失獨(dú)老人社會(huì)保障的存在問(wèn)題和對(duì)策研究

肖 婭，程 盈

(廣西大學(xué)，廣西 南寧 530000)

一、引言

20世紀(jì)70年代施行的“計(jì)劃生育”作為我國(guó)特殊歷史背景下的生育政策，在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)有效控制了人口，穩(wěn)定了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平。然而，政策的推行使得在以獨(dú)生子女為核心的家庭結(jié)構(gòu)興起的同時(shí)帶來(lái)了新的問(wèn)題——“失獨(dú)老人”的產(chǎn)生。隨著人口老齡化的加劇，切實(shí)保障失獨(dú)老人的晚年生活已成為一項(xiàng)不可回避的社會(huì)問(wèn)題，亟待解決。

文章通過(guò)對(duì)失獨(dú)老人社會(huì)保障現(xiàn)狀的分析，從理論和實(shí)踐層面入手，提出完善法律法規(guī)、推進(jìn)有關(guān)保險(xiǎn)服務(wù)、運(yùn)用“以房養(yǎng)老”模式等多項(xiàng)具有針對(duì)性的對(duì)策。

二、失獨(dú)老人社會(huì)保障現(xiàn)狀

(一)理論層面

1.已有宏觀措施不足

文章通過(guò)國(guó)務(wù)院、各級(jí)政府等的網(wǎng)站，搜尋得出116部有關(guān)“老年人”“養(yǎng)老”的法律、部門規(guī)范性文件、地方性法規(guī)(截至2021年3月17日)?？傆[我國(guó)有關(guān)失獨(dú)老人社會(huì)保障的政策措施，可見(jiàn)以下特點(diǎn):一是在國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)、各省市的生育管理?xiàng)l例中，涉及失獨(dú)老人的條款很少(表1)，國(guó)家目前并沒(méi)有針對(duì)失獨(dú)老人這一特殊群體設(shè)置專門性的社會(huì)保障條例或規(guī)章制度；二是已有的條文分布零散，缺乏體系化與完整性；三是參與主體多以政府為主導(dǎo)，社區(qū)為依托，社會(huì)組織為補(bǔ)充，缺乏多重主體協(xié)同參與；四是政策覆蓋面較廣，從身體醫(yī)療保障到補(bǔ)助金到精神慰藉均有涉及，但程度較淺，政策落實(shí)不到位，未實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。

表1 已有涉及失獨(dú)老人法律法規(guī)的整理 單位:部

2.學(xué)者建議創(chuàng)新不足，缺乏實(shí)證分析

(1)總體趨勢(shì)?；谥袊?guó)知網(wǎng)(CNKI)數(shù)據(jù)庫(kù)，以“失獨(dú)老人”“社會(huì)保障”為關(guān)鍵詞對(duì)始刊載于2012年至今的期刊進(jìn)行檢索，得到105篇學(xué)術(shù)期刊(截至2021年6月22日)。以上述學(xué)術(shù)期刊為限，可明顯看出我國(guó)學(xué)者關(guān)于失獨(dú)問(wèn)題的研究總體呈現(xiàn)出三個(gè)階段，即萌芽期、爆發(fā)期和波動(dòng)期，自2012年起相關(guān)文獻(xiàn)開(kāi)始刊載且數(shù)量逐步上升，到2015年所刊載文獻(xiàn)量達(dá)到頂峰，自2016年以來(lái)，相關(guān)研究呈現(xiàn)波動(dòng)態(tài)勢(shì)，但整體呈下降趨勢(shì)。

(2)主要內(nèi)容。本文將學(xué)者所提建議與馬斯洛需求理論中的生理、安全、社交、尊重和自我實(shí)現(xiàn)五種需求相嵌合，以馬斯洛需求理論為主要脈絡(luò)，從生活保障、身體健康、精神慰藉、法律和繼承、生育、收養(yǎng)五個(gè)層面對(duì)105篇學(xué)術(shù)期刊進(jìn)行整理分析(圖1)。

圖1 學(xué)者建議整理

從上述五個(gè)層面可見(jiàn)學(xué)者對(duì)失獨(dú)老人的社會(huì)保障方面的研究較為全面，在各個(gè)層面都有所涉及，并提出了建議措施。其中，于身體健康層面所提措施數(shù)量最多。

