度上反映了學(xué)界對(duì)這一模式的關(guān)注程度有所降低。但是，作為居家養(yǎng)老服務(wù)的直接供給者，社會(huì)組織與老年人的聯(lián)系最為密切，在探索如何提高居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的過(guò)程中，社會(huì)組織發(fā)揮著重要作用。因此，為提高服務(wù)質(zhì)量，社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的有效途徑值得學(xué)者進(jìn)行深入探索。

二是學(xué)界對(duì)于社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的研究?jī)?nèi)容不夠豐富。學(xué)者對(duì)于社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的研究大多停留在制約因素及其解決措施等方面，較少結(jié)合地域特色和老年人個(gè)性化需求等方面進(jìn)行深入研究，這在一定程度上不利于居家養(yǎng)老服務(wù)特色化發(fā)展和個(gè)性化供給的創(chuàng)新。因此，在研究?jī)?nèi)容方面，學(xué)者可對(duì)社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督評(píng)估、績(jī)效管理、激勵(lì)機(jī)制等方面進(jìn)一步展開分析。

三是學(xué)者對(duì)城鄉(xiāng)地區(qū)社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的研究失衡。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響下，城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)水平、基礎(chǔ)設(shè)施、居住環(huán)境、文化娛樂(lè)等方面存在顯著差異，但從學(xué)術(shù)研究的角度來(lái)講，無(wú)論是農(nóng)村還是城市，關(guān)于這一主題的研究都同等重要。通過(guò)文獻(xiàn)回顧發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)多數(shù)學(xué)者主要對(duì)城市地區(qū)社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行研究，而對(duì)農(nóng)村地區(qū)的關(guān)注相對(duì)較少，這種城鄉(xiāng)之間研究的不均衡間接影響了城鄉(xiāng)地區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。為了縮小居家養(yǎng)老服務(wù)的城鄉(xiāng)差異，提高服務(wù)質(zhì)量，學(xué)界應(yīng)該更加關(guān)注農(nóng)村地區(qū)社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展情況。