但本文研究發(fā)現(xiàn):近年來(lái)學(xué)者提出的對(duì)策多缺乏創(chuàng)新性，出發(fā)角度與解決措施有重復(fù)。多從精神領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)角度著手，主要集中在加強(qiáng)精神慰藉和提高社會(huì)保障金、養(yǎng)老金等。所提措施大多局限于前人的研究成果。有針對(duì)性的專業(yè)領(lǐng)域研究較少，研究不夠深入，大多從宏觀角度展開(kāi)論述，缺乏微觀層面的具體指引。多數(shù)研究者僅將目光停留在制度建設(shè)及財(cái)政支持等共性方面，缺乏細(xì)節(jié)角度的研究支持。

理論與實(shí)踐的結(jié)合不足，大多從理論角度出發(fā)提出解決措施，真正介入失獨(dú)老人群體的研究較少，由于缺乏與實(shí)際的結(jié)合、缺乏實(shí)證分析，失獨(dú)老人的真實(shí)生活現(xiàn)狀與需求沒(méi)有得到真正的挖掘，導(dǎo)致提出的對(duì)策缺乏可實(shí)施性。

(二)實(shí)踐層面

本文為進(jìn)一步發(fā)掘失獨(dú)老人社會(huì)保障存在的問(wèn)題，采取線上與線下相結(jié)合的方式展開(kāi)研究。線上發(fā)布網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷、進(jìn)行訪談等，初步探詢社會(huì)對(duì)失獨(dú)老人的了解程度和相關(guān)看法；線下選取廣西率先步入老齡化社會(huì)的城市之一——柳州市，展開(kāi)實(shí)地調(diào)研工作，深入老年人群體，詳聞其真實(shí)需求，發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題:

1.宣傳不足，大眾關(guān)注度低

筆者于2020年疫情期間發(fā)布“廣西失獨(dú)老人社會(huì)保障相關(guān)問(wèn)題”網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問(wèn)卷，初步了解大眾對(duì)失獨(dú)老人的認(rèn)識(shí)情況。截至2020年4月28日，搜集到307份有效問(wèn)卷。其中問(wèn)題之一是“在沒(méi)有跟您解釋失獨(dú)家庭之前，您對(duì)此是否有了解”，對(duì)所獲數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，可知(圖2)僅有8.15%的受訪者表示在對(duì)其解釋失獨(dú)家庭之前，對(duì)失獨(dú)家庭了解得比較詳細(xì)；大多數(shù)受訪者對(duì)失獨(dú)家庭并不了解或了解得較少。結(jié)合筆者于2021年3月前往廣西柳州市的調(diào)研情況，在所分發(fā)的線下調(diào)查問(wèn)卷中僅有20%的受訪者表示其知曉失獨(dú)老人所指含義，80%的受訪者不知失獨(dú)老人是何意，或?qū)κИ?dú)老人概念傾向理解為“獨(dú)居的老人”“子女在外打工的留守老人”等。

圖2 受訪者是否了解失獨(dú)家庭

綜上所述，大多數(shù)人對(duì)失獨(dú)老人、失獨(dú)家庭并不了解或了解較少，以此反映出對(duì)“失獨(dú)老人”的宣傳甚少、普及度不全，以至大眾對(duì)失獨(dú)老人本身及問(wèn)題缺少關(guān)注度。

2.養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專業(yè)人才供給匱乏，專業(yè)素質(zhì)參差不齊

據(jù)筆者了解，?廣西健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃(2019~2021年)?就廣西地區(qū)健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)人才的培養(yǎng)和開(kāi)發(fā)提出了專業(yè)院校學(xué)科支持、開(kāi)設(shè)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)或相關(guān)課程、推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才的培訓(xùn)等措施。然而在調(diào)研訪談中，筆者通過(guò)與“失獨(dú)”公益組織者以及“失獨(dú)者”進(jìn)行交談發(fā)現(xiàn)，在廣西柳州地區(qū)盡管目前成立了如“博愛(ài)之家”等失獨(dú)老人服務(wù)中心，但從事失獨(dú)群體公益的專業(yè)人士仍十分匱乏，失獨(dú)老人在面臨急需照護(hù)的情況時(shí)，本應(yīng)尋求志愿服務(wù)隊(duì)的幫助，而志愿者服務(wù)隊(duì)成員來(lái)自社會(huì)各行業(yè)，專業(yè)護(hù)理水平參差，失獨(dú)老人的照護(hù)體驗(yàn)感好壞參半，需求難以及時(shí)得到滿足。

3.失獨(dú)公益組織匱乏，發(fā)展遲緩

筆者在調(diào)研過(guò)程中通過(guò)與“廣西博愛(ài)特殊空巢老人服務(wù)中心”負(fù)責(zé)人交流了解到以下三點(diǎn)結(jié)論:第一，當(dāng)下各類公益組織雖繁多，但針對(duì)失獨(dú)群體的公益組織卻較為匱乏；第二，相關(guān)公益團(tuán)體孵化過(guò)程中缺乏政府支持，“失獨(dú)”公益的發(fā)展前景不明朗；第三，在失獨(dú)公益踐行的過(guò)程中，存在些許助老措施與失獨(dú)公益銜接較弱的情況，如在實(shí)施以“低齡存時(shí)間，高齡換服務(wù)”為主要特征的時(shí)間銀行互助養(yǎng)老模式中，由于過(guò)于注重格式化服務(wù)流程，出現(xiàn)了低齡失獨(dú)老人服務(wù)時(shí)長(zhǎng)難以認(rèn)證的現(xiàn)象。

三、完善失獨(dú)老人社會(huì)保障問(wèn)題的對(duì)策

本文理論與實(shí)踐相結(jié)合，基于現(xiàn)有政策、學(xué)者建議及調(diào)研實(shí)況，就失獨(dú)老人社會(huì)保障方面的不足之處提出對(duì)策加以完善。

(一)理論層面

1.完善法律法規(guī)

立法作為宏觀指導(dǎo)，對(duì)開(kāi)展失獨(dú)老人社會(huì)保障方面的工作具有重大的影響力和意義，我國(guó)立法機(jī)構(gòu)應(yīng)重視法律缺位、規(guī)定不明、執(zhí)行力不強(qiáng)等問(wèn)題，完善立法，構(gòu)建失獨(dú)老人社會(huì)保障方面的法律體系。

首先從現(xiàn)有立法入手，提升法律效力層級(jí)，在人口和計(jì)劃生育法、婚姻法、老年人權(quán)益保障法、精神衛(wèi)生法等法律中明確失獨(dú)老人的法律地位，增加有關(guān)失獨(dú)老人的法律條款。在內(nèi)容上，應(yīng)增加對(duì)失獨(dú)老人心理、身體健康層面的關(guān)注，對(duì)于已有法律條款當(dāng)中不清晰、不明確的規(guī)定，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況予以細(xì)化。同時(shí)可以參照“三無(wú)”“五保戶”的供養(yǎng)或扶助的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合失獨(dú)老人這一特殊群體的養(yǎng)老需求，就其供養(yǎng)或者救助問(wèn)題以專章或者專節(jié)的形式做出專門性規(guī)定。

其次考慮通過(guò)完善、修改現(xiàn)有法律是否能夠切實(shí)滿足失獨(dú)老人的需求，若仍不能滿足其需求，可以根據(jù)實(shí)際情況直接制定新的相關(guān)條例與法規(guī)。

2.推進(jìn)有關(guān)失獨(dú)老人社會(huì)保障的保險(xiǎn)服務(wù)

保險(xiǎn)作為社會(huì)生產(chǎn)和社會(huì)生活“精巧的穩(wěn)定器”，在完善社會(huì)保障方面有著自身價(jià)值。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)群體“失獨(dú)老人”，本文認(rèn)為可以在已有的針對(duì)失獨(dú)老人需求的保險(xiǎn)產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，以政府為主導(dǎo)，頒行相關(guān)政策，引導(dǎo)保險(xiǎn)公司開(kāi)發(fā)有關(guān)失獨(dú)方面的新的險(xiǎn)種。

(1)推進(jìn)獨(dú)生子女意外險(xiǎn)與失獨(dú)老人養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的綜合模式。將保險(xiǎn)服務(wù)對(duì)象劃分為“未失獨(dú)者”“已失獨(dú)者”兩類。對(duì)于“未失獨(dú)者”，政府與保險(xiǎn)公司合作，由政府作為購(gòu)買主體為“未失獨(dú)者”購(gòu)買獨(dú)生子女意外險(xiǎn)，當(dāng)意外(獨(dú)生子女傷亡)發(fā)生后，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按照保險(xiǎn)合同內(nèi)容對(duì)失獨(dú)者進(jìn)行理賠；“已失獨(dú)者”，政府作為購(gòu)買主體為其購(gòu)買失獨(dú)老人養(yǎng)老保險(xiǎn)，使商業(yè)保險(xiǎn)與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)共同發(fā)揮作用，為失獨(dú)老人的養(yǎng)老生活保駕護(hù)航。此外還有提前預(yù)測(cè)“未失獨(dú)者”可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)；保障“失獨(dú)者”的養(yǎng)老生活。

(2)借鑒美、德國(guó)經(jīng)驗(yàn)，增加稅收的籌資渠道，開(kāi)征社會(huì)保障稅或從個(gè)人所得稅等劃分一部分補(bǔ)充到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，以作為保險(xiǎn)資金來(lái)源。

3.開(kāi)拓“以房養(yǎng)老”模式

面對(duì)多數(shù)失獨(dú)老人存在無(wú)人照料、缺少經(jīng)濟(jì)來(lái)源、房屋無(wú)人繼承的現(xiàn)實(shí)狀況，從切實(shí)際、易踐行的角度出發(fā)，結(jié)合民法典，創(chuàng)新開(kāi)拓“以房養(yǎng)老”模式。

本文所指“以房養(yǎng)老”分為兩種模式。其一是“老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)”，即于2011年由中信銀行正式提出的模式，含義為老人以自己的住房為抵押，與保險(xiǎn)公司簽約，由保險(xiǎn)公司向其提供雙方約定的養(yǎng)老資金，老人過(guò)世后，保險(xiǎn)公司獲得抵押房產(chǎn)的處置權(quán)，將房產(chǎn)處置所得抵扣養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)費(fèi)用后，剩余金額返還給老人的繼承人；其二為以民法典第三百六十六條規(guī)定為法律依據(jù)，基于居住權(quán)——此一新型用益物權(quán)的“以房養(yǎng)老”模式，即失獨(dú)老人與房屋中介公司簽訂標(biāo)的物為失獨(dú)老人所有房屋的買賣合同，提前向房屋中介公司出售房產(chǎn)，在失獨(dú)老人在世時(shí)通過(guò)合同在其房屋設(shè)置居住權(quán)，失獨(dú)老人可以在其房屋繼續(xù)居住，房屋中介公司定期支付資金給失獨(dú)老人，在失獨(dú)老人去世后房屋中介處置失獨(dú)老人名下房產(chǎn)并扣除提前支付予失獨(dú)老人的費(fèi)用后，將剩余資金返還給老人的繼承人。

此兩種模式基于的法律依據(jù)、權(quán)利的轉(zhuǎn)移時(shí)間和種類不同，但其操作模式基本相似，即通過(guò)設(shè)置抵押權(quán)或者居住權(quán)，令失獨(dú)老人提前獲得資金并同時(shí)可以居住在其原有房屋內(nèi)。補(bǔ)充失獨(dú)老人在世時(shí)經(jīng)濟(jì)方面存在的不足，在老人去世后處理房產(chǎn)。同時(shí)解決失獨(dú)老人在生前照料與去世之后遺產(chǎn)處理的兩大問(wèn)題。

4.建立“一對(duì)一”幫扶機(jī)制

以社區(qū)居委與農(nóng)村村委“一對(duì)一”介入的方式，整合城市農(nóng)村的各種醫(yī)療、人才等資源，增強(qiáng)社區(qū)與農(nóng)村村委的聯(lián)系、加強(qiáng)工作往來(lái)。形成“雙向選擇聯(lián)系”“三項(xiàng)服務(wù)聯(lián)動(dòng)”，力促鄉(xiāng)村衛(wèi)生院(所)的醫(yī)護(hù)人員與社區(qū)醫(yī)院的醫(yī)護(hù)人員互通互助、居委社會(huì)公益活動(dòng)與村委公益活動(dòng)融合開(kāi)展、社區(qū)養(yǎng)老模式與村委養(yǎng)老模式對(duì)接。以社區(qū)居委帶動(dòng)農(nóng)村村委關(guān)于失獨(dú)老人社會(huì)保障的發(fā)展。對(duì)村委不能解決的問(wèn)題，及時(shí)與對(duì)應(yīng)社區(qū)溝通對(duì)接，形成“一對(duì)一指導(dǎo)”“一對(duì)一反饋”。

(二)實(shí)踐層面

1.加強(qiáng)“三個(gè)陣地”宣傳工作，提高公眾知曉率

為進(jìn)一步提高社會(huì)群眾對(duì)失獨(dú)老人群體的知曉率，讓失獨(dú)老人為更多人所了解，必須緊密加強(qiáng)“三個(gè)陣地”的宣傳。一是媒體宣傳陣地。充分利用“微信、微博、今日頭條、抖音”和手機(jī)短信等新媒體，向社會(huì)公眾宣傳失獨(dú)老人，提供給社會(huì)群體了解的窗口。二是服務(wù)窗口宣傳陣地。在居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、社會(huì)保障局大廳等單位布置宣傳展區(qū)，擺放相關(guān)展板，加掛宣傳標(biāo)語(yǔ)和掛圖，讓前來(lái)辦事的社會(huì)群眾有了解的途徑。三是公共交通宣傳陣地。充分利用人流量大的車站、地鐵站的LED屏，播放廣告片段、展示宣傳標(biāo)語(yǔ)等。做好宣傳思想工作，引導(dǎo)人們更加全面客觀地認(rèn)識(shí)失獨(dú)老人群體。

2.創(chuàng)新參與主體，發(fā)揮選調(diào)生、定向醫(yī)學(xué)生的積極作用

針對(duì)從事失獨(dú)群體公益的專業(yè)人士匱乏的狀況，可將現(xiàn)有選調(diào)生、定向醫(yī)學(xué)生政策與失獨(dú)老人相銜接，將基層各區(qū)域失獨(dú)老人納為選調(diào)生、定向醫(yī)學(xué)生重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象之一，創(chuàng)新參與主體。選調(diào)生在基層發(fā)揮積極作用的同時(shí)，將轄區(qū)內(nèi)失獨(dú)老人社會(huì)保障問(wèn)題作為工作要點(diǎn)之一，主動(dòng)參與失獨(dú)老人群體服務(wù)活動(dòng)，開(kāi)展民情調(diào)研；定向醫(yī)學(xué)生在基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)全科醫(yī)療崗位服務(wù)的同時(shí)，將各村失獨(dú)老人身體健康問(wèn)題作為工作重點(diǎn)之一，定期為失獨(dú)老人開(kāi)展體檢活動(dòng)、開(kāi)通看病“綠色通道”，同時(shí)與從事失獨(dú)群體的志愿服務(wù)組織等聯(lián)系溝通，開(kāi)展照護(hù)失獨(dú)老人的護(hù)理講座等，指在提升志愿服務(wù)專業(yè)人員的護(hù)理水平。

3.集合社會(huì)失獨(dú)公益服務(wù)組織與高校志愿服務(wù)組織的力量

在失獨(dú)公益方面，采取迂回措施，旨在改變政府對(duì)失獨(dú)群體的模糊態(tài)度。力促社會(huì)失獨(dú)公益服務(wù)組織之間、社會(huì)失獨(dú)公益服務(wù)組織與高校志愿服務(wù)組織之間結(jié)成合作關(guān)系，相互交流公益團(tuán)體孵化、發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，借鑒時(shí)長(zhǎng)認(rèn)證方法，同時(shí)，聯(lián)合志愿服務(wù)平臺(tái)整合社會(huì)及地區(qū)高校的志愿力量，注重失獨(dú)老人的特殊性，針對(duì)失獨(dú)老人設(shè)計(jì)專屬志愿項(xiàng)目，進(jìn)一步發(fā)展失獨(dú)公益服務(wù)活動(dòng)。集合各個(gè)公益服務(wù)組織的力量，在取得一定成效后與政府磋商，采以長(zhǎng)時(shí)間戰(zhàn)線改變政府對(duì)失獨(dú)群體的態(tài)度。

四、結(jié)語(yǔ)

筆者通過(guò)梳理現(xiàn)有政策措施、學(xué)者觀點(diǎn)及調(diào)研實(shí)況，分析失獨(dú)老人社會(huì)保障所存的普遍性問(wèn)題，可見(jiàn)當(dāng)下失獨(dú)老人社會(huì)保障問(wèn)題的推進(jìn)舉步維艱。在三孩政策出臺(tái)與生育觀念轉(zhuǎn)變的當(dāng)下，“政策性失獨(dú)老人”似乎已經(jīng)成為“歷史產(chǎn)物”，然而失獨(dú)老人的問(wèn)題解決的意義絕不止于解決舊政策的遺留問(wèn)題，同樣對(duì)未來(lái)即將可能出現(xiàn)的“選擇性失獨(dú)者”具有深遠(yuǎn)的借鑒意義。由此，為了使失獨(dú)者能夠安享晚年，政府和社會(huì)都應(yīng)持續(xù)關(guān)注這一問(wèn)題，探索解決失獨(dú)老人社會(huì)保障問(wèn)題的更好方案。